王潔寧

王 浩*

2017年11月28日住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布了新版《城市綠地分類標準》(CJJ/T 85—2017)(以下簡稱“新標準”)，并于2018年6月1日實施。新標準是在新的時代背景下，適應風景園林行業(yè)發(fā)展需求，對《城市綠地分類標準》(CJJ/T 85—2002)(以下簡稱“舊標準”)的修訂。

城市綠地分類是城市對綠地的規(guī)劃、設計、建設、管理和統(tǒng)計的技術基礎。廖遠濤[1]等以2002年舊標準頒布為轉(zhuǎn)折點，將中國的城市綠地分類分為2個階段：2002年之前，中國還未有統(tǒng)一的綠地分類標準，有關的行政主管部門、研究部門和學者從不同角度提出多種綠地分類方法[2-4]；2002年之后，建設部頒布了《城市綠地分類標準》，統(tǒng)一了綠地分類。至2018年，舊標準在城市綠地統(tǒng)計的口徑統(tǒng)一、綠地系統(tǒng)規(guī)劃的編制規(guī)范、城市綠地規(guī)劃管理的溝通銜接等方面發(fā)揮了積極作用。但同時，也有規(guī)劃、管理等部門從學術和實踐等不同角度對舊標準提出一些疑問，主要集中在公園綠地的分類與統(tǒng)計[1，5-6]、生產(chǎn)綠地的統(tǒng)計、其他綠地的分類[7-10]等問題上。針對以上問題，國內(nèi)學者與行政管理人員展開了討論，例如：周聰惠、金云峰[11]在“精細化”理念下提出了城市綠地復合型分類框架，并應用于佛山市城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃修編中；賈俊[12]對公園綠地和其他綠地的進一步分類進行了探討。與此同時，國家生態(tài)文明的建設部署將綠地的規(guī)劃建設管理提高到了前所未有的高度。新標準的出臺，正是在新時代背景下，適應風景園林行業(yè)發(fā)展需求的及時雨。

本文通過對新舊標準的對比分析，總結(jié)新標準的革新亮點，并提出筆者的存疑思考，以期與廣大讀者交流探討，正確的理解和使用新標準。

1 新舊標準對比分析

1.1 總則

新舊標準在總則部分均為三款條文，第一款說明了編制標準的目的，第二款是標準適用范圍，第三款為補充規(guī)定。在相同的形式下，內(nèi)容卻有所變化。

1)綠地的范疇不同。

新舊標準對綠地的概念均描述為：自然植被和人工植被為主要存在形態(tài)的用地，包括城市建設用地范圍內(nèi)和范圍外2個層次。舊標準對城市建設用地范圍外的區(qū)域界定模糊，從其他綠地的概念可推導出舊標準的“城市建設用地范圍外的區(qū)域”是建成區(qū)以外規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的范疇。新標準則明確提出城市綠地是指城市行政區(qū)域內(nèi)的用地，因此新標準的“城市建設用地范圍外的區(qū)域”是指市(縣)域范疇。

2)編制(修訂)標準的社會發(fā)展目標不同。

從第一款條文說明可知，舊標準針對中國快速城市化階段出現(xiàn)的問題，主要研究了城市建設用地范圍內(nèi)的綠地，以期改善城市生態(tài)環(huán)境，促進城市的可持續(xù)發(fā)展。因此，舊標準的編制針對的是中國城市化發(fā)展目標。新標準是在中國政府致力于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展戰(zhàn)略思想的背景下修訂的。因此，新標準特別強調(diào)對廣義綠地的理解，增加了對城市建設用地范圍外的區(qū)域綠地的研究與分類，以適應城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展目標。

1.2 綠地分類

新舊標準在綠地分類部分均為四款條文，肯定了綠地應按主要功能進行分類，采用大類、中類、小類3個層次。不同之處主要包括以下幾個方面。

1)分類代碼的擴充。

舊標準采用了英文字母與阿拉伯數(shù)字混合型代碼，新標準為與城市用地分類代碼相對應，在保留了英文字母與阿拉伯數(shù)字混合型代碼的基礎上，增加了英文字母組合型代碼，并應用于附屬綠地和區(qū)域綠地的分類中。特設了尾號為9的類別，表示同一層級中其他不能一一列出的內(nèi)容。同時，新標準依據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(GB 50137—2011)(以下簡稱《城市用地分類標準》)，通過“城市建設用地內(nèi)的綠地分類和代碼”和“城市建設用地外的綠地分類和代碼”2個表格加以區(qū)分城市建設用地內(nèi)外的綠地，實現(xiàn)了對市域范圍內(nèi)所有的建設用地和非建設用地中綠地的全覆蓋。

