張昊倩

（華東政法大學，上海 200042）

一、WTO面臨的挑戰(zhàn)

世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，以下簡稱WTO），是全球國際組織中唯一處理國家間貿(mào)易規(guī)則的組織，其法律體系獨具特色，為全球貿(mào)易治理作出了巨大貢獻。然而，近兩年，美國與中國的貿(mào)易戰(zhàn)不斷升級，對貿(mào)易伙伴加征關稅，阻止任命上訴機構成員，使貿(mào)易政治從曾今的平靜存在變成了在聚光燈下的焦點。

2019年，多哈回合談判已進入第19年，由于國家利益的分化，談判始終沒有實質性進展。為了促進國際貿(mào)易的發(fā)展，除了通過多邊貿(mào)易規(guī)則規(guī)范國家間的貿(mào)易行為，各國紛紛選擇簽訂雙邊貿(mào)易協(xié)定、自由貿(mào)易協(xié)定，而最新達成的美墨加協(xié)議顯著高于WTO協(xié)定及其他自由貿(mào)易協(xié)定的標準。若美國繼續(xù)阻撓爭端解決機制上訴機構法官的任命，其他成員國也未拿出一致的解決方法，隨著2019年底剩下上訴機構成員任期的屆滿，上訴機構將無法繼續(xù)運行?？梢姰斍?，WTO面臨著多角度的挑戰(zhàn)。

本質上，各國管理國內經(jīng)濟的自由與阻止國際貿(mào)易扭曲的全球需要之間存在內在的緊張關系，WTO如今未能解決這種緊張局勢。WTO協(xié)定包含的相關條款很少，WTO制度能力不足，受制于處理鋁、鋼鐵和其他關鍵行業(yè)存在的工業(yè)產(chǎn)能過剩的問題。[1]電子商務迅速發(fā)展，WTO卻還沒有制定這方面的規(guī)則。在許多貿(mào)易議題上，WTO都未能提供規(guī)范，這體現(xiàn)了WTO作為一個多變貿(mào)易規(guī)則談判場所的不足。

二、WTO改革的進程

中國、美國、歐盟、日本、加拿大、印度、巴西等WTO成員紛紛就WTO改革發(fā)表了聲明、建議文件，闡述該國對WTO改革的立場。發(fā)展中國家與發(fā)達國家立場之間有共性，也不乏差異。其共性包括改革的優(yōu)先選項是爭端解決機制、規(guī)制不公平貿(mào)易行為、完善補貼規(guī)則、加強成員國通知義務、發(fā)揮WTO機構作用、進行新議題談判；其分歧主要有國家安全例外條款的適用、發(fā)展中國家的認定標準及待遇方案、多哈回合未決事項的談判、國有企業(yè)的規(guī)制。顯然，方案的共性與差異是各成員國之間利益的博弈。

筆者分析各成員國的方案，發(fā)現(xiàn)了一些不足。其中，歐盟方案存在很大的局限性，其本質是歐盟貿(mào)易政策的延伸，出發(fā)點與多邊貿(mào)易體制的終極目標仍有差距，難以解決根本矛盾，甚至加劇了一些分歧。[2]加拿大關于《加強和現(xiàn)代化WTO》的討論文件確定了產(chǎn)能過剩領域的相關問題，即國有企業(yè)的市場扭曲效應，工業(yè)補貼和透明度。但是，它沒有提供具體的計劃，甚至關于如何解決問題的一般觀點。加拿大顯然試圖用自己的語言概述一些務實和現(xiàn)實的行動和建立信任措施，但它們并不構成實質性的、強硬的法律義務。此外，美日歐的聯(lián)合聲明也未能提供解決方案。其重申和審議了相同的問題，但沒有提供一個具體的解決方案，并且模糊不清。美日歐同意在各個領域深化合作，但是這種合作將導致什么是不清楚的。

三、WTO改革的原則和建議

實質上，WTO機制改革的問題早已經(jīng)存在，只是在美國采取多項行動公然挑戰(zhàn)WTO權威后，才使其改革變得勢在必行。綜合以上分析，筆者提出WTO改革的原則和建議。

