方元欣

一、引言

隨著數(shù)據(jù)處理技術(shù)的深度發(fā)展，數(shù)據(jù)作為一種戰(zhàn)略性資源和核心生產(chǎn)要素，在全球經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。出于經(jīng)濟(jì)利益和國(guó)家安全考慮，各國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)跨境交換和轉(zhuǎn)移采取了不同的措施或政策，其中數(shù)據(jù)本地化政策尤為常見(jiàn)，是各國(guó)立法者和監(jiān)管者關(guān)注的重要議題。本文在提煉數(shù)據(jù)本地化政策特征的基礎(chǔ)上，圍繞各國(guó)的利益考量、戰(zhàn)略布局和談判博弈進(jìn)行深入研究，并對(duì)其未來(lái)的演變趨勢(shì)進(jìn)行判斷。

二、數(shù)據(jù)本地化的基本特征

（一）數(shù)據(jù)本地化的定義

目前關(guān)于“數(shù)據(jù)本地化”的內(nèi)涵與外延在國(guó)際社會(huì)仍未達(dá)成普遍共識(shí)。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（United Nations Conference on Trade and Development，簡(jiǎn)稱UNCTAD）2016年的報(bào)告將其界定為“通過(guò)直接的法律限制或其他規(guī)定要求（如本地商業(yè)登記要求），將個(gè)人數(shù)據(jù)保留在其原始管轄范圍內(nèi)” 。而根據(jù)世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，簡(jiǎn)稱WTO）2018年發(fā)布的報(bào)告定義 ，數(shù)據(jù)本地化政策涉及限制公司將國(guó)內(nèi)用戶數(shù)據(jù)傳輸?shù)絿?guó)外的能力，主要以規(guī)則形式要求數(shù)據(jù)服務(wù)器位于國(guó)家內(nèi)，或者在國(guó)內(nèi)存儲(chǔ)或處理數(shù)據(jù)，禁止在未經(jīng)政府批準(zhǔn)的情況下收集或傳輸數(shù)據(jù)和/或指定有利于當(dāng)?shù)氐恼少?gòu)偏好和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)公司。美國(guó)信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)理事會(huì)（Information Technology Industry Council，簡(jiǎn)稱ITIC）則將其定義為“對(duì)企業(yè)在國(guó)家邊界內(nèi)存儲(chǔ)、加工或以其他方式處理數(shù)據(jù)的要求” 。

作為數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的一種規(guī)制方式，數(shù)據(jù)本地化與數(shù)據(jù)自由跨境流動(dòng)并非互不相容。以聯(lián)合國(guó)跨國(guó)公司中心（United Nations Centre on Transnational Corporation，簡(jiǎn)稱UNCTC）對(duì)“數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)”的定義為對(duì)照，“數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)”指的是“跨越國(guó)界對(duì)存儲(chǔ)在計(jì)算機(jī)中的機(jī)器可讀的數(shù)據(jù)進(jìn)行處理、存儲(chǔ)和檢索”。而有些數(shù)據(jù)本地化政策僅要求在境內(nèi)存儲(chǔ)副本或在個(gè)人同意的情況下允許數(shù)據(jù)出境，并不意味著完全限制數(shù)據(jù)出境。反過(guò)來(lái)，完全禁止數(shù)據(jù)跨境傳輸則默認(rèn)以本地存儲(chǔ)和處理為前提條件?？偠灾?，數(shù)據(jù)本地化是針對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)和/或部分行業(yè)數(shù)據(jù)提出的在境內(nèi)存儲(chǔ)或處理的要求。根據(jù)各國(guó)不同的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政策背景和利益考量，數(shù)據(jù)本地化的具體要求各異，其嚴(yán)苛程度、行使手段和適用范圍也各不相同。