2)大類內(nèi)容的調(diào)整。

舊標準將城市綠地分為公園綠地、生產(chǎn)綠地、防護綠地、附屬綠地、其他綠地5個大類。新標準減去了生產(chǎn)綠地大類，增加了廣場用地大類，變更其他綠地名稱為區(qū)域綠地。因此，新標準的5大類綠地分別為：公園綠地、防護綠地、廣場用地、附屬綠地、區(qū)域綠地。

3)公園綠地的調(diào)整。

舊標準將公園綠地分為綜合公園、社區(qū)公園、專類公園、帶狀公園、街旁綠地5個中類和全市性公園等11個小類。新標準按照功能主導的分類原則，取消了以形態(tài)命名的帶狀公園中類，和以位置命名的街旁綠地中類，增加了以戶外游憩為主要功能的游園中類；取消了難以根據(jù)規(guī)模和布局區(qū)分的全市性公園和區(qū)域性公園2個小類，取消了在實際管理和統(tǒng)計工作中判別困難的居住區(qū)公園和無“用地獨立”規(guī)劃屬性的小區(qū)游園2個小類，根據(jù)實際建設情況將專類公園7個小類調(diào)整為6個，將兒童公園和風景名勝公園歸為其他專類公園，拓展了歷史名園范疇，增設了遺址公園。

4)防護綠地的調(diào)整。

按是否為城市建設用地的評判標準，將舊標準中描述的防護綠地范疇“包括衛(wèi)生隔離帶、道路防護綠地、城市高壓走廊綠帶、防風林、城市組圖隔離帶等”分為城市建設用地內(nèi)的防護綠地(G2)和城市建設用地外的區(qū)域設施防護綠地(EG3)。新標準的防護綠地包括衛(wèi)生隔離防護綠地、道路及鐵路防護綠地、高壓走廊防護綠地、公用設施防護綠地等，并強調(diào)其用地的獨立性和游人的不宜進入要求。

5)廣場用地的增設。

為與《城市用地分類標準》有良好對接，新標準增設了廣場用地大類，并明確規(guī)定其綠化占地比例宜在35%～65%之間，以游憩、紀念、集會和避險等功能為主。

6)附屬綠地的調(diào)整。

附屬綠地是指附屬于各類城市建設用地(除“綠地與廣場用地”)的綠化用地，因此附屬綠地中類的劃定與命名應與城市建設用地的分類相對應。新標準依據(jù)2011版《城市用地分類標準》對城市建設用地的分類調(diào)整了附屬綠地的分類及命名，由8個中類調(diào)整為7個。中類名稱改為城市建設用地英文代碼+G的英文字母組合型代碼。

7)區(qū)域綠地的細分。

區(qū)域綠地是對舊標準中其他綠地的重新命名，但又不同于其他綠地，主要存在2個方面：(1)區(qū)域綠地的統(tǒng)計范圍較其他綠地更為廣泛，擴展至市(縣)域范圍，實現(xiàn)了城市行政區(qū)域的全覆蓋；(2)區(qū)域綠地較其他綠地進行了中類的細分，根據(jù)綠地的主體功能分為風景游憩綠地、生態(tài)保育綠地、區(qū)域設施防護綠地和生產(chǎn)綠地4個中類，并對風景游憩綠地又細分了風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、郊野公園和其他風景游憩綠地5個小類。

8)生產(chǎn)綠地的調(diào)整。

由于城市建設用地的集約化發(fā)展和城市綠化苗木供應的市場化現(xiàn)狀，功能單一、占地面積較大的生產(chǎn)綠地逐漸向城市郊區(qū)甚至市域范圍轉(zhuǎn)移，不再占用城市建設用地。因此，舊標準中作為五大類之一的生產(chǎn)綠地在新標準中成為區(qū)域綠地的一個中類保留下來。

1.3 綠地的計算原則與方法

新舊標準在綠地的計算原則與方法部分對數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑、計算所用圖紙比例、計算單位和統(tǒng)計數(shù)字精度等均有一致的要求，但主要統(tǒng)計指標及計算方法卻不相同。

1)修改了綠地率和人均綠地面積的計算方法。

由于對綠地大類進行了新的劃分，新標準中綠地率和人均綠地面積2個指標的分子統(tǒng)計發(fā)生了變化，均去掉了生產(chǎn)綠地面積，加入了廣場用地中的綠地面積，以保證對城市建設用地范圍內(nèi)所有綠化用地的全面統(tǒng)計。

2)增加了城鄉(xiāng)綠地率指標。

城鄉(xiāng)綠地率指標的計算是5大類綠地(廣場用地中的綠地面積)面積之和與城鄉(xiāng)用地面積之比，便于反映城市行政區(qū)域內(nèi)所有綠地的情況。