（一）堅定維護多邊貿(mào)易體制、貿(mào)易自由化

貿(mào)易自由化雖然在短時間內可能意味著某些行業(yè)國內市場份額的喪失，但長時間能推動市場經(jīng)濟的發(fā)展，就像當初中國加入WTO一樣。WTO總干事羅伯托·阿澤維多在印度非正式部長級會議上強調“WTO必須更好，工作更快，對當今的挑戰(zhàn)更加敏感。沒有人在談論破壞我們所擁有的體制并從頭開始，主要的關注是保留現(xiàn)有的體制，在我們所擁有的基礎上建設制度?！盵3]推翻WTO的既有規(guī)則，重新建立一個新的WTO是沒有必要的。各國的經(jīng)濟已經(jīng)無法脫鉤，貿(mào)易全球化趨勢不可逆，多邊體制廣大成員應堅定維護以規(guī)則為取向的多邊體制。

（二）改革協(xié)商一致原則、協(xié)同區(qū)域貿(mào)易協(xié)定、利用開放式諸邊協(xié)定

協(xié)商一致原則與“一攬子承諾”原則相對應?！耙粩堊映兄Z”有利于WTO規(guī)則在全球范圍內實施，各生產(chǎn)要素在全球范圍內自由流動，符合大多數(shù)成員的利益，促進成員積極參與不同議題的談判。但是，成員國利益的分歧使一攬子承諾的達成變得幾無可能。有建議世界貿(mào)易組織應該放棄一攬子承諾，既然國家不斷地要求WTO規(guī)則下的例外或放棄許多義務，如果WTO允許國家僅受其明確談判和同意條款的約束，各國將更有效地執(zhí)行對其他成員國承諾。[4]而開放式諸邊協(xié)定就是對WTO協(xié)定的一個很好的補充，使WTO法律體制框架融入更多貿(mào)易領域的規(guī)則。它正是部分成員針對特定議題進行規(guī)則制定的嘗試，體現(xiàn)了議題范圍與成員數(shù)量的雙重限縮。[5]只要達到“臨界數(shù)量”，開放式諸邊協(xié)定即可生效。

同時，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定和世界貿(mào)易組織則有一個共同的目標，即減少貿(mào)易壁壘和貿(mào)易自由化。當世界貿(mào)易組織達到多邊層面可達到的極限時，區(qū)域倡議可以在此基礎上進一步實現(xiàn)更深層次的貿(mào)易自由化。[6]WTO可以通過開放式諸邊協(xié)定吸收區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中成熟的部分，慢慢向制定多邊協(xié)議靠攏。

（三）完善WTO現(xiàn)有規(guī)則、關注國際社會新議題

發(fā)達國家對國有企業(yè)的懷疑主要來自于中國國有企業(yè)是否構成SCM協(xié)定下的“公共機構”。 國有企業(yè)和SCM協(xié)定中的“公共機構”都缺乏明確的定義。反補貼制度并不能解決有關中國國有企業(yè)的所有問題，它當然需要其他改革，包括私有化和國有企業(yè)行為有關的直接規(guī)制，以解決國有企業(yè)產(chǎn)生的問題。

針對“國家安全例外”條款的規(guī)定，“國家安全”的概念需要明確，它們的設定和適用都需要國際法的規(guī)制。背離國際義務的國家安全例外，以及以公平的名義通過貿(mào)易戰(zhàn)解構現(xiàn)有的世界貿(mào)易秩序，實質上限制了法律和已建立的國際規(guī)則的適用。

數(shù)字貿(mào)易等新議題也需要推進。雖然中國、美國、歐盟在規(guī)則構造中的立場訴求不一，但由于數(shù)字貿(mào)易在經(jīng)濟發(fā)展中越發(fā)重要，只有在多邊層面進行談判，才能建立普遍適用的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則。

（四）明確發(fā)展中國家認定標準及執(zhí)行特殊與差別待遇

首先，特殊與差別待遇不應該被取消。從戰(zhàn)后的國際經(jīng)濟實踐來看，對不同經(jīng)濟發(fā)展水平的國家分為“發(fā)達”和“發(fā)展中”兩種不同的情形，是一以貫之的原則。但從長遠的動態(tài)過程來看，明確界定發(fā)展中國家的客觀標準、細化發(fā)展中國家的具體分類似乎是無法避免的趨勢。因此，筆者建議WTO一方面要梳理WTO的特殊與差別待遇條款、明確如何執(zhí)行，另一方面制定發(fā)展中國家“畢業(yè)”條款，使其適用更加具有針對性。

（五）優(yōu)化WTO運行機制、改革爭端解決機制

WTO遇到的諸多挑戰(zhàn)，應隨著國際貿(mào)易環(huán)境的變化，加強其機構的監(jiān)管職能，這樣才能提高其談判和工作效率。WTO應該擴大理事會、下屬委員會以及秘書處的授權，使其更好地發(fā)揮治理作用。[7]

