■文 / 陸瓊

一、問題的產(chǎn)生

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，鄰避問題的原理并不復(fù)雜。某個(gè)項(xiàng)目帶有一定范圍的外部性是問題產(chǎn)生的基礎(chǔ)。項(xiàng)目的外部性如果為零，那么就不存在對(duì)其他群體的影響。外部性的范圍如果大到一定程度，如排放溫室氣體導(dǎo)致氣候變化，則問題本身將成為國家或國際層面的公共治理問題，不再僅僅涉及“我的后院”。這時(shí)候，個(gè)人或特定范圍內(nèi)的人群所承擔(dān)的外部性損失將等于或低于社會(huì)邊際損失，而阻止這種損失，如發(fā)起鄰避運(yùn)動(dòng)的私人邊際成本將高于社會(huì)邊際成本，那么相關(guān)個(gè)人或群體將缺乏足夠的動(dòng)力來表達(dá)訴求，亦因此減少鄰避沖突或鄰避運(yùn)動(dòng)的發(fā)生概率。許多學(xué)者指出，鄰避問題的關(guān)鍵是由少部分人或特定群體承擔(dān)了某一項(xiàng)目的外部性。當(dāng)然，這里通常是指負(fù)外部性或外部不經(jīng)濟(jì)性。理論上，如果這些負(fù)外部性能夠得以內(nèi)部化，又或者這些外部不經(jīng)濟(jì)性能夠得到補(bǔ)償，那么矛盾就能夠得以解決。

從鄰避的案例中可以看到，一部分鄰避問題的產(chǎn)生源于項(xiàng)目選址地居民的不滿，而成功解決的經(jīng)驗(yàn)中，不乏由項(xiàng)目建設(shè)方向居民提供資金補(bǔ)償、搬遷安置、社區(qū)福利項(xiàng)目、提供就業(yè)機(jī)會(huì)等措施。直接資金補(bǔ)償可以彌補(bǔ)受影響群體的直接利益損失。搬遷安置相當(dāng)于為居民承擔(dān)了防護(hù)開支。為受影響的社區(qū)新建或修繕學(xué)校、文化中心、醫(yī)療設(shè)施、停車場等公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，或者在擬建項(xiàng)目中雇用當(dāng)?shù)鼐用?，甚至?chuàng)造額外的工作崗位，則能夠更好地維護(hù)項(xiàng)目和受影響群體之間的鄰里關(guān)系，補(bǔ)償人們心理上的利益損失，更適用于那些被污名化或者引起心理不悅的項(xiàng)目建設(shè)。

然而，如同一句俗語所說，“能用錢解決的問題都不是問題”。鄰避問題的復(fù)雜性，恰恰來自于許多項(xiàng)目的外部性無法單純通過經(jīng)濟(jì)手段來解決。外部性的經(jīng)濟(jì)價(jià)值往往無法精確衡量，這使得項(xiàng)目建設(shè)方和受影響的居民群體之間就經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題容易存在爭議。同時(shí)，鄰避項(xiàng)目涉及的多方利益相關(guān)者之間，經(jīng)常存在信息不對(duì)稱和成本-收益不對(duì)稱的現(xiàn)象。在實(shí)際操作中，各方易于出現(xiàn)復(fù)雜的觀念沖突，許多衍生性的利益訴求無法簡單地用經(jīng)濟(jì)手段或?qū)嵨镄头绞絹頋M足，從而使得一些項(xiàng)目的鄰避沖突升級(jí)為群體性社會(huì)事件。

二、鄰避問題的分類

根據(jù)一些學(xué)者的總結(jié)，中國近幾年出現(xiàn)的鄰避問題主要源于四類設(shè)施的建設(shè)。第一類為環(huán)境污染型設(shè)施，如垃圾填埋場。第二類是風(fēng)險(xiǎn)集聚類設(shè)施，如可能產(chǎn)生安全事故或環(huán)境污染的設(shè)施，如化工廠。第三類是易使周邊居民產(chǎn)生心理不悅的設(shè)施，如殯儀館、公墓等。第四類是被污名化的設(shè)施，如精神病醫(yī)院。實(shí)際上居民對(duì)這類項(xiàng)目的反感也更多源于因價(jià)值觀不同而引起的心理不適。環(huán)境污染型和風(fēng)險(xiǎn)集聚類的設(shè)施，有明確且客觀存在的負(fù)面影響，鄰避矛盾的焦點(diǎn)往往在于消除這種外部性的成本-收益核算。項(xiàng)目方顯然總是傾向于降低成本，而受影響的群體總是傾向于減少自己的利益損失，或者盡可能提高自己在博弈過程中的實(shí)際收益。對(duì)于個(gè)人來說，這些收益可能是上文所說的資金補(bǔ)助，防護(hù)不良傷害的支出、社區(qū)便利設(shè)施乃至從爭議項(xiàng)目中獲得的工作機(jī)會(huì)。對(duì)于一些項(xiàng)目影響范圍內(nèi)可能包括的其他企業(yè)或社會(huì)組織來說，反對(duì)爭議項(xiàng)目建設(shè)的收益將包括避免生產(chǎn)經(jīng)營損失、減少防護(hù)性支出，并維護(hù)其在一定范圍內(nèi)的某種優(yōu)勢或壟斷地位。爭議項(xiàng)目影響范圍內(nèi)的企業(yè)，其固有的區(qū)域性優(yōu)勢越強(qiáng)，則阻止其他項(xiàng)目獲得區(qū)域內(nèi)綜合性社會(huì)資源的排他性意愿就越強(qiáng)。如果當(dāng)?shù)卦械钠髽I(yè)成為反對(duì)或者支持反對(duì)行為的活躍力量，這意味著，如果相關(guān)企業(yè)的訴求不能通過恰當(dāng)?shù)那肋M(jìn)行充分地表達(dá)與溝通，那么他們就有可能“隱藏”在更大規(guī)模的群體中，甚至利用其他群體來表達(dá)反對(duì)意見。畢竟企業(yè)要比松散的個(gè)人更富有組織性，獲取信息和資源的能力也更為完備。對(duì)于這些負(fù)面影響明確的項(xiàng)目，更重要的是事先評(píng)估影響范圍內(nèi)個(gè)人、企業(yè)或其他社會(huì)組織的直接利益損失，以及其潛在的利益訴求，并將滿足這些訴求的成本納入項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性核算。當(dāng)然，專業(yè)與敬業(yè)的團(tuán)隊(duì)是開展這類工作的前提。對(duì)于那些易于引發(fā)心理抵觸的項(xiàng)目，項(xiàng)目負(fù)面影響的程度則難以衡量得多。少了相對(duì)明確的估值中樞，項(xiàng)目支持方和反對(duì)方之間的協(xié)商交流就會(huì)充滿各種變數(shù)。通常是“公說公有理，婆說婆有理”，誰也說服不了誰。對(duì)于支持方來說，通過科普、座談、參觀等低成本的方式來“四兩撥千斤”是最理想的狀態(tài)；然而對(duì)于反對(duì)方來說，“千金難買我愿意”是最大的籌碼。不過，誰來保障“我愿意”或者“我不愿意”的權(quán)利呢？

在鄰避問題中相當(dāng)常見的情形是，當(dāng)“不愿意”群體的訴求得不到滿意的結(jié)果，就可能轉(zhuǎn)向政府來爭取對(duì)這種“不愿意”權(quán)利的保障。反對(duì)群體通過集體“散步”、集會(huì)等形式來表達(dá)“不愿意”并成功阻止鄰避項(xiàng)目的先例并不少見。

三、鄰避項(xiàng)目的另一分類

鄰避項(xiàng)目實(shí)際上還有一種分類，即根據(jù)項(xiàng)目的屬性分為公益性項(xiàng)目或商業(yè)性項(xiàng)目。前者通常包括垃圾處理設(shè)施、公墓、臨終關(guān)懷醫(yī)院等項(xiàng)目，它們雖然有獨(dú)立的經(jīng)營主體，但通常由地方政府授權(quán)特許經(jīng)營或購買服務(wù)，可以說與地方政府是密切相關(guān)的利益共同體。常見的商業(yè)性鄰避項(xiàng)目通常指那些易于引發(fā)污染或安全事故的生產(chǎn)項(xiàng)目，如PX及其他化工類設(shè)施、核電站或核廢料處置設(shè)施等。這些項(xiàng)目由市場化主體獨(dú)立經(jīng)營，但由于投資多、規(guī)模大、利稅高，往往能夠得到地方政府的全面支持。

有學(xué)者認(rèn)為，只有前者屬于嚴(yán)格意義上的鄰避項(xiàng)目，即真正的鄰避發(fā)生在對(duì)大部分有利的項(xiàng)目有損少部分人利益的情況下，而針對(duì)商業(yè)性項(xiàng)目的反對(duì)和抗議屬于鄰避概念的泛化。不過，在國內(nèi)近些年的鄰避現(xiàn)象中，針對(duì)商業(yè)性項(xiàng)目的反對(duì)行為卻獲得了不低于公益性項(xiàng)目，甚至是更高的社會(huì)關(guān)注。

