■文 / 李冬 趙芳 吳藝楠

一、背景

臨空經濟區(qū)是依托航空樞紐和現(xiàn)代綜合交通運輸體系，提供高時效、高質量、高附加值產品和服務，集聚發(fā)展航空運輸業(yè)、高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)而形成的特殊經濟區(qū)域，是民航業(yè)與區(qū)域經濟相互融合、相互促進、相互提升的重要載體。20世紀90年代中國臨空經濟區(qū)開始萌芽，2004年機場屬地化改革之后，中國各地開始了臨空經濟區(qū)的規(guī)劃浪潮，臨空經濟區(qū)進入快速發(fā)展期。2012年7月8日，《國務院關于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》明確提出了大力推動航空經濟發(fā)展，依托機場規(guī)劃發(fā)展臨空經濟。2013年3月7日，國務院正式批復了《鄭州航空港經濟綜合實驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2013—2025年）》，這是中國首個上升為國家戰(zhàn)略的航空港經濟發(fā)展先行區(qū)。2015年6月24日，《國家發(fā)展改革委、民航局關于臨空經濟區(qū)建設發(fā)展的指導意見》出臺，臨空經濟在整個國民經濟中的作用越來越顯著。

二、臨空經濟區(qū)產業(yè)特點及規(guī)劃現(xiàn)狀分析

（一）產業(yè)特點總結

臨空經濟是圍繞著機場跑道而衍生出的各類經濟活動的總和，利用機場的產業(yè)聚集效應，以機場為中心，在一定區(qū)域內建立了航空關聯(lián)度不同的產業(yè)集群，并通過對人流、物流的集散優(yōu)勢，以空港、航空城、臨空經濟三位一體的發(fā)展模式建立臨空經濟區(qū)，實現(xiàn)“港-產-城”的高度融合、協(xié)同發(fā)展。

臨空經濟區(qū)主要圍繞具有一定規(guī)模的機場建設，分布于機場周邊半徑10-20公里范圍內，產業(yè)方向具有明顯的航空指向性，同時在機場的帶動下對周邊區(qū)域社會經濟發(fā)展具有明顯影響。主要產業(yè)分為以下四大類型：一是服務于航空樞紐的產業(yè)，包括直接為機場設施、航空公司及其他駐機場機構（海關、檢疫檢驗等）提供服務的配套和后勤產業(yè)等；二是航空運輸和物流服務產業(yè)，也包括為航空客運服務的航空旅館業(yè)；三是具有明顯航空運輸指向性的加工制造業(yè)和有關服務業(yè)，包括航空物流輔助加工業(yè)、航空工具與用品制造業(yè)、航空運輸指向性較強的高新技術產業(yè)以及國際商務服務業(yè)，會展業(yè)和航空競技業(yè)等；四是以研發(fā)和管理為主的公司地區(qū)總部經濟。

（二）規(guī)劃現(xiàn)狀分析

中國臨空經濟區(qū)發(fā)展迅速，各地成立臨空經濟區(qū)管理委員會負責產業(yè)規(guī)劃、招商引資、爭取相關發(fā)展政策。但臨空經濟區(qū)重點聚焦在“港-產-城”發(fā)展模式的產業(yè)推動上，重發(fā)展、輕管理的情況比較普遍，導致臨空經濟區(qū)在發(fā)展過程中存在以下現(xiàn)實狀況：

1.機場總體規(guī)劃、臨空經濟區(qū)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃不銜接，造成“港”、“產”發(fā)展矛盾。隨著城市的不斷擴張，許多原本位于城市邊緣的機場逐漸被城市建設包圍，城市建設與機場之間的矛盾日益突出，規(guī)劃不足及規(guī)劃執(zhí)行不力造成機場未來發(fā)展空間受限，對機場發(fā)展和臨空經濟的發(fā)展造成不利影響。

2.土地利用不合理造成“港”、“城”發(fā)展矛盾。機場對紅線外土地利用沒有約束力，規(guī)劃不能有效銜接造成土地使用和開發(fā)不合理，一方面造成核心區(qū)資源的浪費，另一方面對產業(yè)發(fā)展和生產效率形成阻礙。

3.機場周邊地區(qū)社會公共配套不足降低區(qū)域吸納能力。中國臨空經濟區(qū)內多以產業(yè)用地為主，在機場的周邊地區(qū)布局了物流園區(qū)和空港工業(yè)園區(qū)等，這種功能設置導致土地利用類型過于單一，而城市公共設施用地基本被外推至產業(yè)用地外圍，甚至更遠的地區(qū)，極易將空港區(qū)孤立在城市生活之外，形成“產”、“城”分離的現(xiàn)象。

4.臨空經濟區(qū)內部利益主體眾多，協(xié)調困難。目前中國大部分臨空經濟區(qū)采取地方政府成立臨空經濟區(qū)管委會進行統(tǒng)一管理的形式，但在臨空經濟區(qū)內存在地方政府、機場、企業(yè)、海關、商檢等眾多利益主體，相互之間尚未形成有效的管理協(xié)調機制，導致臨空經濟區(qū)內未能實現(xiàn)土地高效利用和利益合理分配。還有一些臨空經濟區(qū)的范圍橫跨多個行政轄區(qū)，沒有專門的政府管理機構和開發(fā)機制，導致條塊分割、重復建設等問題發(fā)生。

三、臨空經濟區(qū)環(huán)境影響因素及現(xiàn)存環(huán)境管理問題

（一）環(huán)境影響因素判別

從區(qū)域資源消耗方面，臨空經濟區(qū)建設、產業(yè)和人口聚集、城鎮(zhèn)化建設將加大區(qū)域能源、水資源和土地資源的消耗。

從區(qū)域環(huán)境承載方面，由產業(yè)發(fā)展和人口膨脹帶來的生產、生活污染對區(qū)域大氣環(huán)境、水環(huán)境質量等帶來壓力。

從區(qū)域污染物控制方面，臨空經濟區(qū)規(guī)劃產業(yè)主要集中于為航空樞紐服務的產業(yè)、航空運輸和物流服務產業(yè)、具有明顯航空運輸指向性的加工制造業(yè)和有關服務業(yè)以及具有高附加值的電子行業(yè)、生物醫(yī)藥產業(yè)等。制造業(yè)、電子行業(yè)和生物醫(yī)藥產業(yè)排放的如有機廢氣、有機廢水、重金屬等特征污染物將會對區(qū)域發(fā)展和人居環(huán)境帶來一定的環(huán)境風險。

從區(qū)域規(guī)劃協(xié)調性方面，作為依托航空港延伸的產-城發(fā)展模式，機場建設發(fā)展、噪聲與凈空限制要求與臨空經濟區(qū)在空間布局上需要協(xié)調一致。臨空經濟區(qū)規(guī)劃需與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等協(xié)調。

（二）現(xiàn)存環(huán)境管理問題

臨空經濟區(qū)在規(guī)劃建設中需要優(yōu)化空間開發(fā)格局，合理確定產業(yè)方向，嚴格企業(yè)環(huán)境準入，從目前針對臨空經濟區(qū)的調研發(fā)現(xiàn)，除臨空經濟區(qū)內各層級規(guī)劃之間不銜接、利益主體多元，內部管理不統(tǒng)一以及“產”、“城”分離現(xiàn)象普遍等現(xiàn)狀外，在環(huán)境管理上也存在很多挑戰(zhàn)，包括：

1.臨空經濟區(qū)遠離主城區(qū)，市政環(huán)?；A設施配套不完善

臨空經濟區(qū)均以機場為依托在一定空間范圍內建設發(fā)展起來，中國機場選址布局趨勢是盡可能避開城市發(fā)展主軸線，尤其是新建或遷建機場，多數(shù)位于城鄉(xiāng)銜接處。這些地方往往是城市總體規(guī)劃的邊緣，市政基礎設施配套的末梢，沒有集中的污水收集管網和處理設施，缺少成體系的環(huán)境保護規(guī)劃。因此在臨空經濟區(qū)規(guī)劃中需要特別關注區(qū)域發(fā)展配套基礎設施的同步規(guī)劃、同步建設、同步運行。

2.臨空經濟區(qū)橫跨多個行政單元，環(huán)保監(jiān)管易形成差異化

臨空經濟區(qū)范圍多在幾十到幾百平方公里的區(qū)域，為帶動地方經濟發(fā)展，臨空經濟區(qū)往往橫跨多個行政單元。各行政單元因其整體定位、發(fā)展水平、發(fā)展目標不同，對環(huán)境管理的要求也不同，臨空經濟區(qū)的環(huán)保監(jiān)管被行政單元分割存在差異化，未形成統(tǒng)一標準。臨空經濟區(qū)作為一個統(tǒng)一的經濟開發(fā)體，需要完善管理體制、創(chuàng)新開發(fā)模式、統(tǒng)籌管理要求，共同發(fā)力，實現(xiàn)共贏。

3.臨空經濟區(qū)域內已有產業(yè)與規(guī)劃不一致，產業(yè)替代和環(huán)境準入壓力大

臨空經濟區(qū)依托機場產業(yè)集群進行發(fā)展，很多地區(qū)的臨空經濟區(qū)域內已有產業(yè)與規(guī)劃的定位、結構和規(guī)模不一致。臨空經濟區(qū)的“產”、“城”共同發(fā)展模式與現(xiàn)有產業(yè)存在矛盾，新的規(guī)劃目標設定的產業(yè)規(guī)模與人口發(fā)展目標需要一定資源環(huán)境容量的支撐，將更加嚴格對現(xiàn)有產業(yè)的環(huán)境準入，產業(yè)迭代升級壓力大。