（二）數(shù)據(jù)本地化的分類

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Cooperation and Development，簡(jiǎn)稱OECD）最新發(fā)布的《貿(mào)易和跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)》（Trade& Trans-border Data Flow）報(bào)告中 ，數(shù)據(jù)按流動(dòng)的自由程度可分為四類：1）沒(méi)有任何數(shù)據(jù)本地化要求，例如，美國(guó)、日本、加拿大在法律中沒(méi)有個(gè)人數(shù)據(jù)或重要數(shù)據(jù)出境管理的專用規(guī)則，原則上允許數(shù)據(jù)自由跨境流動(dòng)；2）只要求將數(shù)據(jù)的副本存儲(chǔ)在國(guó)內(nèi)計(jì)算設(shè)施中，對(duì)轉(zhuǎn)移或境外處理數(shù)據(jù)副本無(wú)任何限制，允許在國(guó)外托管，傳輸和處理，此類別主要針對(duì)電信元數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，目的通常是確保監(jiān)管需求，例如印度在《2018年個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法案》要求所有個(gè)人數(shù)據(jù)必須在印度境內(nèi)保留一份副本；3）不限制數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，但規(guī)定數(shù)據(jù)必須存儲(chǔ)在境內(nèi)，這意味著數(shù)據(jù)服務(wù)商可以在境外處理數(shù)據(jù)，但處理后的數(shù)據(jù)必須返回國(guó)內(nèi)存儲(chǔ)；4）數(shù)據(jù)只能在境內(nèi)存儲(chǔ)、處理，并有出境限制。

此外，數(shù)據(jù)本地化要求可以存在多種手段，包括要求在本地建立辦事處、境內(nèi)設(shè)立數(shù)據(jù)中心或服務(wù)器，有此要求的代表國(guó)家包括印度、俄羅斯、越南、印度尼西亞、肯尼亞、阿爾及利亞等。另一種手段則是經(jīng)個(gè)人同意或有關(guān)部門(mén)審查后傳輸數(shù)據(jù)，例如歐盟《數(shù)據(jù)通用保護(hù)條例》對(duì)個(gè)人信息出境從建立數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)、第三國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)水平評(píng)估、數(shù)據(jù)主體權(quán)益保障等方面都提出了具體要求。這些數(shù)據(jù)本地化手段根據(jù)各國(guó)不同的利益考量進(jìn)行排列組合搭配。

其次，數(shù)據(jù)本地化的規(guī)則適用范圍因數(shù)據(jù)類型而各異。一般而言，目前數(shù)據(jù)本地化要求多針對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)，而且僅出于對(duì)國(guó)家安全、隱私保護(hù)和經(jīng)濟(jì)利益的考慮，對(duì)特定領(lǐng)域的數(shù)據(jù)存在特定要求。常見(jiàn)的受限制數(shù)據(jù)類型包括醫(yī)療健康、地圖信息、政府?dāng)?shù)據(jù)和銀行、金融、征信、商業(yè)記錄等重要行業(yè)數(shù)據(jù)。例如，韓國(guó)因擔(dān)心國(guó)家安保問(wèn)題，要求地圖數(shù)據(jù)審查通過(guò)后方可出境；印度要求支付信息存儲(chǔ)本地六個(gè)月，以打擊黑市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；澳大利亞政府出于對(duì)數(shù)據(jù)主體隱私和安全的考慮，要求部分個(gè)人健康信息在境內(nèi)存儲(chǔ)、加工或處理；土耳其出于監(jiān)管目的，要求銀行和電子通信信息在境內(nèi)處理。

