國道206線半程至神山段改建工程是山東省臨沂市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目采用政府和社會資本合作（PPP模式）運(yùn)作。PPP模式項(xiàng)目的實(shí)施主要包括項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等過程。由于PPP模式實(shí)踐時(shí)間相對較短，還沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，且PPP項(xiàng)目周期較長、步驟相對繁瑣，實(shí)施過程中還存在一些共性的問題。筆者結(jié)合國道206線臨沂市半程至神山段改建工程PPP項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，對PPP項(xiàng)目執(zhí)行中存在問題及應(yīng)對措施進(jìn)行闡述。

國道206線臨沂市半程至神山段項(xiàng)目全長55.721公里，全線采用一級公路標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，設(shè)計(jì)行車時(shí)速80公里，雙向六車道，路基寬33米，路面寬31.5米。全線共設(shè)大橋2座、中橋3座、部分互通式立體交叉3處、分離式立交3處。通過公開招標(biāo)，該項(xiàng)目可用性服務(wù)費(fèi)累計(jì)額22.5億元（其中項(xiàng)目全部建設(shè)成本17.5億元），運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)累計(jì)額6585.8萬元，共計(jì)23.18億元。工程于2018年12月28日建成通車。

政策不適用問題

國家發(fā)改委和財(cái)政部都出臺了一系列的PPP管理辦法和指導(dǎo)意見，由于行業(yè)屬性之間存在較大的差異，這些辦法和意見相對于公路項(xiàng)目來說，可操作性不強(qiáng)。因此，公路行業(yè)急需出臺具有針對性的、規(guī)范統(tǒng)一的、可操作性強(qiáng)的管理辦法和指南，并明確適合公路行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目合同及運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用等。

“PPP＋EPC”模式的適應(yīng)問題

國道206線半程至神山段改建工程招標(biāo)采購工作，實(shí)際是在山東省交通運(yùn)輸廳批復(fù)初步設(shè)計(jì)文件之后開始的，在施工圖批復(fù)前完成了PPP社會資本方采購，該采購是社會資本方和施工方一體化采購，即“PPP+EPC”模式。該模式是指EPC總承包商通過PPP投融資的方式介入項(xiàng)目，實(shí)施設(shè)計(jì)、施工、采購等總承包的交鑰匙工程。并且，投資企業(yè)通過特許經(jīng)營協(xié)議，獲得相應(yīng)回報(bào)，在約定周期后將設(shè)施移交給政府部門。

“PPP+EPC”既有PPP模式的特點(diǎn)，又解決了工程建設(shè)問題。首先，相較于由項(xiàng)目業(yè)主單位——臨沂市公路局獨(dú)立開展改建項(xiàng)目，采用“PPP+EPC”模式的優(yōu)勢在于，能降低工程的全生命周期建設(shè)與運(yùn)營成本。在該模式下，EPC總承包商在建設(shè)施工、技術(shù)、運(yùn)營管理等方面的相對優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，在考慮投資回報(bào)的時(shí)候，同時(shí)也考慮建設(shè)費(fèi)用的投入，包括人工費(fèi)、機(jī)械臺班費(fèi)等，故 可適當(dāng)降低政府投資。其次，該模式能充分發(fā)揮社會資本方的管理優(yōu)勢，較好地將項(xiàng)目的投資、工期控制在最合理的范圍內(nèi)，并保證質(zhì)量、安全、環(huán)保等要素，有利于項(xiàng)目的實(shí)施。再次，該模式能避免工程建設(shè)“二次招標(biāo)”。依照有關(guān)規(guī)定，PPP項(xiàng)目需采用招標(biāo)等方式選擇社會投資人，工程建設(shè)也需要招標(biāo)選擇施工單位。如果有想通過PPP投融資方式的工程承包方介入，可能導(dǎo)致社會資本方不能中標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，而PPP+EPC的操作方式能夠避免該類風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。最后，該模式能改善傳統(tǒng)建設(shè)模式可能存在的資金支付困難的問題，因投資方和施工方為一家單位或一個聯(lián)合體，對于建設(shè)資金的保障力度、支付速度等，較傳統(tǒng)模式均有極大的提高，在單位內(nèi)部或聯(lián)合人之間就能實(shí)現(xiàn)資金的快速周轉(zhuǎn)。由此可見，實(shí)施機(jī)構(gòu)招投資人和施工單位一體化模式即“PPP＋EPC”模式，能夠適應(yīng)當(dāng)前公路工程建設(shè)市場的需要。