4.臨空經濟區(qū)域不同類別規(guī)劃之間不銜接，造成發(fā)展矛盾

臨空經濟區(qū)規(guī)劃編制未能充分征求區(qū)域內不同行政單元、相關主管部門以及機場的意見，導致其與城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃及機場總體規(guī)劃等之間不銜接，甚至存在矛盾。尤其是機場噪聲影響區(qū)和凈空限制區(qū)對臨空經濟區(qū)的產業(yè)及人口空間布局產生影響。

5.臨空經濟區(qū)規(guī)劃環(huán)評管理需進一步規(guī)范

申請國家級臨空經濟區(qū)規(guī)劃環(huán)評是其要件之一，各地都在積極開展規(guī)劃環(huán)評的工作。調研中發(fā)現(xiàn)，臨空經濟區(qū)的規(guī)劃環(huán)評編制深度和編制內容上都還需要進一步規(guī)范。首先，《編制環(huán)境影響報告書的規(guī)劃的具體范圍（試行）》和《編制環(huán)境影響篇章或說明的規(guī)劃的具體范圍（試行）》（環(huán)發(fā)〔2004〕98號）沒有明確列出臨空經濟區(qū)類的規(guī)劃應編制報告書還是篇章說明，因此有些地區(qū)的規(guī)劃環(huán)評為篇章，有些地區(qū)的規(guī)劃環(huán)評為編制報告書，編制深度不統(tǒng)一。其次，臨空經濟區(qū)規(guī)劃環(huán)評應強化空間布局，既考慮外部因素對規(guī)劃實施的影響，又需要充分體現(xiàn)機場建設發(fā)展產生的內部環(huán)境影響等問題，導致規(guī)劃環(huán)評技術成果重點和針對性不突出。

四、臨空經濟區(qū)規(guī)劃環(huán)評管理政策建議

（一）規(guī)范臨空經濟區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價管理

臨空經濟區(qū)應嚴格依法開展規(guī)劃的環(huán)境影響評價工作，與規(guī)劃編制同步進行并能實現(xiàn)早期介入。因臨空經濟區(qū)在不斷發(fā)展過程中極易形成航空產業(yè)與居住空間的矛盾，為能充分說明其發(fā)展格局和協(xié)調約束“港”、“產”、“城”之間的關系，建議規(guī)劃環(huán)評文件應編制環(huán)境影響報告書，評價結論及審查意見需報送規(guī)劃編制機構及審批機關，獲得各方對臨空經濟區(qū)發(fā)展的協(xié)同認可。

（二）統(tǒng)籌臨空經濟區(qū)域內各類規(guī)劃實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展

臨空經濟區(qū)規(guī)劃編制過程中應全面分析區(qū)域內土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、綜合交通規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃以及機場總體發(fā)展規(guī)劃等相關要求，協(xié)同發(fā)展。整體考慮區(qū)域市政環(huán)保設施建設，實施機場噪聲治理，對機場噪聲影響區(qū)內的村鎮(zhèn)和既有敏感設施，實施有序搬遷避讓。統(tǒng)籌機場周邊土地利用，主要發(fā)展航空指向性產業(yè)。

（三）建立完善的協(xié)同管理機制

臨空經濟區(qū)作為一個系統(tǒng)的經濟開發(fā)體，需要完善管理體制、創(chuàng)新開發(fā)模式、統(tǒng)籌管理要求、建立統(tǒng)一標準，共同發(fā)力，實現(xiàn)共贏。如可在臨空經濟區(qū)管理委員會工作中建立各相關方的聯(lián)席會議制度，臨空經濟區(qū)管委會與機場之間進行溝通協(xié)商，省政府協(xié)調相關部門共同推動規(guī)劃實施。

（四）提高臨空經濟區(qū)規(guī)劃環(huán)評的針對性

臨空經濟區(qū)規(guī)劃環(huán)評需要根據區(qū)域生態(tài)保護紅線要求，將生態(tài)空間管控作為重要內容，合理調整和優(yōu)化產業(yè)布局空間準入。通過土地資源、水資源、能源等承載力分析，合理確定規(guī)劃區(qū)域土地開發(fā)強度、產業(yè)發(fā)展規(guī)模和人口規(guī)模等，并從能源資源開發(fā)等的減量替代、開采方式和規(guī)?？刂?、效率利用和保護措施等方面提出建議。通過區(qū)域環(huán)境質量狀況分析大氣和水環(huán)境承載力，確定規(guī)劃區(qū)污染物排放總量控制上限，提出區(qū)域或者行業(yè)污染物排放總量管控建議以及優(yōu)化區(qū)域或行業(yè)發(fā)展布局、結構和規(guī)模的對策措施。基于生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線和資源利用上限，以清單方式列出禁止、限制等差別化環(huán)境準入條件和要求。同時在規(guī)劃環(huán)評文件中需說明機場總體規(guī)劃確定的最終發(fā)展規(guī)模下，噪聲影響范圍及其管制要求，并對相關區(qū)域規(guī)劃產業(yè)布局進行協(xié)調性分析，論證區(qū)域市政環(huán)?；A設施建設要求及其環(huán)境影響。