（三）數(shù)據(jù)本地化的動(dòng)因

隨著2013年“斯諾登事件”的爆發(fā)和2018年《澄清境外數(shù)據(jù)合法使用法案》（Clarify Lawful Overseas Use of Data Act，簡(jiǎn)稱CLOUD Act）的出臺(tái)，美國(guó)野心勃勃的“長(zhǎng)臂管轄”使許多國(guó)家對(duì)國(guó)家信息安全和公民隱私保護(hù)產(chǎn)生擔(dān)憂。2018年3月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了CLOUD Act，設(shè)計(jì)了執(zhí)法機(jī)構(gòu)跨境訪問(wèn)、獲取、調(diào)用數(shù)據(jù)的規(guī)則機(jī)制，讓美國(guó)政府能夠合法地從全球各地調(diào)取數(shù)據(jù)，同時(shí)還規(guī)定了將數(shù)據(jù)發(fā)送到境外的條件和過(guò)程。雖然目前對(duì)“存儲(chǔ)地點(diǎn)是影響數(shù)據(jù)安全的關(guān)鍵因素”的假設(shè)仍存疑 ，但是數(shù)據(jù)存儲(chǔ)地點(diǎn)確實(shí)能夠影響數(shù)據(jù)保護(hù)的法律管轄權(quán)。盡管各國(guó)針對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)的法律管轄權(quán)規(guī)定各有差異，但一般而言，如果涉事企業(yè)在一國(guó)境內(nèi)有物理存在，如服務(wù)器或數(shù)據(jù)中心，則相關(guān)案件在該國(guó)的法律管轄權(quán)之內(nèi)。如果根據(jù)存儲(chǔ)地點(diǎn)確認(rèn)了管轄權(quán)，政府就可以通過(guò)立法和執(zhí)法降低數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險(xiǎn)，比如規(guī)定數(shù)據(jù)保護(hù)的最低安全標(biāo)準(zhǔn)，禁止企業(yè)將服務(wù)器中的數(shù)據(jù)交給外國(guó)政府，以及制定實(shí)施嚴(yán)格的數(shù)據(jù)泄露責(zé)任追究制度等 。

另一方面，數(shù)據(jù)本地化是發(fā)展中國(guó)家保護(hù)其國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的重要手段。從作用機(jī)制來(lái)看，數(shù)據(jù)本地化作為一種新型產(chǎn)業(yè)政策，相當(dāng)于以非關(guān)稅壁壘的形式限制數(shù)據(jù)服務(wù)的進(jìn)口，從而保護(hù)本國(guó)的信息技術(shù)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)。跨國(guó)企業(yè)在境內(nèi)建立數(shù)據(jù)中心，有利于當(dāng)?shù)財(cái)?shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，增加本國(guó)就業(yè)機(jī)會(huì)。印度2019年2月發(fā)布的《電子商務(wù)規(guī)則草案》中明確指出“國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)中心和服務(wù)器場(chǎng)等計(jì)算設(shè)施的位置不僅可以為印度的計(jì)算提供支持，還可以促進(jìn)當(dāng)?shù)貏?chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。”此外，合規(guī)要求和成本的增加也使得外國(guó)企業(yè)在本地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)削弱，而本國(guó)信息技術(shù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)得以發(fā)展。印度科技巨頭Infosys聯(lián)合創(chuàng)始人Kris Gopalakrishnan就曾經(jīng)引領(lǐng)發(fā)布云計(jì)算小組報(bào)告草案，建議政府建立一種“前瞻性”的數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制，對(duì)云數(shù)據(jù)以及存儲(chǔ)在印度實(shí)體或印度生成的數(shù)據(jù)進(jìn)行本地化，從而推動(dòng)本國(guó)云計(jì)算產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、各國(guó)對(duì)數(shù)據(jù)本地化立場(chǎng)和發(fā)展趨向

當(dāng)前全球尚未形成數(shù)據(jù)跨境移動(dòng)的通用規(guī)則，各國(guó)以本國(guó)利益出發(fā)，采取不同立場(chǎng)與措施。美國(guó)通過(guò)淡化數(shù)據(jù)主權(quán)概念，推崇數(shù)字貿(mào)易自由化，打擊其他國(guó)家的數(shù)據(jù)本地化措施；歐盟通過(guò)發(fā)展其單一數(shù)字市場(chǎng)，對(duì)內(nèi)促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境自由移動(dòng)，對(duì)外遴選數(shù)字貿(mào)易伙伴，為數(shù)據(jù)資源博弈做好頂層設(shè)計(jì)；部分發(fā)達(dá)國(guó)家雖未出臺(tái)明確的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制法規(guī)，但也采取了不同程度的數(shù)據(jù)本地化措施；多數(shù)發(fā)展中國(guó)家對(duì)推進(jìn)跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)相對(duì)抗拒，普遍采取較為嚴(yán)格的數(shù)據(jù)本地化措施；非洲等國(guó)對(duì)于數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)和數(shù)字貿(mào)易自由化較為反感，認(rèn)為將損害本國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，主張?jiān)跀?shù)據(jù)本地化措施上保有自主權(quán)。