3)調(diào)整了綠地統(tǒng)計表。

根據(jù)綠地分類的變化，新標準調(diào)整了綠地統(tǒng)計表，并強調(diào)以下2點：(1)廣場用地中僅“廣場用地中的綠地”參與小計及合計，便于銜接和延續(xù)現(xiàn)行綠地統(tǒng)計指標；(2)城市建設用地范圍內(nèi)仍存在的生產(chǎn)綠地可在小計之前加項，參與綠地率指標計算。

4)取消了城市綠化覆蓋率的指標要求。

舊標準3.0.6條款要求城市綠化覆蓋率應作為綠地建設的考核指標，但未列出指標的具體計算方法。由于城市綠化覆蓋面積包括了屋頂綠化植物的垂直投影面積，不能落實在具體地類上，因此，作為以城鄉(xiāng)用地為研究對象的綠地分類，新標準取消了城市綠化覆蓋率的指標要求。

2 新標準革新亮點

2.1 突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想

新標準的主要起草人徐波認為“綠地分類標準必須建立廣義的綠地概念、必須具備城鄉(xiāng)一體化的意識”[13]，反映了標準修訂中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思想。一方面，新標準打破傳統(tǒng)園林綠化管理部門的工作范圍壁壘，基于市(縣)域范圍的綠色生態(tài)空間來認識綠地并加以分類，擴展了綠地概念的外延，建立廣義綠地概念是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基礎。另一方面，區(qū)域綠地的細分在宏觀層面為構(gòu)建功能互補、景觀多樣、空間延續(xù)的城鄉(xiāng)一體化綠地系統(tǒng)提供依據(jù)，在中微觀層面為差別性政策管控具有不同功能的各類綠地的規(guī)劃建設提供支撐。因此，新標準在健全城鄉(xiāng)生態(tài)景觀格局、綜合利用城鄉(xiāng)生態(tài)游憩資源、促進城鄉(xiāng)生態(tài)資源統(tǒng)一管理等方面做好了準備。

2.2 強調(diào)多規(guī)合一理念

“多規(guī)合一”為現(xiàn)有各規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等問題提供了解決思路。多規(guī)合一的實現(xiàn)需要用地分類標準的對接作為“合一”工具。在多規(guī)合一理念下，新標準以地類無遺漏無重復，完全覆蓋城鄉(xiāng)范圍為原則[14]，注重銜接《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010—2017)(以下簡稱《土地利用分類》)和《城市用地分類標準》，解決了城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等上位規(guī)劃在實際用地操作時的融合協(xié)調(diào)問題。

新標準強調(diào)多規(guī)合一理念重點體現(xiàn)在增加了2.0.1條款的內(nèi)容，特別強調(diào)與《城市用地分類標準》的對應，并從城市建設用地內(nèi)外兩方面加以落實。在城市建設用地內(nèi)，新標準增加了廣場用地并調(diào)整綠地大類編號，保證綠地分類中G1、G2、G3的內(nèi)容和代碼與《城市用地分類標準》的G綠地與廣場用地的一致；調(diào)整了相應的附屬綠地名稱及代碼；從城市建設用地中移出了生產(chǎn)綠地。在城市建設用地外，新標準在尊重土地利用現(xiàn)狀分類標準規(guī)定的地類劃定的基礎之上，根據(jù)市(縣)域綠色生態(tài)空間的生態(tài)環(huán)境保護、游憩康體休閑、安全防護、苗木生產(chǎn)等主體功能進行分類，以功能管制對應規(guī)劃需求，以地類劃定對應國土管理[13]。

2.3 落實以人為本原則

構(gòu)建城市綠地系統(tǒng)核心目的之一是滿足市民多樣化的室外休閑需求，即以人為本。新標準在綠地分類與命名中突出了綠地的游憩功能，充分落實了以人為本原則。首先，劃分了城市建設用地外的風景游憩綠地中類，與城市建設用地內(nèi)的公園綠地共同構(gòu)建了城鄉(xiāng)一體的綠地游憩體系，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民游憩空間的互補與延續(xù)。其次，廣場用地的納入，利于進一步契合綠地與城市公共活動空間，滿足了城市居民游憩、紀念、集會等公共活動需求。再次，是否具有游憩功能成為判別綠地性質(zhì)的標準，例如，新標準條文說明中明確規(guī)定，具備游憩功能的規(guī)模較小的帶狀公園應歸入游園，而不具備游憩功能的則歸入防護綠地；其他專類公園因位于城市建設用地范圍內(nèi)，其首要功能定位應是服務于本地居民。

