■ 范冬梅FAN Dongmei

“十三五”期間，城市更新是上海城市開發(fā)與發(fā)展的關(guān)鍵詞。隨著城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的不斷提高與老齡化形勢的嚴(yán)峻，上海市既有住宅小區(qū)面臨著功能調(diào)整的需要：一方面，既有小區(qū)由于建設(shè)年份較早、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，無法滿足居民不斷提高的社會經(jīng)濟(jì)生活需求，具體體現(xiàn)在集中綠地、公共空間、停車位、養(yǎng)老設(shè)施等不足；另一方面，居住在既有小區(qū)的居民群體平均年齡較大，區(qū)域老齡化程度要比其他新建小區(qū)更高，對社區(qū)服務(wù)的需求尤其突出，而這些需求往往無法在現(xiàn)有條件下得到滿足。

2014年上海市委一號課題以社區(qū)治理為目標(biāo)，出臺了“1+6”系列文件，為社區(qū)層面功能優(yōu)化、政府職能明晰以及居民自治與參與提供了基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，本市各區(qū)積極探索創(chuàng)新，形成了不少亮點項目。

本文以具體案例為基礎(chǔ)，在城市更新的理念框架下，針對存量小區(qū)的居住功能優(yōu)化與調(diào)整提出具有操作性的政策建議。

1 本市既有住宅小區(qū)有機(jī)更新案例分析

1.1 產(chǎn)權(quán)房小區(qū)業(yè)主牽頭模式——以閔行區(qū)黎安二村為例

為緩解老舊居民小區(qū)由于缺乏停車位而造成的占道、占綠亂停車，嚴(yán)重阻礙突發(fā)情況下應(yīng)急車輛的正常通行的現(xiàn)象，閔行區(qū)莘莊鎮(zhèn)出臺老舊小區(qū)占用部分綠化改造停車位的備案流程。該流程明確了住宅小區(qū)通過業(yè)主自治的方式如何實現(xiàn)停車位的改造，并首先在居民自治程度較高的黎安二村進(jìn)行了試點，取得了良好的成效。其改造流程如下。

（1）對于存在公共安全隱患的小區(qū)，居委要對本小區(qū)停車難與停車占用綠化帶等問題展開居民代表大會進(jìn)行討論，并舉行聽證會。

（2）居委、業(yè)委會、物業(yè)根據(jù)討論的結(jié)果，請有設(shè)計資質(zhì)的單位設(shè)計相關(guān)方案（業(yè)委會資金不足的情況下，由鎮(zhèn)政府出資）。

（3）整治改造方案進(jìn)行公示，其中占用部分綠化改造停車位的方案必須公示一周。

（4）聽取百姓意見、修改后的方案再次進(jìn)行公示，并在鎮(zhèn)房管辦、鎮(zhèn)社區(qū)辦的指導(dǎo)下，通知召開業(yè)主大會。

（5）業(yè)主大會表決結(jié)果當(dāng)天公示，及時與持反對意見的業(yè)主溝通并做好相關(guān)工作記錄。

（6）小區(qū)業(yè)委會就占用部分綠化改造停車位事件，總方案同意票需超過總數(shù)的2/3（需改造區(qū)域的停車位周邊相鄰門棟業(yè)主同意票必須達(dá)到100%；重要區(qū)域的每一停車位需征詢意見實施），并請示鎮(zhèn)房管辦、綠化辦等相關(guān)部門。

（7）鎮(zhèn)相關(guān)部門牽頭請相關(guān)專家對方案可行性進(jìn)行認(rèn)證，并提出相關(guān)建議。

（8）小區(qū)在施工前對最終方案進(jìn)行公示（居委、業(yè)委會、物業(yè)盡量做通持反對意見的業(yè)主思想工作）。

（9）施工期間，居委成立由業(yè)委會、物業(yè)、工程隊、居民、業(yè)主為代表的協(xié)調(diào)小組，對相關(guān)事宜進(jìn)行協(xié)調(diào)。