（一）美國(guó)積極發(fā)起攻勢(shì)，試圖定點(diǎn)消除數(shù)據(jù)本地化

作為全球數(shù)字產(chǎn)業(yè)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，美國(guó)是數(shù)據(jù)自由跨境流動(dòng)的最大受益者。據(jù)美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)（International Trade Commission，簡(jiǎn)稱ITC）估計(jì)，數(shù)據(jù)自由流動(dòng)使得美國(guó)的GDP增加了3.4至4.8個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)創(chuàng)造了240萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。在此背景下，自?shī)W巴馬時(shí)期起，美國(guó)就持續(xù)針對(duì)“數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)”加快戰(zhàn)略布局。奧巴馬政府依托推進(jìn)多邊談判，拉攏“數(shù)據(jù)盟友”，試圖在全球數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則的制定上占據(jù)主導(dǎo)地位。雖然特朗普上臺(tái)后主張以諸邊模式代替多邊機(jī)制，中斷了奧巴馬政府的總體戰(zhàn)略布局，但就數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和禁止數(shù)據(jù)本地化而言，特朗普政府態(tài)度更加強(qiáng)硬，采取的措施加倍激進(jìn)。整體而言，美國(guó)推進(jìn)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的舉措主要呈現(xiàn)以下特征：

一是搶占理論高地，循序漸進(jìn)推進(jìn)數(shù)據(jù)自由跨境流動(dòng)。2016年7月，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（USTR）成立“數(shù)字貿(mào)易工作組”（Digital Trade Working Group，簡(jiǎn)稱DTWG），負(fù)責(zé)識(shí)別并解決阻礙全球數(shù)字貿(mào)易的壁壘。自此，美國(guó)每年發(fā)布的《關(guān)于外貿(mào)壁壘的國(guó)別貿(mào)易評(píng)估報(bào)告》（National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers，簡(jiǎn)稱NTE報(bào)告）逐漸提高對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和各國(guó)的數(shù)據(jù)本地化的重視。2015年的NTE報(bào)告僅零星提及數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，2016年開(kāi)始提出數(shù)據(jù)本地化概念，2017年大范圍盤(pán)點(diǎn)各國(guó)的數(shù)據(jù)本地化限制，2018年稱美國(guó)要“監(jiān)測(cè)并致力于消除數(shù)據(jù)本地化要求”，2019年再次重申這一主張，并強(qiáng)調(diào)遏制數(shù)據(jù)本地化趨勢(shì)的重要性。在此理論支撐下，美國(guó)政府得以快速定點(diǎn)布局，通過(guò)強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)國(guó)際合作機(jī)制數(shù)據(jù)治理規(guī)則的頂層設(shè)計(jì)和以打壓姿態(tài)與貿(mào)易伙伴簽訂一攬子協(xié)議，試圖逐一擊破對(duì)其不利的數(shù)據(jù)本地化壁壘。

二是靈活利用國(guó)際多邊合作機(jī)制，打造具有美國(guó)烙印的游戲規(guī)則。2011年，美國(guó)主導(dǎo)亞太經(jīng)合組織（AsiaPacific Economic Cooperation，簡(jiǎn)稱APEC）建立“跨境隱私規(guī)則體制”（Cross Border Privacy Rules System，簡(jiǎn)稱CBPR），通過(guò)對(duì)企業(yè)進(jìn)行隱私保護(hù)認(rèn)證，實(shí)現(xiàn)“認(rèn)證企業(yè)”之間的信息無(wú)障礙跨境流動(dòng)。截至2019年，墨西哥、日本、加拿大、新加坡、韓國(guó)、澳大利亞和中國(guó)臺(tái)灣已加入CBPR，但是只有26家企業(yè)通過(guò)了CBPR認(rèn)證，且均來(lái)自美日兩國(guó)，而且CBPR的管理較為松散，各國(guó)可自行選擇跨境傳輸?shù)男畔㈩愋?，美?guó)也僅選擇了消費(fèi)者信息。盡管如此，CBPR作為跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)框架的先行者，逐漸延伸到其他國(guó)際合作機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)中。此外，奧巴馬政府竭力在WTO中推行服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（Trade in Services Agreement，簡(jiǎn)稱TiSA），并試圖從個(gè)人數(shù)據(jù)關(guān)系到服務(wù)貿(mào)易禁止締約方數(shù)據(jù)本地化，不過(guò)由于特朗普的“逢奧必反”式外交姿態(tài)使談判陷入僵局。就目前而言，服務(wù)貿(mào)易協(xié)定未來(lái)的發(fā)展形勢(shì)尚不明朗，但也需要持續(xù)關(guān)注。

