邱宗江 馮同旺

(中共東?？h委黨校，江蘇 東海 222300)

在中國的現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程中，無論是鄉(xiāng)村的變遷還是城市的發(fā)展升級，都涉及一個(gè)核心問題，那就是土地、房屋的征收與補(bǔ)償。由于政治權(quán)利、公共利益、商業(yè)利益、個(gè)人利益等相關(guān)利益，引發(fā)出了許多在房屋征收問題上的矛盾與糾紛。本文在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上結(jié)合東?？h徐連高鐵房屋征收的成功案件，從我國現(xiàn)行的房屋征收的現(xiàn)狀中指出房屋征收過程中所存在的不足，提出一些相關(guān)完善房屋征收工作的建議與對策，讓我國重大項(xiàng)目的開展建立在合理合法過程中，從而更好地促進(jìn)社會(huì)主義法治社會(huì)的建設(shè)，更好地建設(shè)“強(qiáng)富美高”新江蘇，達(dá)到“城市讓生活更美好”預(yù)期目標(biāo)！

一、目前重大項(xiàng)目建設(shè)中房屋征收存在的問題

由于受諸多因素的影響，使得房屋征收工作推進(jìn)困難重重，如果這些問題得不到重視并未妥善處理，必將影響重大工程的進(jìn)程。本文通過認(rèn)真調(diào)研并仔細(xì)梳理，分析其存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是房屋征收程序及管理不規(guī)范。在現(xiàn)實(shí)生活中，房屋的拆遷從建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)用地使用權(quán)的批準(zhǔn)、再到拆遷許可證的發(fā)放，被拆遷人對相關(guān)信息并不知情。直到拆遷公告向被拆遷人公示，被拆遷人才知道自己房屋在拆遷之列，所有的這些工作，都沒有公開透明的進(jìn)行，都將重要的利害關(guān)系人——被拆遷人排除在外，這是嚴(yán)重的程序瑕疵——缺少公眾參與且違法頒發(fā)拆遷許可證、拆遷過程中暗箱操作、隨意征收土地、不積極進(jìn)行聽證程序、糾紛裁決不公等行為司空見慣。

二是歷史遺留問題難以破解。東?？h在連徐高鐵房屋征收時(shí)，由于歷史原因，城南片區(qū)持有合法手續(xù)的建房戶僅占20%，在絕大多數(shù)群眾補(bǔ)償無據(jù)的情況下，征遷出現(xiàn)了無法推進(jìn)的尷尬局面。因此，東?？h提出補(bǔ)繳相關(guān)規(guī)費(fèi)的設(shè)想，組織政策法規(guī)組、鐵路辦、國土、規(guī)劃、城管、房管、法務(wù)等部門與牛山街道連續(xù)進(jìn)行五輪會(huì)商，創(chuàng)造性提出規(guī)費(fèi)收繳標(biāo)準(zhǔn)和程序，攻破了這一看似解不開的難題，迎來了住戶自愿繳費(fèi)、主動(dòng)搬家的喜人場面。類似其例，東海縣先后制定、修改相關(guān)政策、規(guī)定100多條，攻克了未登記房屋確權(quán)認(rèn)定、涉法房屋征收、企業(yè)確權(quán)等重大難題，為征遷工作順利推進(jìn)鋪平了道路。牛山街道采取工作組包村、社村干部包組、黨員包戶、退休干部包鄰的“四包法”解決各類矛盾糾紛，就連歷史積怨多年，法院幾次判決執(zhí)行不下去的問題也得到了有效化解。

三是群眾對立情緒強(qiáng)烈。由于受利益驅(qū)使，群眾經(jīng)常對調(diào)查、評估、簽約等重要工作不予積極配合，或拒絕或采取拖延戰(zhàn)術(shù)，甚至故意安排老人留守抵抗、以各種方式的人身安全相威脅。東海縣在開展連徐高鐵房屋征收時(shí)，先后召開安置房成本測算專題會(huì)和規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)場會(huì)，完成總建筑面積31萬平方米的安置房方案設(shè)計(jì)及成本測算。為配合征遷工作，讓被征遷群眾看到直觀的安置房的效果，在一個(gè)月左右的時(shí)間內(nèi)，會(huì)同設(shè)計(jì)院進(jìn)行圖紙制作，最終確定了安置房的最終戶型樣式、戶型面積及戶型比例。并在此基礎(chǔ)上與牛山街道進(jìn)行多輪溝通，匯總?cè)罕娨庠福紡V益，在對用地現(xiàn)狀等要素進(jìn)行詳細(xì)研究的基礎(chǔ)上，借鑒其它地區(qū)安置房建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮該地塊周邊小學(xué)、醫(yī)院和市場等公共配套服務(wù)設(shè)施規(guī)劃配套比較完善的優(yōu)勢，在滿足安置居民需求的基礎(chǔ)上，達(dá)到高層次小區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