（10）施工需分階段穩(wěn)步推進(jìn)，直至施工完成后，召開居民代表大會，對此項工作進(jìn)行評議。

該項目資金完全依靠小區(qū)業(yè)主的維修基金支出。停車位改建完成后，改造區(qū)域車位從原有的37個增至68個，通過強(qiáng)化管理引導(dǎo)車主有序停放，大大改善了小區(qū)主干道占道停車現(xiàn)象。

1.2 產(chǎn)權(quán)房小區(qū)業(yè)主參與模式——以原閘北區(qū)為例

為探索社區(qū)自治共治，優(yōu)化社區(qū)環(huán)境，改善居住水平，原閘北區(qū)（現(xiàn)合并為靜安區(qū))于2015年7月啟動美麗家園建設(shè)工作。在此背景下，區(qū)下轄的彭浦鎮(zhèn)探索實施了第三方專業(yè)團(tuán)隊+業(yè)主自治的模式，取得了良好的成效（圖1～3）。

1.2.1 建設(shè)流程

美麗家園建設(shè)的流程可以概括為6個階段，分別為：項目策劃階段、項目調(diào)研階段、方案編制階段、公眾決策階段、項目施工階段、后續(xù)維護(hù)階段（表1）。其中，方案編制階段又可細(xì)分為初步方案、方案草案和實施方案3個環(huán)節(jié)。

1.2.2 模式特點

（1）第三方團(tuán)隊全程的深入?yún)⑴c。彭浦鎮(zhèn)委托專業(yè)的第三方規(guī)劃設(shè)計團(tuán)隊，從項目調(diào)研、方案編制到實施建設(shè)，該團(tuán)隊全程參與。規(guī)劃師團(tuán)隊由原來傾聽政府（甲方）訴求轉(zhuǎn)變?yōu)槿腆w驗居民需求，使最終的設(shè)計方案可以真正體現(xiàn)居民的訴求，也是一次公眾參與社區(qū)規(guī)劃的深度實踐。規(guī)劃師的角色由傳統(tǒng)的藍(lán)圖繪制到問題協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，服務(wù)對象和利益主體由政府、開發(fā)商逐漸向普通居民轉(zhuǎn)變。

圖1 唐家沙小區(qū)門衛(wèi)室改造前后

圖2 平型關(guān)路500弄小區(qū)改造前后

圖3 天目西路小區(qū)非機(jī)動車車庫改造前后

（2）完善的自治平臺建設(shè)。在前期溝通、方案設(shè)計與施工推進(jìn)的整個過程中，彭浦鎮(zhèn)充分用好社區(qū)三會一代理平臺（決策聽證會、矛盾協(xié)調(diào)會、政務(wù)評議會和群眾事務(wù)代理）和“1+5+X”（黨支部書記+社區(qū)民警、業(yè)委會主任、居委會主任、物業(yè)負(fù)責(zé)人、群眾及社會單位+黨員志愿者、駐區(qū)單位負(fù)責(zé)人、社區(qū)樓組長）的自治團(tuán)隊，提升社區(qū)動員效果，做實全民參與，實現(xiàn)與居民的深入互動，引導(dǎo)社會組織實現(xiàn)自我管理。

1.3 產(chǎn)權(quán)房小區(qū)政府牽頭推進(jìn)模式——以普陀區(qū)為例

普陀區(qū)老舊小區(qū)規(guī)模較大，為了實施小區(qū)環(huán)境整治，于2009年下半年列支5 000萬元專項資金實施六小工程，并在未來3～5年內(nèi)，每年投入資金在全區(qū)開展這一項目。2016年，普陀區(qū)在六小工程的基礎(chǔ)上，通過體制機(jī)制創(chuàng)新，建立了同心家園項目，全方位更新老舊小區(qū)的環(huán)境與功能。