三是在各種自由貿(mào)易談判中開(kāi)展數(shù)據(jù)外交，意在主導(dǎo)全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則。2012年，美國(guó)和韓國(guó)簽訂的《美-韓自由貿(mào)易協(xié)定》（The U.S.-South Korea Free Trade Agreement，簡(jiǎn)稱KORUS FTA）首次引入不具有強(qiáng)制性要求的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則，規(guī)定“締約方應(yīng)努力避免對(duì)跨境電子信息流動(dòng)施加或維持不必要阻礙” ，并提出“允許在韓運(yùn)營(yíng)的金融服務(wù)企業(yè)離境處理數(shù)據(jù)” 。 2016年在美國(guó)主導(dǎo)下達(dá)成的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，簡(jiǎn)稱TPP）中，規(guī)定允許包括個(gè)人信息在內(nèi)的跨境傳輸 ，明確地提出了禁止將設(shè)立數(shù)據(jù)中心作為電子商務(wù)企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。雖然特朗普上臺(tái)后退出了TPP，但其關(guān)于數(shù)字貿(mào)易和電子商務(wù)的條例仍沿用至其他協(xié)定談判中，如2016年10月簽訂的《新加坡一澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》（The Singapore-Australia Free Trade Agreement ，簡(jiǎn)稱SAFTA）和2018年9月簽訂的《美墨加協(xié)定》（United States-Mexico-Canada Agreement，簡(jiǎn)稱USMCA）。事實(shí)上，USMCA在實(shí)現(xiàn)美國(guó)數(shù)字產(chǎn)業(yè)利益上更勝一籌，不僅擴(kuò)大了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的范圍 ，增加了禁止個(gè)人數(shù)據(jù)本地化的強(qiáng)制性和約束力，更將此限制延伸至金融領(lǐng)域，即在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以獲得履行監(jiān)管任務(wù)時(shí)能獲取數(shù)據(jù)的前提下禁止金融服務(wù)的數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)。此外，原本有本地化存儲(chǔ)要求的加拿大不列顛哥倫比亞省和新斯科舍省 也可能受此協(xié)定影響。

（二）歐盟保持防守態(tài)勢(shì)，采取“圈內(nèi)圈外”雙重標(biāo)準(zhǔn)

歐盟數(shù)據(jù)資源豐富，數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)潛力巨大。歐盟委員會(huì)2017年發(fā)布的《歐洲數(shù)字進(jìn)程報(bào)告》（Europes Digital Progress Report）報(bào)告顯示，2016年歐盟數(shù)字市場(chǎng)價(jià)值接近600億歐元，與2015年相比增長(zhǎng)了9.5%，根據(jù)預(yù)測(cè)研究，2020年歐盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)可能超過(guò)1060億歐元。但就目前的形勢(shì)而言，歐盟主要作為信息技術(shù)服務(wù)的消費(fèi)方而非提供方，大型網(wǎng)絡(luò)或信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢。因此歐盟在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的立場(chǎng)和美國(guó)有著明顯的區(qū)別，在開(kāi)放數(shù)據(jù)資源的問(wèn)題上優(yōu)先考慮歐盟“單一數(shù)字市場(chǎng)”。其基本思路是“內(nèi)松外緊”，對(duì)內(nèi)破除數(shù)據(jù)流動(dòng)壁壘，對(duì)外強(qiáng)化監(jiān)管與隱私保護(hù)，只對(duì)許可國(guó)開(kāi)放通道，力圖構(gòu)建一個(gè)以歐盟為中心的數(shù)據(jù)流動(dòng)空間。