二、目前重大項(xiàng)目建設(shè)中房屋征收存在問題的原因

近年來，隨著城市建設(shè)及郊區(qū)城市化建設(shè)快速發(fā)展，征地拆遷項(xiàng)目不斷增多，其規(guī)模不斷擴(kuò)大，越來越多的土地被征用、房屋被拆遷，隨之而來的征地拆遷糾紛也不斷增多，究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：

一是政府不能依法行政。對于開發(fā)商在市場機(jī)制下過度追求效率和利潤而犧牲整體效益及可持續(xù)發(fā)展能力的現(xiàn)象，政府大多沒有進(jìn)行有效監(jiān)管和限制，嚴(yán)重影響了城市未來發(fā)展的能力。政府職能越位“不僅體現(xiàn)在濫用”拆遷許可權(quán)上，更體現(xiàn)在肆意干預(yù)拆遷補(bǔ)償安置上。這些做法極易造成民事主體雙方平等地位的“失衡”，使得民事協(xié)商方式被行政手段所代替，導(dǎo)致被拆遷人的人權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)在開發(fā)商的“私益”面前不名一文，有失公平、公正。在征地拆遷中，有些政府部門對拆遷中土地補(bǔ)償金、安置補(bǔ)助費(fèi)的發(fā)放監(jiān)督不夠完善，加之補(bǔ)償金一般先拔到村委會(huì)，由村委會(huì)發(fā)放到拆遷戶手中，不是由項(xiàng)目部直接發(fā)給拆遷戶。一些村干部往往以種種理由拖延不發(fā)給被拆遷戶，甚至存在將拆遷戶補(bǔ)償款抵扣上訪費(fèi)或拆遷戶拖欠其它費(fèi)用的現(xiàn)象，造成拆遷戶不滿，必然妨礙征地拆遷工作的進(jìn)行。

二是缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制。政府在拆遷工作中擔(dān)負(fù)著制度設(shè)計(jì)，行政管理、監(jiān)管、仲裁多重角色，既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，缺乏有效的監(jiān)督。對沒有房屋拆遷許可證拆遷、超拆遷范圍拆遷、超拆遷期限拆遷、自行評估、克扣補(bǔ)償款和安置面積、拖延補(bǔ)償款、超期限安置等違法行為沒有及時(shí)的監(jiān)督，損害了被拆遷人合法權(quán)益。另外，相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門與監(jiān)督檢查部門制度沒有很好地落實(shí)相關(guān)制度，對有關(guān)征地拆遷補(bǔ)償金和具體使用環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位，征地補(bǔ)償資金應(yīng)撥數(shù)、實(shí)際撥款使用的情況不清楚，對已經(jīng)撥款到位的補(bǔ)償金使用情況沒有進(jìn)行動(dòng)態(tài)的跟蹤審計(jì)和檢查。

三是群眾的法律意識淡薄，救濟(jì)機(jī)制不完善。在房屋拆遷過程中，存在著拖欠、挪用、滯留安置資金以及安置滯后現(xiàn)象，尤其是安置房源緊缺，擅自抬高回遷房價(jià)，致使房屋拆遷后，被拆遷人和房屋承租人的居住安置面臨較嚴(yán)重的困境。低收入、低補(bǔ)償?shù)谋徊疬w人在拿到數(shù)目有限的拆遷補(bǔ)償費(fèi)后，只能選擇遷移到地價(jià)相對便宜的城市邊緣居住。被拆遷人居住地的“城市邊緣化”，使被拆遷人生存成本大增，謀生手段又需要從頭再來，交通、購物、子女入學(xué)都成為棘手的問題，在一定程度上導(dǎo)致了被拆遷人生活水平的下降。

三、破解重大項(xiàng)目建設(shè)中房屋征收問題的對策建議

怎樣才能抓住要害將面臨的問題和挑戰(zhàn)解決？為此，本文結(jié)合東海縣連徐高鐵成功完成房屋征收的案例提出如下對策建議，希望能起到一定的借鑒和引導(dǎo)作用。