表1 靜安美麗家園建設(shè)推進(jìn)流程

同心家園項目在區(qū)級層面成立領(lǐng)導(dǎo)小組，整合區(qū)內(nèi)各個條線部門，分為民生服務(wù)組（居民自治能力建設(shè)和養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)）、基礎(chǔ)建設(shè)組（住宅及小區(qū)建設(shè)、環(huán)境整治）、平安建設(shè)組（安全防范及安全設(shè)施）、文明創(chuàng)建組（文明行為推進(jìn)）和協(xié)調(diào)保障組（組織、機(jī)制和資金保障）五個組推進(jìn)工作。由街鎮(zhèn)（小區(qū)、居委）結(jié)合居民實際需求自下而上申報項目，區(qū)級層面進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決問題或者推進(jìn)建設(shè)，實現(xiàn)小區(qū)綜合功能的提升。該模式主要特點如下。

（1）建立自下而上的項目形成機(jī)制。由各居民區(qū)梳理統(tǒng)計居民需求，在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上形成項目議題，各街道、鎮(zhèn)對項目議題進(jìn)行匯總、梳理、立項。

（2）形成政府條線部門的對接推進(jìn)機(jī)制。對街鎮(zhèn)梳理出來需要條塊聯(lián)動的項目報送至區(qū)有關(guān)部門進(jìn)行評審和對接，通過區(qū)有關(guān)部門、社會組織與居民區(qū)的項目對接，合力推進(jìn)項目實施。區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將項目分為政府實事項目、補(bǔ)齊短板項目和社區(qū)自選項目三類進(jìn)行統(tǒng)籌安排。通過制定購買服務(wù)的目錄和相關(guān)流程制度，加大并吸引社會組織和資金對項目的支持力度。

（3）通過第三方評估確認(rèn)項目成效。以群眾的直接感受和實際評價為標(biāo)準(zhǔn)，通過第三方評估等形式，以居委會為基本單位，全面開展星級評定。

（4）在資金來源上以財政資金為主，統(tǒng)籌用好居民區(qū)服務(wù)群眾專項資金、社區(qū)基金會以及居民自籌資金等各類資金。

1.4 公房小區(qū)政府牽頭推進(jìn)模式——以原靜安區(qū)為例

原靜安地區(qū)老舊小區(qū)主要為直管公房和系統(tǒng)公房。在直管公房升級改造上，原靜安區(qū)將小區(qū)升級項目納入到全項目大修項目中進(jìn)行推進(jìn)。兩區(qū)合并后，原靜安地區(qū)的全項目大修逐步覆蓋到系統(tǒng)公房，并更名為美麗家園項目。

美麗家園項目每年由街道向區(qū)申報項目，由區(qū)一級批復(fù)后確定當(dāng)年要做的小區(qū)并由區(qū)下?lián)芙?jīng)費(fèi)和相關(guān)的推進(jìn)文件（如資金怎么支出、房修的流程、修繕的標(biāo)準(zhǔn)等），具體推進(jìn)由街道負(fù)責(zé)。街道層面通過舉辦聽證會、問卷發(fā)放等形式直接征詢居民意見，同時走訪物業(yè)、居委會了解居民經(jīng)常反映和出現(xiàn)的問題，結(jié)合多方意見理出一份任務(wù)清單。由街道邀請設(shè)計單位進(jìn)行設(shè)計，一般會提出幾套設(shè)計方案。街道牽頭與居民溝通，并對設(shè)計方案進(jìn)行投票，確定最終入選的項目。由街道找代建單位、監(jiān)理單位、施工單位、審計單位等專業(yè)單位推進(jìn)工程。

1.5 跨小區(qū)資源整合——楊浦延吉睦鄰中心

楊浦區(qū)延吉街道以成片的老舊售后房小區(qū)為主，這些小區(qū)在公共服務(wù)功能配置上較為滯后，無法滿足小區(qū)居民的需求。

由于售后房小區(qū)內(nèi)公共空間及其匱乏，要在小區(qū)內(nèi)實現(xiàn)功能拓展可能性較小。延吉街道相關(guān)負(fù)責(zé)人在考察了新加坡鄰里中心后，決定借鑒其經(jīng)驗在街道內(nèi)建設(shè)睦鄰中心，在多個小區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)公共活動空間。由此，在全街道按片區(qū)建設(shè)了4個睦鄰中心（即第一、第二、第三、第四睦鄰中心，下文以第四睦鄰中心為例），每個睦鄰中心的功能覆蓋多個小區(qū)并承載小區(qū)居民的公共活動需求。

第四睦鄰中心設(shè)在小區(qū)內(nèi)，于2009年籌建，2010年投入使用，面積2 004m2。原為居民區(qū)的底層商鋪，屬于街道用房，因而房源籌措相對容易。相比之下，第二睦鄰中心是在小區(qū)外部的單獨一棟樓；第一、第三睦鄰中心則多為區(qū)商委、區(qū)國資體系的物業(yè)，街道通過租賃方式獲得使用權(quán)。

睦鄰中心的行政管理由街道社區(qū)自治辦負(fù)責(zé)，該自治辦是1號課題成果之后建立的新部門。在具體運(yùn)營方面，采取了政社合作的機(jī)制，即由政府向?qū)I(yè)的社會組織購買服務(wù)，由該組織負(fù)責(zé)具體運(yùn)營。如第四睦鄰中心由新途健康促進(jìn)中心負(fù)責(zé)運(yùn)營，該中心安排了2個社工，通過組織社區(qū)志愿者實現(xiàn)中心的功能運(yùn)作來管理整個中心。

街道每年給該專業(yè)機(jī)構(gòu)40萬元左右的經(jīng)費(fèi)，其中2/3為人頭經(jīng)費(fèi)，剩下的用于零星活動需求。每年固定資產(chǎn)支出（取得房屋使用權(quán)）、房屋維修支出與購買運(yùn)營服務(wù)支出構(gòu)成了該項目的主要投入。

睦鄰中心的建設(shè)實現(xiàn)了社區(qū)10min生活圈的功能需求，覆蓋了兒童、中青年與老年人的活動需求。包括0～3歲兒童的早教、中青年的健身活動以及老年人的群體活動（唱歌、跳舞、講座、電影、手工等）。其中，老年人活動以提供活動空間為主，具體活動安排由社區(qū)老年人自發(fā)組織，志愿者根據(jù)空間使用情況為各個團(tuán)隊進(jìn)行安排。

2 既有住宅小區(qū)功能調(diào)整的制度構(gòu)建分析

2.1 對幾種模式的分析與總結(jié)（表2）

2.2 制度構(gòu)建的主要思路

從推進(jìn)住宅小區(qū)功能升級的具體方法看，一個極端是完全由政府牽頭并實施（原靜安模式），一個極端是完全通過業(yè)主自治的方式實現(xiàn)更新（閔行模式），在兩者之間的中間模式則是1號課題社區(qū)共治與自治的制度構(gòu)建。其中，政府參與程度可以有所不同，如普陀模式政府參與力度較大、從區(qū)級層面進(jìn)行推進(jìn)，彭浦模式則相對較小、注重街鎮(zhèn)層面的創(chuàng)新。因此，從未來的推進(jìn)思路上看，建議在發(fā)展方向上鼓勵業(yè)主自治的模式，強(qiáng)化對1號課題成果的落實，在自治與共治的基礎(chǔ)上去推進(jìn)住宅小區(qū)的功能性改造，并根據(jù)住宅小區(qū)功能改造問題的特殊性，特別強(qiáng)調(diào)對專業(yè)團(tuán)隊和社會第三方組織的運(yùn)用。

（1）市級層面首先要為老舊小區(qū)更新改造提供一定的標(biāo)準(zhǔn)并建立合法合規(guī)的操作審批流程，使這一項目的推進(jìn)有合法操作的空間；另外，市一級需要提供典型項目的探索與推廣平臺，為全市范圍內(nèi)具有典型性的有難點的項目打通政策瓶頸，并建立案例推廣發(fā)布平臺促進(jìn)各區(qū)學(xué)習(xí)。