一是對(duì)外提高數(shù)據(jù)出境限制，對(duì)內(nèi)消除內(nèi)部數(shù)據(jù)本地化要求。2018年5月，歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation，簡(jiǎn)稱GDPR）生效施行。作為一項(xiàng)強(qiáng)制性法律，GDPR禁止歐盟內(nèi)部個(gè)人數(shù)據(jù)本地化和跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)阻礙 ，同時(shí)以嚴(yán)苛的隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)定限制數(shù)據(jù)出境。10月，歐洲議會(huì)正式通過(guò)《非個(gè)人數(shù)據(jù)自由流動(dòng)框架條例》（Regulation on the Free Flow of Non-personal Data）。該法規(guī)側(cè)重針對(duì)非個(gè)人數(shù)據(jù)，即GDPR范圍之外的數(shù)據(jù)，主要包括機(jī)器生產(chǎn)和商業(yè)銷售產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，要求在保障公共安全的前提下禁止歐盟內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)本地化要求 ，從而幫助歐盟“單一數(shù)字市場(chǎng)”盡快成型。

二是保持松緊適度，建立數(shù)字貿(mào)易“朋友圈”。盡管GDPR為歐盟搭建了數(shù)據(jù)流動(dòng)的屏障，但并非密不透風(fēng)，其通過(guò)建立起一套完善的個(gè)人信息出境管理體系，為涉及個(gè)人數(shù)據(jù)出境業(yè)務(wù)的企業(yè)或機(jī)構(gòu)提供了多種合規(guī)渠道和工具，包括數(shù)據(jù)保護(hù)“充分性”認(rèn)定、約束性公司規(guī)則（BCR）和標(biāo)準(zhǔn)合同條款。這為歐盟挑選數(shù)字貿(mào)易“盟友”和拉攏貿(mào)易伙伴提供了新路徑。例如，歐盟可以挑選認(rèn)可程度比較高的國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行“充分性”認(rèn)定 ，進(jìn)而使這些國(guó)家或地區(qū)的企業(yè)優(yōu)先通過(guò)GDPR認(rèn)證，優(yōu)先進(jìn)入歐盟市場(chǎng)，使用歐盟公民的數(shù)據(jù)，形成以歐盟為中心的數(shù)字貿(mào)易“朋友圈”。此外，歐盟與美國(guó)之間為實(shí)現(xiàn)隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的平衡，經(jīng)歷了“安全港”協(xié)議到“隱私盾”協(xié)議的升級(jí)與改良，最終達(dá)成互可接受的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)協(xié)議。截至2018年6月，已有3215家美國(guó)企業(yè)進(jìn)行了符合該協(xié)議的登錄。

（三）其他國(guó)家立場(chǎng)相近，數(shù)據(jù)本地化措施較為普遍

與美國(guó)推崇數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)，歐盟以隱私保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)不同，其他國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)自由跨境流動(dòng)的態(tài)度有所保留，尤其以發(fā)展中國(guó)家為主，大多數(shù)都采取了不同程度的數(shù)據(jù)本地化措施。這種規(guī)制方式選擇的差異化現(xiàn)象，是各國(guó)基于自身信息技術(shù)水平和隱私保護(hù)意識(shí)，追求規(guī)制凈收益最大化的結(jié)果。

一是部分發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)特定數(shù)據(jù)提出了本地化要求。雖沒(méi)有明確全面的數(shù)據(jù)本地化法規(guī)，澳大利亞2012年頒布的《個(gè)人控制的電子健康記錄法》（The Personally Controlled Electronic Health Record，簡(jiǎn)稱PCEHR）要求必須由本地的數(shù)據(jù)中心來(lái)存儲(chǔ)和處理個(gè)人電子健康檔案。在GDPR出臺(tái)前，德國(guó)、法國(guó)曾要求境內(nèi)企業(yè)將數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在歐洲甚至本國(guó)境內(nèi)的數(shù)據(jù)中心。韓國(guó)雖未實(shí)行全面措施，但在地圖 、金融、醫(yī)療、教育 各個(gè)領(lǐng)域都有輕微的數(shù)據(jù)本地化要求。