(一)調(diào)動(dòng)精兵強(qiáng)將，指揮系統(tǒng)步步為營給力推進(jìn)

一是以“打大仗”的思維調(diào)兵遣將?？h委縣政府以集中兵力打贏“攻堅(jiān)戰(zhàn)”思維成立高鐵總指揮部，下設(shè)11個(gè)指揮部、工作組，由29位縣領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥。從縣鄉(xiāng)兩級抽調(diào)工作人員563名，其中黨政領(lǐng)導(dǎo)干部232名，選派36名優(yōu)秀干部到征遷一線掛職，確保了高鐵征遷工作組織強(qiáng)有力、人員最精悍，為“打得贏”提供第一要素。

二是有的放矢進(jìn)入工作流程?？h總指揮部制定了《徐連客專征遷工作重要節(jié)點(diǎn)控制圖》，明確完成任務(wù)的項(xiàng)目、要求、效果、時(shí)間，掛圖作戰(zhàn)，為有的放矢開展工作提供有效遵循。各責(zé)任主體按圖索驥，針對紅線和環(huán)評線、住宅和企業(yè)、國有土地和集體土地的不同情況，分門別類、分別要求、分步實(shí)施、整體推進(jìn)。對工作相對容易的單一農(nóng)村住宅，加快速度，提前完成；對情況復(fù)雜的城中村和城區(qū)住宅，先易后難，逐次推進(jìn)；對企業(yè)事業(yè)單位和環(huán)評線內(nèi)住宅等暫不具備條件的，積極做好前期各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，確保一旦條件具備，即集中推進(jìn)，快速完成。

三是立下“軍令狀”落實(shí)重點(diǎn)工作。征遷一線實(shí)行軍事化管理，細(xì)化目標(biāo)責(zé)任，按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)倒排工期，工作具體到天、責(zé)任明確到人。指揮長、片長、組長、工作人員層層簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，形成聯(lián)動(dòng)鏈條，主動(dòng)、定點(diǎn)、定地、定戶、定時(shí)包干抓落實(shí)。做到“千斤擔(dān)子大家挑，人人頭上有指標(biāo)”。同時(shí)，調(diào)整完善激勵(lì)機(jī)制，同步進(jìn)行工作考核，對重點(diǎn)項(xiàng)目、主要節(jié)點(diǎn)進(jìn)行跟進(jìn)考核、點(diǎn)評，完成的掛紅旗表揚(yáng)，推進(jìn)緩慢的掛黃旗警告。讓能干者賽著干，形成了比學(xué)趕超的生動(dòng)局面。

(二)運(yùn)作靈活高效，各工作組善于開創(chuàng)性地工作

一是情況摸透，宣傳開路。在縣下達(dá)高鐵征遷任務(wù)后，各分指揮部立即組織三輪入戶調(diào)查，后又會(huì)同測繪公司開展多輪詳查，做細(xì)做深做實(shí)前期調(diào)查工作，為征收補(bǔ)償方案的出臺和下一步工作推進(jìn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在入戶開展工作中，注重宣傳引導(dǎo)，耐心做思想工作，確保群眾明政策、知利弊、會(huì)算賬，徹底消除顧慮，積極配合征遷。

二是靈活機(jī)動(dòng)，高效推進(jìn)。在高鐵紅線尚未正式確定、企事業(yè)單位還不具備征收條件情況下，不等不靠、主動(dòng)作為，及早完成各家調(diào)查測繪、PPT制作等準(zhǔn)備工作，并積極協(xié)商晶都房地產(chǎn)、輝騰石英兩家企業(yè)先行征收拆除，為其他企事業(yè)單位征拆探索路子、放出樣子。在推進(jìn)和堂村、東蔡村住宅征收工作中，抓住時(shí)機(jī)、因勢利導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)村全部229戶在補(bǔ)償協(xié)議簽訂前就主動(dòng)搬家騰空。如此先搬家后簽約的創(chuàng)舉，開創(chuàng)了全市征遷工作之“先河”。