（2）區(qū)級層面需要根據(jù)自身特點建立制度機(jī)制來具體推進(jìn)落實這一工作，重點是找到居民基層、政府以及專業(yè)團(tuán)隊三者能力的平衡點。居民自治能力較強(qiáng)的區(qū)，可以參照閘北模式，把更多的推進(jìn)工作下放到接站；居民自治能力較弱、政府重視程度較高的區(qū)，可以借鑒普陀模式，在項目推進(jìn)上整合全區(qū)條線的能力。在居民與政府之外，第三方團(tuán)隊的能力強(qiáng)弱也有很大的影響力。第三方團(tuán)隊能力強(qiáng)、介入深的情況下，不但可以找到方法使問題在基層得到解決，而不再需要動用全區(qū)的條線力量，而且可以激勵、鼓勵居民的自治意識和能力；若第三方團(tuán)隊資源稀缺，則這類項目對居民與政府直接的互動要求更高。

2.3 建立老舊小區(qū)更新改造制度建議

2.3.1 小區(qū)內(nèi)部更新

對于直管公房，可通過納入原大修項目制度實現(xiàn)更新。政府作為產(chǎn)權(quán)人，直接進(jìn)行小區(qū)的功能性改造，并提供全部的資金。區(qū)一級需要在原修繕工作的基礎(chǔ)上為各個小區(qū)增加功能性調(diào)整的內(nèi)容，包括基礎(chǔ)信息的收集、更新改造的內(nèi)容、更新改造的投入、更新改造后的成效、相應(yīng)的管理制度等。

表2 對案例中住宅小區(qū)更新模式的分析與總結(jié)

對于產(chǎn)權(quán)房，居民作為產(chǎn)權(quán)人是小區(qū)更新改造的主體，具體可以分為居民自籌、政府支持兩類更新項目。

（1）政府支持項目一般體現(xiàn)在?；镜囊笊?，即使區(qū)內(nèi)老舊小區(qū)的各類配套功能可逐步滿足基本性標(biāo)準(zhǔn)，由小區(qū)自行申請，政府牽頭出資并鼓勵居民出資。政府定期可以啟動某類更新改造的項目包，明確允許在該項目中實現(xiàn)改善的項目內(nèi)容、小區(qū)需要滿足的條件、業(yè)主的支持配合度要求、推進(jìn)過程中要政府把關(guān)的程序等。由各個小區(qū)居民通過自治的方式確定是否要申請，經(jīng)政府篩選和批準(zhǔn)后確定每年推進(jìn)這類項目的名單。這類項目的具體推進(jìn)需要政府進(jìn)行一定的參與與把控，確保政府資金使用到位。

（2）居民自籌項目可以在更大程度上體現(xiàn)靈活性，在設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)上也可以有更大的空間，主要體現(xiàn)在小區(qū)的升級性標(biāo)準(zhǔn)上。只要小區(qū)業(yè)主滿足一定的條件、相關(guān)的設(shè)計方案合法合規(guī)，經(jīng)政府相關(guān)部門的備案后就可以由小區(qū)自行推進(jìn)實施，費(fèi)用完全由業(yè)主承擔(dān)，政府可以提供技術(shù)和規(guī)范上的指導(dǎo)和支持。

在更新內(nèi)容上，政府支持項目聚焦在?；尽⒈０踩墓δ苌?，小區(qū)的宜居性、升級性需求主要依靠自籌項目實現(xiàn)；在更新周期上，政府支持項目主要著眼較為長期的需求，自籌項目可以面向中短期容易改變的需求；在更新程序上，政府支持項目需要遵守較為嚴(yán)格的政府采購程序，自籌項目則具有更大的靈活空間。