二是多數(shù)發(fā)展中國(guó)家采取了嚴(yán)格的數(shù)據(jù)本地化措施。2015年9月，俄羅斯的數(shù)據(jù)本地化立法生效，要求所有國(guó)內(nèi)外公司在俄羅斯境內(nèi)的服務(wù)器上存儲(chǔ)和處理俄羅斯公民的個(gè)人信息。根據(jù)法律規(guī)定，任何存儲(chǔ)俄羅斯國(guó)民信息的組織，無(wú)論是客戶還是社交媒體用戶，都必須將該數(shù)據(jù)移至俄羅斯服務(wù)器。2016年4月，尼日利亞要求企業(yè)存儲(chǔ)所有涉及在尼日利亞境內(nèi)的尼日利亞公民的數(shù)據(jù)。除非政府另有規(guī)定，否則企業(yè)需在本地儲(chǔ)存政府?dāng)?shù)據(jù)。2017年4月，土耳其出臺(tái)法令，限制個(gè)人數(shù)據(jù)流往境外，并且要求企業(yè)在內(nèi)存儲(chǔ)公民的數(shù)據(jù)。2018年9月，印度成立了信息數(shù)據(jù)政策改革工作專家組，該專家組向印度通信和信息產(chǎn)業(yè)部遞交新版數(shù)據(jù)政策草案。該草案核心內(nèi)容是建議印度政府對(duì)在本國(guó)產(chǎn)生的數(shù)字支付、電子商務(wù)等云數(shù)據(jù)信息，采取本地化儲(chǔ)存措施。同年10月，越南于發(fā)布關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全法草案，要求數(shù)字社交媒體服務(wù)供應(yīng)商需在越南設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或代表處，隨后發(fā)布的實(shí)施草案以案例形式詳細(xì)說(shuō)明了對(duì)特定類別的供應(yīng)商提起的本地?cái)?shù)據(jù)存儲(chǔ)要求。11月，印度尼西亞要求提供“公共服務(wù)”的供應(yīng)商在本土建立數(shù)據(jù)中心和災(zāi)難恢復(fù)中心，其他法規(guī)要求需在本地存儲(chǔ)及處理某些個(gè)人及財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。

三是非洲等國(guó)擁護(hù)推進(jìn)數(shù)據(jù)本地化措施。與其他地區(qū)相比，非洲國(guó)家在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境上的差距較大，數(shù)字鴻溝顯著。為此，2017年7月非洲國(guó)家舉辦的小組討論報(bào)告提出采取數(shù)據(jù)本地化措施、互聯(lián)網(wǎng)過(guò)濾、技術(shù)轉(zhuǎn)移等相關(guān)政策。此外，非洲國(guó)家要求在數(shù)字貿(mào)易、數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)及數(shù)據(jù)本地化上保有一定的“政策執(zhí)行余地（Policy Space）”。9月，在WTO舉辦的公開(kāi)論壇上也有類似聲音。推進(jìn)數(shù)字貿(mào)易自由化與數(shù)字貿(mào)易自由化妨礙了發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的聲音同時(shí)被議論。南非WTO代表認(rèn)為，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)自由化的規(guī)則是“反發(fā)展”（Anti-Development），并且妨礙本地企業(yè)的發(fā)展，并主張擁有較為靈活的數(shù)據(jù)本地化措施，在采取數(shù)據(jù)保護(hù)措施上具有“一定自主權(quán)”，以抵御發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)本國(guó)數(shù)字產(chǎn)業(yè)的侵蝕。

四、結(jié)語(yǔ)

雖然我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，已成為全球最大的網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)，擁有世界數(shù)量最大的網(wǎng)民群體，但當(dāng)前形勢(shì)不容忽視，主要存在兩方面挑戰(zhàn)，一是如何防止美國(guó)通過(guò)推進(jìn)數(shù)據(jù)資源自由流動(dòng)強(qiáng)制撬動(dòng)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、數(shù)據(jù)主權(quán)保護(hù)，二是如何幫助國(guó)內(nèi)企業(yè)處理跨境合規(guī)問(wèn)題，滿足其數(shù)據(jù)跨境傳輸需求。