實(shí)施主體是否能變更為項(xiàng)目公司的問題

按照財(cái)政部的規(guī)定，只有政府、政府指定的有關(guān)職能部門和事業(yè)單位可以作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。2014年11月財(cái)政部印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南》第十條規(guī)定：政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。據(jù)此規(guī)定，有三類主體可以作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)：一是政府，二是政府指定的有關(guān)職能部門，三是政府指定的事業(yè)單位。

由國家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國人民銀行六部門于2015年4月發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》則規(guī)定：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權(quán)范圍。按照通常理解，此處的“單位”不僅包含事業(yè)單位，還包括國有企業(yè)等其他相關(guān)單位。但第十六條規(guī)定：實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)或談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營項(xiàng)目公司。

所以據(jù)此認(rèn)為，國道206線半程至神山段改建項(xiàng)目社會資本方成立的項(xiàng)目公司也不具備實(shí)施主體資格——這與PPP實(shí)施方案由項(xiàng)目公司作為實(shí)施主體進(jìn)行融資建設(shè)的要求不一致。

同時(shí)，由于實(shí)施主體不是項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司融資出現(xiàn)困難，主要表現(xiàn)為銀行缺乏針對PPP項(xiàng)目特點(diǎn)的貸款管理制度。目前，銀行貸款是該項(xiàng)目的主要資金來源，但是受多種因素影響，銀行對PPP項(xiàng)目發(fā)放項(xiàng)目貸款的積極性不高，銀行體系對PPP模式不熟悉，仍沿用抵押、擔(dān)保等傳統(tǒng)方式要求項(xiàng)目公司的股東提供抵押或連帶責(zé)任。此外，銀行體系缺乏適應(yīng)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)的審批制度，使項(xiàng)目公司因缺乏相應(yīng)的財(cái)務(wù)指標(biāo)只能獲得較低的信用評分，增加了貸款獲取的難度。

大中修費(fèi)用難以確定的問題

公路PPP項(xiàng)目運(yùn)營期長，在運(yùn)營過程中勢必會有大修或中修發(fā)生，但是具體發(fā)生的時(shí)間，具體的費(fèi)用等不好確定。國道206線半程至神山段改建工程運(yùn)營維護(hù)期為13年，在招標(biāo)文件和PPP項(xiàng)目合同中規(guī)定，項(xiàng)目交工至特許運(yùn)營期滿內(nèi)任一路段最多只得發(fā)生一次中修，中修方案及費(fèi)用預(yù)算由項(xiàng)目公司報(bào)相關(guān)主管部門審核認(rèn)定后實(shí)施，此項(xiàng)費(fèi)用不在PPP項(xiàng)目采購的報(bào)價(jià)范圍內(nèi)。中修發(fā)生期自交工之日起不得少于8年，若8年內(nèi)發(fā)生任何路段中修的費(fèi)用由中標(biāo)人自行承擔(dān)。項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)采購人不安排大修及大修費(fèi)用。

項(xiàng)目移交標(biāo)準(zhǔn)不明確的問題

國道206線半程至神山段項(xiàng)目辦組織養(yǎng)護(hù)、工程和咨詢等單位，研究制定了詳細(xì)的運(yùn)維期的考核標(biāo)準(zhǔn)和移交標(biāo)準(zhǔn)，并在招標(biāo)文件和PPP項(xiàng)目合同中明確。同時(shí)，要求社會資本方提供了不少于5000萬元的移交保函，確保在項(xiàng)目移交時(shí)，公路技術(shù)狀況指數(shù)(MQI)及路面使用性能指數(shù)(PQI)的優(yōu)良率達(dá)到90%及以上，不能出現(xiàn)差等路。

通過分析總結(jié)國道206線半程至神山段改建項(xiàng)目實(shí)施PPP模式的經(jīng)驗(yàn)，筆者發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，PPP模式不僅能夠優(yōu)化項(xiàng)目融資方式和實(shí)施方式、提高項(xiàng)目建設(shè)管理的質(zhì)量和效率、降低整個項(xiàng)目生命周期的成本，也是可以實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)換、化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。但是，目前在操作過程中仍然有很多問題亟待解決，既需要主管部門出臺科學(xué)實(shí)用的法律、法規(guī)，并修訂管理辦法，也需要公路交通行業(yè)在操作層面提高思想認(rèn)識，積極探索構(gòu)建一套科學(xué)的公路工程PPP項(xiàng)目管理機(jī)制，使政府與社會資本發(fā)揮各自優(yōu)勢、在政府和社會資本之間優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配，使提供的公路產(chǎn)品和服務(wù)比傳統(tǒng)政府采購模式更物有所值，實(shí)現(xiàn)利益共享。