三是創(chuàng)新舉措，解決矛盾。征遷中遇到了征收住宅權(quán)屬不清、宅基地確權(quán)認(rèn)定難問題。城區(qū)居民證件齊全的只占總數(shù)不到20%、三證全無的占總數(shù)一半以上。絕大多數(shù)居民不愿配合調(diào)查評估問題嚴(yán)重阻礙了征遷進(jìn)程。正視現(xiàn)狀，總指揮部及時(shí)請教法律顧問，組織政策法規(guī)組、鐵路辦、國土、規(guī)劃、城管、房管、法務(wù)等部門與牛山街道連續(xù)進(jìn)行五輪會(huì)商，在依法合規(guī)的前提下，打破常規(guī)，共同擔(dān)當(dāng)，創(chuàng)造性提出規(guī)費(fèi)收繳標(biāo)準(zhǔn)和程序，攻破了這一看似解不開的難題，為順利推進(jìn)征遷工作掃清了障礙。牛山街道采取工作組包村、社村干部包組、黨員包戶、退休干部包鄰的“四包法”解決各類矛盾糾紛，就連歷史積怨多年，法院幾次判決執(zhí)行不下去的問題也得到了有效化解?？傊笓]部層面先后召開會(huì)議196次，解決各類問題1260余件。

(三)服務(wù)真誠用心，黨員干部不忘初心奉獻(xiàn)在崗

一是不負(fù)重托，敢于擔(dān)當(dāng)。沿鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府充分認(rèn)識高鐵項(xiàng)目的重大意義，堅(jiān)持把征遷工作責(zé)任牢牢扛在肩上、目標(biāo)任務(wù)緊緊抓在手上。上至?xí)浉覔?dān)當(dāng)拍板，為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)、為干事者撐腰，下至一線征遷人員敢擔(dān)當(dāng)落實(shí)，不怕埋怨、不怕麻煩、獨(dú)當(dāng)一面。白塔埠鎮(zhèn)、駝峰鄉(xiāng)、開發(fā)區(qū)、石湖鄉(xiāng)、曲陽鄉(xiāng)六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)八仙過海、各顯其能。白塔埠鎮(zhèn)率先啟動(dòng)，在不到一周時(shí)間，完成本鎮(zhèn)全部12戶紅線內(nèi)住宅簽約和拆除任務(wù)，打響了全線征遷大戰(zhàn)的“第一槍”。

二是不怕疲勞，連續(xù)作戰(zhàn)。為了搶時(shí)間、保進(jìn)度，各工作組采取并行推進(jìn)、交叉作業(yè)模式，不懼嚴(yán)寒，徹夜工作，連節(jié)假日都不休息，大年初二即開始上班，所有參與征收的工作人員吃住在一線，堅(jiān)守在一線，挨家挨戶講政策、做工作。在征遷高潮時(shí)，和堂工作組30多名黨員置自身感冒、高燒、家人生病于不顧，堅(jiān)守崗位不動(dòng)搖，在簽約任務(wù)結(jié)束時(shí)12人因病躺下同時(shí)輸液。

三是會(huì)商會(huì)辦，解決矛盾。各工作組采取“就近、從快、會(huì)商、引導(dǎo)法律訴訟”等措施先后攻克各種矛盾積怨糾紛730多件。一線片區(qū)、工作組與拆遷總指成員單位建立聯(lián)動(dòng)、跟進(jìn)服務(wù)關(guān)系，在拆遷戶拿到《房屋騰空驗(yàn)收單》后，資金保障組立即將補(bǔ)償資金撥付到賬；土地、規(guī)劃、水務(wù)、硬電、軟電部門現(xiàn)場辦公，確保農(nóng)戶的房產(chǎn)、規(guī)劃等證件丟失及時(shí)補(bǔ)辦，自來水管道、電線、電纜及時(shí)接通新居。形成了目標(biāo)同向、號令同調(diào)、運(yùn)行同步的“鑼鼓百家和諧敲”工作方陣。

四、結(jié)語

連徐高鐵對連云港的發(fā)展將產(chǎn)生重大影響，對東海縣的崛起發(fā)展更是具有交通路網(wǎng)如虎添翼、跨省同城瞬間到達(dá)、區(qū)位優(yōu)勢驅(qū)動(dòng)放大等重大意義。連徐高鐵房屋征收任務(wù)的圓滿完成并成為全市樣板工程。愿連徐高鐵成功的房屋征收案例能讓其他地方在推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)時(shí)起到積極的借鑒和引導(dǎo)作用，讓我國重大項(xiàng)目的開展建立在合理合法過程中，從而更好地促進(jìn)社會(huì)主義法治社會(huì)的建設(shè)，更好地建設(shè)“強(qiáng)富美高”新江蘇，確保如期全面建成小康社會(huì)，早日實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢！