■劉寧 北京大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)2018級博士研究生

在環(huán)境事件頻發(fā)的當(dāng)今中國，民眾對政府“命令-管制型”環(huán)境治理模式的質(zhì)疑、對企業(yè)惡性爭奪環(huán)境資源的無奈，以及自身對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的匱乏，導(dǎo)致鄰避運(yùn)動數(shù)量的快速增長。作為“參與-回應(yīng)型”的社會治理模式，環(huán)境影響評價(jià)公眾參與的制度優(yōu)化對于化鄰避為鄰喜、化沖突為協(xié)調(diào)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

中國公眾參與環(huán)境影響評價(jià)制度

中國于20世紀(jì)90年代開始在環(huán)境影響評價(jià)中推行公眾參與。1996年，在《水污染防治法》中新增加“環(huán)境影響報(bào)告書中，應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見”的規(guī)定，后來頒布的《環(huán)境噪聲污染防治法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》也作了相應(yīng)規(guī)定。2002年，中國制定了《環(huán)境影響評價(jià)法》，進(jìn)一步完善了環(huán)境影響評價(jià)中的公眾參與制度，但關(guān)于具體參與的程序仍較為原則。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》則從環(huán)境基本法層面對公眾參與環(huán)境影響評價(jià)制度進(jìn)行了規(guī)定。

2018年7月16日，生態(tài)環(huán)境部頒布的《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與辦法》（以下簡稱《辦法》），對中國環(huán)境影響評價(jià)公眾參與制度作了進(jìn)一步完善，將于2019年1月1日起實(shí)施。《辦法》規(guī)范了環(huán)境影響評價(jià)過程中的環(huán)境信息公開，明確了公眾參與的階段，并具體規(guī)定了公眾參與的組織形式。

中國公眾參與環(huán)境影響評價(jià)制度中存在的問題及對策

1.公眾參與環(huán)境影響評價(jià)方式的選擇

中國《環(huán)境影響評價(jià)法》規(guī)定了“論證會、聽證會，或者采取其他形式”的公眾參與方式?！掇k法》將公眾參與方式進(jìn)行了細(xì)化，規(guī)定了調(diào)查公眾意見、公眾座談會、專家論證會、聽證會等方式。然而，《環(huán)境影響評價(jià)法》中對于公眾參與的方式并未規(guī)定適用的情形和條件，且皆為可替代性表述；而《辦法》第14條雖然規(guī)定得較為細(xì)致，但“對環(huán)境影響方面公眾質(zhì)疑性意見多的建設(shè)項(xiàng)目”仍保留了較大的裁度空間。這直接導(dǎo)致實(shí)踐中公眾參與環(huán)境影響評價(jià)方式的選擇處于嚴(yán)重的無序狀態(tài)。對于上述問題，應(yīng)先明確不同公眾參與方式的位階；然后設(shè)定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，確定“需要最完整充分的公眾參與”、“一般性的公眾參與”以及“簡單的公眾參與”三個層次；最后，對處在不同層次的環(huán)境影響評價(jià)和不同效力位階的公眾參與方式進(jìn)行匹配，對每個層次的環(huán)境影響評價(jià)設(shè)置最低的公眾參與方式要求。

2.環(huán)境影響評價(jià)公眾參與適用范圍的擴(kuò)大

目前，中國建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)公眾參與適用的范圍僅包括應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的項(xiàng)目，對于應(yīng)編制環(huán)境影響報(bào)告表和填報(bào)環(huán)境影響登記表的項(xiàng)目則沒有規(guī)定。在實(shí)踐中，出于經(jīng)濟(jì)成本和趨利避害的考慮，建設(shè)單位就應(yīng)編制環(huán)境影響報(bào)告表和填報(bào)環(huán)境影響登記表的項(xiàng)目往往不會主動適用公眾參與的程序，而這些項(xiàng)目往往會對周邊產(chǎn)生較大影響，投入之后會與周邊公眾發(fā)生矛盾?？紤]到現(xiàn)實(shí)中的可行性，可以根據(jù)環(huán)境影響程度對所有的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行分類，對處在不同層次的建設(shè)項(xiàng)目設(shè)置不同的公眾參與的最低要求。