爭端解決機制應鼓勵成員通過磋商解決彼此爭端。磋商應該真正討論如何解決這個問題，我們需要回到某種程度的實用主義，不應該將每個案例變成法律競賽，而應該務實地討論各個成員的興趣是什么，以及如何解決這個問題。[8]同時，爭端解決機構應減少爭議案件的“審查期限”。如果成員可以依靠世界貿(mào)易組織的迅速答復，他們就不會被快速的單方面報復措施所吸引?？傊?，一個更加有效和快速的系統(tǒng)將加強WTO系統(tǒng)的可信度。

四、中國的應對之策

（一）積極、靈活參與WTO改革

中國作為新興經(jīng)濟體中的大國，已經(jīng)開始由過去國際經(jīng)濟規(guī)則的追隨者向國際經(jīng)濟規(guī)則的變革者轉變，在國際分工規(guī)則制定中的結構性權力持續(xù)提升。[9]不同于美國退出國際協(xié)定、拒絕承擔國際責任，中國已經(jīng)開始投資于海外，大規(guī)模連通項目和一帶一路倡議，表明中國愿意與區(qū)域合作伙伴進一步合作。當前多邊貿(mào)易體制面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，在美國從支持多邊主義貿(mào)易政策轉向謀求區(qū)域、雙邊貿(mào)易協(xié)定的訂立之時，中國應該積極參與WTO改革，與其他國家協(xié)商推進WTO改革，以免被動地接受其改革結果。

（二）對發(fā)展中國家定位和待遇持更開放態(tài)度

對于發(fā)達國家提出的分類及“畢業(yè)”條款建議，中國應持開放態(tài)度。外部的挑戰(zhàn)往往也伴隨著機遇，激起內部更深層次的改革。中國需要就WTO改革與美國、歐盟以及巴西等國積極、建設性地協(xié)和。中國站在印度等代表的維護就的WTO差別待遇原則的一邊，則不符合中國更加積極地參加全球治理的根本外交政策。中美歐在WTO的立場上本來有本質上的越來越大的共同性，現(xiàn)在我們要尋求和加強這種共同性。[10]尤其是，中國在美國、歐盟等發(fā)達國家的很多商品已經(jīng)被取消優(yōu)惠待遇的情況下，對特殊與差別待遇進行改革，并不會影響中國的根本利益。

（三）深化市場化改革

經(jīng)過與美國和歐盟的談判，中國上下已經(jīng)形成了必須進一步深化改革、擴大開放，特別是制度型開放的共識。據(jù)此，進一步降低關稅、減少和取消非關稅壁壘，規(guī)范和減少政府補貼，實施競爭中性原則，這些都成為我國參與WTO改革談判的基礎。[11]對于發(fā)達對我國非市場經(jīng)濟地位的質疑，我國應改善企業(yè)外部競爭環(huán)境、完善國內的法律制度、制定極簡的負面清單、強化法律政策的執(zhí)行。

其次，堅持國企改革的中心地位，通過積極的混合所有制改革實現(xiàn)國企競爭中立，進而達成所有制中性的市場化目標。明確界定國企的公共政策領域與責任，讓國企逐步退出國民經(jīng)濟的競爭性領域；營造公正、透明的法制環(huán)境，從而達成所有制中性的市場化改革目標。[12]

總而言之，對中國來說，深化改革既符合國家利益，吸引外資，同時能回應美國等發(fā)達國家對我國法律、政策、制度的質疑。在某種意義上來說，達成更高標準的貿(mào)易協(xié)定，鼓勵了成員國在國內進行經(jīng)濟改革，能獲得更有效率的經(jīng)濟發(fā)展。

五、總結

WTO總干事羅伯托·阿澤維多在印度非正式部長級會議上說“世貿(mào)組織的改革取決于成員國，這是你們的組織，我認為現(xiàn)在我們有個契機讓它變得更強大，并將走上一條積極的道路。我希望你們在這場辯論中發(fā)表自己的意見。”他還注意到，顯然并非所有的議題都放在了談判桌上，這場爭論還處于早期階段，他說“成員們似乎不愿意嘗試制定一攬子改革方案，因為最好是逐步改革和調整，做我們當下能做的事?！贝_實，WTO改革不可一蹴而就，需要各成員國積極參與、協(xié)商，互相協(xié)作、退讓，漸進推動其規(guī)則的現(xiàn)代化。