2.4 重視文化遺產(chǎn)保護

城市的歷史文化是塑造城市特色的重要元素，而具有歷史文化的城市綠地是塑造城市特色的載體之一。新標準在綠地分類中重視具有歷史文化的綠地的識別與保護，將其單列為小類加以強調(diào)。例如，拓展了歷史名園范疇，將具有鮮明時代特征的設計理念、營造手法和空間效果的園林納入其中；在城市建設用地內(nèi)增設了遺址公園，在城市建設用地外的其他風景游憩綠地中也提及遺址公園。

2.5 留出彈性控制空間

對各類綠地的劃分依據(jù)，新標準留出了彈性控制空間，利于標準在行業(yè)實踐中的可操作性。具體體現(xiàn)在：分類代碼編制了尾號為9的類別，空出現(xiàn)有待續(xù)編碼為特殊情況留有余地；在規(guī)定綜合公園和社區(qū)公園的規(guī)模、帶狀游園寬度、廣場用地綠化占地比例等具體數(shù)字時，均采用“宜”字表達，沒有強制性要求；對防護綠地不進行中類的強行劃分，充分尊重地方相關法規(guī)針對當?shù)厍闆r的相應規(guī)定，并參照執(zhí)行。

3 存疑思考

3.1 耕地與廣義綠地

新標準在界定區(qū)域綠地時明確備注不包括耕地，雖然在條文說明中有所解釋，但如下理由可支持耕地應納入?yún)^(qū)域綠地。1)耕地的存在形態(tài)為人工植被用地，屬于新標準對城市綠地①概念的界定范疇；2)耕地特別是基本農(nóng)田，在國家法律保護下對限定城市發(fā)展空間、構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)格局有重要意義，具備區(qū)域綠地的生態(tài)隔離功能；3)隨著觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展，城市郊區(qū)耕地的主要功能已由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向休閑旅游轉(zhuǎn)變，成為城市居民休閑生活的有益補充，具備區(qū)域綠地的風景游憩功能；4)苗木企業(yè)培育與生產(chǎn)為城鄉(xiāng)綠化服務的苗木而長期租用的耕地，實際已經(jīng)屬于區(qū)域綠地的生產(chǎn)綠地②中類的范疇；5)同為《土地利用分類》一級地類的“林地”和“草地”，均有明確的管理部門和管理要求，均是以林木生產(chǎn)和畜牧業(yè)生產(chǎn)為主要功能，卻已納入?yún)^(qū)域綠地，那么由土地部門管理，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要功能的耕地為何異類處之呢？因此，將具有典型“三生空間”(生態(tài)空間、生活空間、生產(chǎn)空間)特征的耕地納入?yún)^(qū)域綠地統(tǒng)籌研究，才能真正實現(xiàn)廣義綠地的市(縣)域全覆蓋。

3.2 城鄉(xiāng)綠地率

城鄉(xiāng)綠地率是新標準提出的一項新指標，可由綠地統(tǒng)計表的“合計”項計算得出指標數(shù)值。該指標是對城鄉(xiāng)綠地納入量化管理的有益探索，但其統(tǒng)計意義值得進一步探討。在耕地不納入?yún)^(qū)域綠地范疇的前提下，城鄉(xiāng)綠地率的統(tǒng)計有很大成分取決于區(qū)域的自然資源，對一個以基本農(nóng)田為主的平原城市來說，區(qū)域綠地極少，從而使城鄉(xiāng)綠地率較低，因此，對自然資源匱乏的城市來說城鄉(xiāng)綠地率提升空間較小，無論是對城市自身發(fā)展的縱向比較還是與其他自然資源豐富城市的橫向比較，均沒有可比性。

4 結(jié)語

國家生態(tài)文明的建設正如火如荼，《城市綠地分類標準》的修訂適應了新時代下風景園林學科的發(fā)展需求，是城市對綠地的規(guī)劃、設計、建設、管理和統(tǒng)計的科學支持。本文通過對新舊標準的總則、綠地分類、綠地的計算原則與方法等內(nèi)容的對比分析，認為新標準具有突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想、強調(diào)多規(guī)合一理念、落實以人為本原則、重視文化遺產(chǎn)保護、留出彈性控制空間等革新亮點；并對耕地是否屬于廣義綠地、城鄉(xiāng)綠地率的統(tǒng)計意義等內(nèi)容提出疑問與思考，期望能促進風景園林學科的規(guī)范發(fā)展。

注釋：

① 《城市綠地分類標準》(CJJ/T 85—2017)條文說明1.0.1本標準所稱城市綠地(以下簡稱“綠地”)是指在城市行政區(qū)域內(nèi)以自然植被和人工植被為主要存在形態(tài)的用地。

② 《城市綠地分類標準》(CJJ/T 85—2017)EG4生產(chǎn)綠地，為城鄉(xiāng)綠化美化生產(chǎn)、培育、引種試驗各類苗木、花草、種子的苗圃、花圃、草圃等圃地。