2.3.2 跨小區(qū)更新

（1）街道層面梳理可用的空間和資源，著重彌補(bǔ)老舊小區(qū)居民公共活動功能的缺失，在具體項目運(yùn)營上，強(qiáng)化對第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)以及居民自治力量的運(yùn)用。

（2）探索在老舊小區(qū)集中的區(qū)域，為藝術(shù)家或者有輻射影響力的創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊提供空間，將新生力量注入到老舊社區(qū)中，改善老舊社區(qū)的人員結(jié)構(gòu)，通過這些新興群體的社會服務(wù)來提升社區(qū)活力。

3 相關(guān)的配套政策支持

3.1 以機(jī)制創(chuàng)新為導(dǎo)向，鼓勵各個社區(qū)因地制宜進(jìn)行

在建立存量住宅小區(qū)功能性調(diào)整的制度上，應(yīng)以給各個社區(qū)、街道提供機(jī)制創(chuàng)新的空間為著眼點，鼓勵各個社區(qū)根據(jù)現(xiàn)有資源狀況進(jìn)行自下而上的改造；同時，也要建立自上而下的經(jīng)驗推廣機(jī)制，不斷規(guī)范本市既有住宅小區(qū)更新工作。

3.2 提供存量小區(qū)功能調(diào)整的規(guī)劃空間，實現(xiàn)自下而上的規(guī)劃調(diào)整

建議構(gòu)建老舊小區(qū)規(guī)劃調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)弱化具體指標(biāo)、強(qiáng)化程序合理，在滿足一定的程序要求后，能對自下而上的規(guī)劃調(diào)整需求予以確認(rèn)。

3.3 強(qiáng)化對社區(qū)居民和管理團(tuán)隊的理念注入，注重對成功項目的宣傳

老舊小區(qū)的改造項目往往是體驗式的，居民的需求也需要通過了解其他案例來得到激發(fā)。而對于居民不愿出資等問題，更需要有成功的案例來起到帶頭和典范的作用。建議對參與社區(qū)更新的相關(guān)工作人員定期提供交流學(xué)習(xí)的機(jī)會，同時注重在居民群體中提供案例的推廣與宣傳，建立老舊小區(qū)功能改善的互動交流平臺。

3.4 制定住宅小區(qū)升級改造標(biāo)準(zhǔn)，明確橫向?qū)徟块T職能

為了合理有序推進(jìn)老舊小區(qū)更新改造工作，目前亟需建立一個切實可行的改善標(biāo)準(zhǔn)。同時，要取得橫向部門的支持，為相應(yīng)的業(yè)務(wù)提供相對便捷合理的審批渠道，使老舊小區(qū)更新改造納入合法合規(guī)的程序。

3.5 逐步引入專業(yè)團(tuán)隊進(jìn)入項目規(guī)劃決策，充實施工推進(jìn)階段的專業(yè)力量

對老舊小區(qū)更新改造工作上，應(yīng)特別注重對專業(yè)團(tuán)隊的引入。由于這一工作目前尚屬于較為創(chuàng)新和前沿的狀態(tài)，真正有成熟經(jīng)驗和積累的專業(yè)團(tuán)隊并不多，因此建議全市層面應(yīng)鼓勵相關(guān)的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)入這個領(lǐng)域，通過一定的政策激勵來培育這一領(lǐng)域的專業(yè)團(tuán)隊由各區(qū)選擇使用。

4 結(jié)語

在《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》及6個相關(guān)的具體實施辦法的指導(dǎo)下，上海市自下而上的社區(qū)治理機(jī)制不斷完善，各類既有住宅小區(qū)更新改造成功案例不斷涌現(xiàn)。目前，在市“留改拆”的背景下，這一更新改造工作具有更重要的意義和價值?？梢云诖?，在未來政策和機(jī)制的不斷完善下，在具體案例的探索推進(jìn)下，上海市既有住宅小區(qū)必會實現(xiàn)有機(jī)更新和能級提升，老舊住宅小區(qū)居民的居住滿意度會得到不斷的提升。