（一）加強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際數(shù)據(jù)治理規(guī)則談判中的優(yōu)勢(shì)地位

當(dāng)前，歐盟、美國(guó)、日本都頒布了詳盡的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)治理法規(guī)，在全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則談判中積極發(fā)聲，并尋求多種手段實(shí)現(xiàn)其訴求。我國(guó)受美歐日夾擊，話語(yǔ)權(quán)有限，但在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和數(shù)據(jù)本地化規(guī)則上仍有許多立場(chǎng)相近、利益相似的伙伴國(guó)，并非處于弱勢(shì)地位。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)反制措施，積極發(fā)展數(shù)字貿(mào)易伙伴，加強(qiáng)參與全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)國(guó)際監(jiān)管規(guī)則建設(shè)。此外，我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)國(guó)內(nèi)的規(guī)制實(shí)踐，建設(shè)符合我國(guó)國(guó)情的隱私保護(hù)體系。首先可考慮設(shè)立具體的數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)，并授予該當(dāng)機(jī)構(gòu)必要的執(zhí)法權(quán)力。其次，充分借鑒美歐“隱私盾”模式和歐洲的充分性認(rèn)定模式，與主要貿(mào)易伙伴洽簽規(guī)制雙邊數(shù)據(jù)流動(dòng)的協(xié)議，強(qiáng)化數(shù)據(jù)流動(dòng)國(guó)際規(guī)則的話語(yǔ)權(quán)。最后，加快完善數(shù)據(jù)分級(jí)分類和數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)，積極推進(jìn)跨境數(shù)據(jù)有序合法流動(dòng)。

（二）深入研究跨境合規(guī)問(wèn)題，幫助互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)走出去

當(dāng)前，我國(guó)具有相當(dāng)體量的數(shù)據(jù)跨境傳輸需求，但是數(shù)據(jù)跨境合規(guī)問(wèn)題給企業(yè)帶來(lái)了較大負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。目前我國(guó)企業(yè)面臨兩類基本的數(shù)據(jù)跨境合規(guī)問(wèn)題，一是從我國(guó)收集運(yùn)營(yíng)的數(shù)據(jù)向境外傳輸?shù)膯?wèn)題，二是我國(guó)對(duì)外提供數(shù)據(jù)跨境服務(wù)企業(yè)在海外市場(chǎng)面臨的當(dāng)?shù)財(cái)?shù)據(jù)出境政策的問(wèn)題。例如，由于我國(guó)的個(gè)人信息保護(hù)水平與歐盟尚存較大差距，并不滿足歐盟“充分性”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)企業(yè)可以利用的合法傳輸機(jī)制仍然相當(dāng)有限。例如：“標(biāo)準(zhǔn)合同文本”和“有約束力公司規(guī)則”仍很難為中國(guó)企業(yè)所利用。對(duì)于具有一定實(shí)力的中國(guó)企業(yè)，則可以結(jié)合業(yè)務(wù)布局考慮，選擇在歐盟成員國(guó)或歐盟認(rèn)可的“充分保護(hù)認(rèn)定”國(guó)家。例如在加拿大、阿根廷、新西蘭等國(guó)建立數(shù)據(jù)中心，作為“數(shù)據(jù)港”，以盡可能降低數(shù)據(jù)跨境傳輸成本和合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。此外，應(yīng)幫助我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提高數(shù)據(jù)傳輸和處理標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)數(shù)據(jù)保護(hù)意識(shí)，并鼓勵(lì)企業(yè)根據(jù)特定國(guó)家的跨境轉(zhuǎn)移政策或需求，制定不同的合規(guī)方案，幫助我國(guó)企業(yè)在積極開(kāi)拓海外市場(chǎng)的同時(shí)提高風(fēng)險(xiǎn)防御能力和降低成本負(fù)擔(dān)。

作者單位：國(guó)家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心