公益性項(xiàng)目的鄰避問題趨于平和，很大程度上與中國社會(huì)的特點(diǎn)和政府治理的模式有關(guān)。中國社會(huì)一直有諸如“舍小家為大家”的道德教育傳統(tǒng)，個(gè)人利益讓位于公共利益的觀念更容易獲得認(rèn)同。特別是在做好防護(hù)措施和補(bǔ)償?shù)那闆r下，個(gè)人或小規(guī)模群體的更多訴求往往很難得到輿論的支持。公益性項(xiàng)目的經(jīng)營主體對(duì)地方政府更具有配合性和服從性，在保障項(xiàng)目落地的目的下，更易于滿足補(bǔ)償、易址、完善防護(hù)措施等訴求。由于公益性項(xiàng)目的鄰避沖突往往是由地方政府處理自己的決策與本轄區(qū)內(nèi)的反對(duì)意見，地方政府有較高的自主性，可以較為獨(dú)立地選擇取消項(xiàng)目來避免更高矛盾激化，或憑借行政力量和基層動(dòng)員能力來推進(jìn)項(xiàng)目的建設(shè)。商業(yè)性項(xiàng)目鄰避問題的產(chǎn)生和解決卻要復(fù)雜得多。商業(yè)性項(xiàng)目是否存在公共利益？這是個(gè)值得討論的話題。國有企業(yè)的生產(chǎn)項(xiàng)目是公益性項(xiàng)目嗎？能帶來巨額利稅提高地方財(cái)政收入的投資項(xiàng)目是能夠提高公共利益的項(xiàng)目嗎？學(xué)術(shù)界目前并沒有給出權(quán)威說法。在實(shí)際操作中，不少地方政府的行為實(shí)際上是把大型商業(yè)性項(xiàng)目當(dāng)作公益性項(xiàng)目來處理，即由地方政府主導(dǎo)、推進(jìn)，并出面協(xié)調(diào)不同意見，同樣由地方政府承擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。原本只需要和項(xiàng)目方溝通的反對(duì)者，卻只能直接向地方政府表達(dá)訴求。這樣，對(duì)項(xiàng)目的反對(duì)實(shí)際上將變成對(duì)地方政府的反對(duì)，至少會(huì)挑戰(zhàn)地方政府的權(quán)威。這固然會(huì)對(duì)反對(duì)項(xiàng)目的群體形成某種強(qiáng)有力的威懾，但如果矛盾失控，沖突就會(huì)升級(jí)為政治色彩濃烈的群體性事件。類似事件一旦發(fā)生，對(duì)整個(gè)國家、社會(huì)和項(xiàng)目相關(guān)各方來說都是一種損失。

攝影/韓瑞豐

四、關(guān)于鄰避問題的解決

不同層級(jí)的政府實(shí)際上存在不同的權(quán)責(zé)目標(biāo)。中央政府顯然更注重發(fā)展的質(zhì)量，這不僅包括經(jīng)濟(jì)效益和經(jīng)濟(jì)效率，更包括社會(huì)效益和政治穩(wěn)定。群體性沖突的頻發(fā)，是對(duì)政府治理能力的重大考驗(yàn)，與中央政府的目標(biāo)并不匹配。處于行政體制基層的縣或鎮(zhèn)一級(jí)政府，卻顯然傾向于高效執(zhí)行省、市一級(jí)地方政府的行政命令。在不少地區(qū)，那些投資巨大的鄰避項(xiàng)目，往往是由省、市一級(jí)政府決策引進(jìn)的。決策和執(zhí)行的分離會(huì)產(chǎn)生一些實(shí)際操作中的問題。例如，為了短期內(nèi)快速完成上級(jí)制定的前期籌備任務(wù)，在項(xiàng)目選址、征地、拆遷、安置等方面，基層政府可能會(huì)采取一些簡單粗暴的行政手段，其負(fù)面社會(huì)影響卻會(huì)自然而然地轉(zhuǎn)移給項(xiàng)目方和項(xiàng)目的支持方——上級(jí)政府。決策和執(zhí)行的分離更會(huì)帶來意想不到的情況。例如，Y省引入的某產(chǎn)業(yè)性項(xiàng)目選址在A市，針對(duì)該項(xiàng)目的敏感性，A市前期已經(jīng)在當(dāng)?shù)刈隽艘恍┭a(bǔ)償、安置與溝通教育工作。出人意料的是，距離A市幾十公里的K市卻爆發(fā)了反對(duì)該項(xiàng)目建設(shè)的群體性事件。對(duì)于這個(gè)項(xiàng)目，K市既沒有決策權(quán)亦沒有參與執(zhí)行落實(shí)，在處理群體性事件時(shí)可以發(fā)揮的溝通調(diào)節(jié)非常有限，而一味地阻止集會(huì)則會(huì)激化反對(duì)群體對(duì)政府的不滿。紛雜的社會(huì)輿論顯然不會(huì)明確區(qū)分不同層級(jí)政府在權(quán)責(zé)上的微妙不同，從而把負(fù)面影響全部加諸“政府”或者“體制”，這也正是中央政府所不愿意看到的。

有許多學(xué)者研究參與鄰避運(yùn)動(dòng)的群體，其中包括那些具有較高文化水平、較多社會(huì)資源和較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)能力的中等收入以上人群，另一類不容忽視的群體是聚焦各種特定領(lǐng)域的非政府組織。如果說前者具有參與公共議題的興趣和能力，后者則更具有組織性和煽動(dòng)性。二者的結(jié)合固然可能導(dǎo)致沖突的范圍擴(kuò)大或矛盾升級(jí)，但這兩類群體的增加實(shí)際上有利于使鄰避問題的解決更具理性。

正如不少研究者指出的那樣，中等收入以上人群具有天然的保守性。這當(dāng)然不是可以利用加以威嚇和震懾的弱點(diǎn)，而是可以積極交流溝通的優(yōu)點(diǎn)。非政府組織有自我保存的需求，會(huì)盡可能地規(guī)避有損其長期利益的違法或激進(jìn)行為。在群體性沖突的表象下，參與者中可能摻雜希望實(shí)現(xiàn)其他訴求甚至故意制造事端的個(gè)人和群體，或單純地表達(dá)某種不滿情緒，為反對(duì)而反對(duì)。相較之下，我們不妨可以把那些只針對(duì)爭議項(xiàng)目表達(dá)訴求的個(gè)人或群體稱為相對(duì)理性的反對(duì)者。相對(duì)非理性的反對(duì)者比重越高，實(shí)際上對(duì)沖突的解決越不利。

在各級(jí)政府、鄰避項(xiàng)目方和理性的反對(duì)者之間，存在一個(gè)共同的渠道或工具：法律。中央政府通過各類法律規(guī)章和政策工具來約束監(jiān)督社會(huì)各方的行為和權(quán)利邊界。在越來越多的案例中，理性的反對(duì)者則試圖通過尋找鄰避項(xiàng)目方乃至地方政府的違法、違規(guī)操作來作為反對(duì)的依據(jù)。實(shí)際案例中較多出現(xiàn)的是重大項(xiàng)目未批先建。基層政府在處理鄰避問題時(shí)的行政行為合法性也會(huì)受到反對(duì)者的密切監(jiān)督。然而，如果法律渠道或行政程序不能發(fā)揮實(shí)效，理性的反對(duì)者也可能會(huì)回到非理性的人群中。就事論事的社會(huì)輿論越少，情緒化的表達(dá)越多，將成為影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患。

為了杜絕類似的隱患，中央政府對(duì)地方政府的維穩(wěn)效果有所考核，并由地方政府層層落實(shí)到基層。因此，各級(jí)政府在推進(jìn)鄰避項(xiàng)目和處理鄰避沖突中的表現(xiàn)，最終會(huì)通過復(fù)雜的機(jī)制反饋回自身的行政成績上。

總的來說，鄰避問題既有其經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性，也有其政治性的一面。能在經(jīng)濟(jì)層面通過市場化手段解決的，不應(yīng)該擴(kuò)大為社會(huì)矛盾；能通過多群體和多部門之間溝通解決的，不應(yīng)該升級(jí)為挑戰(zhàn)政府權(quán)威的激烈沖突。

從經(jīng)濟(jì)層面看，需要一些能夠合理評(píng)估敏感項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及其成本的專家團(tuán)隊(duì)，用以彌補(bǔ)傳統(tǒng)的《可行性研究報(bào)告》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告》等資料的不足，供項(xiàng)目和相關(guān)政府部門爭取判斷成本-收益，并落實(shí)相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。對(duì)于公益性項(xiàng)目的鄰避沖突，地方政府責(zé)無旁貸；商業(yè)性項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，恐怕地方政府需要充分衡量。從社會(huì)層面看，越是鼓勵(lì)理性的輿論環(huán)境，越是肯定就事論事的溝通，就越能減少別有用心的價(jià)值導(dǎo)向，讓鄰避矛盾始終在健康理性的框架下進(jìn)行解決。最關(guān)鍵的是，在敏感項(xiàng)目的規(guī)劃、審批、建設(shè)過程中，各級(jí)政府遵紀(jì)守法、履職盡責(zé)的問題，以及在鄰避沖突中善于利用法律和行政程序處理不同意見的問題。這不僅僅涉及公眾參與話題中老生常談的適度信息公開，也涉及相關(guān)法律體系完善和政府治理能力現(xiàn)代化的問題。利用法律手段處理鄰避項(xiàng)目建設(shè)及其引起的沖突，不僅僅是對(duì)項(xiàng)目支持方和反對(duì)方正當(dāng)權(quán)益的保護(hù)，也能更多地減少各級(jí)政府的社會(huì)、政治綜合成本。