汪 倩 李麗麗 徐夢(mèng)琪

海洋占據(jù)了地球表面積的71%，海洋中豐富的資源使海洋成為很多國(guó)家搶占的區(qū)域。1982年頒布的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》明確規(guī)定了各國(guó)的海洋經(jīng)濟(jì)范圍，但隨著陸地資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)，各國(guó)紛紛轉(zhuǎn)戰(zhàn)海洋。過(guò)度開(kāi)發(fā)海洋，使得環(huán)境破壞、資源稀缺，生態(tài)環(huán)境逐步得到人類(lèi)重視，從而促進(jìn)了海洋牧場(chǎng)的發(fā)展。海洋牧場(chǎng)，是以修復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境、養(yǎng)護(hù)海洋資源為目的的海洋人工漁場(chǎng)。這一概念興起于日本、韓國(guó)，我國(guó)于20世紀(jì)60年代第一次提出“海洋農(nóng)牧化”的戰(zhàn)略思想，這一理念在近幾年得到了飛速發(fā)展，各省市加速推進(jìn)海洋牧場(chǎng)的現(xiàn)代化建設(shè)和科學(xué)研究。2013年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》明確要求“發(fā)展海洋牧場(chǎng)，加強(qiáng)人工魚(yú)礁投放”。2017年農(nóng)業(yè)部印發(fā)《國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2017—2025年）》，明確了建設(shè)國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)的基本條件和申請(qǐng)程序，提出到2025年在全國(guó)創(chuàng)建區(qū)域代表性強(qiáng)、生態(tài)功能突出、具有典型示范和輻射帶動(dòng)作用的國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)178個(gè)，推動(dòng)全國(guó)海洋牧場(chǎng)建設(shè)和管理科學(xué)化、規(guī)范化。

建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分，2018年6月習(xí)近平總書(shū)記在山東考察時(shí)指出，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，必須進(jìn)一步關(guān)心海洋、認(rèn)識(shí)海洋、經(jīng)略海洋，加快海洋科技創(chuàng)新步伐。山東、廣東、浙江等省相繼發(fā)布加速推進(jìn)建設(shè)海洋強(qiáng)省、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的相關(guān)方案。《山東省海洋牧場(chǎng)示范創(chuàng)建三年計(jì)劃》明確指出要確立海洋牧場(chǎng)“一體、兩帶、三區(qū)、四園、多點(diǎn)”的空間布局，探索海洋牧場(chǎng)建設(shè)新技術(shù)、新模式，推進(jìn)海洋牧場(chǎng)生態(tài)化、裝備化、信息化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展?！稄V東省海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，到2020年全省海洋生產(chǎn)總值超過(guò)2.2萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)8%，占全省地區(qū)生產(chǎn)總值比重達(dá)到20%。新建和完善人工魚(yú)礁區(qū)10個(gè)，升級(jí)維護(hù)人工魚(yú)礁區(qū)50個(gè)，構(gòu)建海洋牧場(chǎng)10個(gè)，完成10個(gè)以上海島的生態(tài)修復(fù)。浙江省在《關(guān)于修復(fù)振興浙江漁場(chǎng)的若干意見(jiàn)》中明確提出“到2020年，將建成6個(gè)海洋牧場(chǎng)，累計(jì)增殖放流各類(lèi)水生生物苗種100億尾（粒）”。

一、海洋牧場(chǎng)的概念和內(nèi)涵

在中國(guó)，海洋牧場(chǎng)的理論可以追溯到20世紀(jì)60年代。1965年，中國(guó)科學(xué)院院士曾呈奎提出過(guò)“耕海牧漁”的想法[1]。海洋牧場(chǎng)是指在一個(gè)特定的海域里，基于海洋生態(tài)系統(tǒng)原理，通過(guò)投放人工魚(yú)礁、增殖放流（養(yǎng)）等方法，構(gòu)建或修復(fù)海洋生長(zhǎng)、索餌或避敵所需的場(chǎng)所，改善海域生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源可持續(xù)利用的新型漁業(yè)生產(chǎn)模式。

依據(jù)海洋牧場(chǎng)的功能，可將海洋牧場(chǎng)分為四種主要類(lèi)型[2]：

1.增殖型海洋牧場(chǎng)

以增殖漁業(yè)資源和產(chǎn)出海產(chǎn)品為主要目的的海洋牧場(chǎng)。增殖型海洋牧場(chǎng)產(chǎn)出多以魚(yú)、蝦、貝、海藻和海參、梭子蟹等海珍品為主。

2.養(yǎng)護(hù)型海洋牧場(chǎng)

以保護(hù)和修護(hù)生態(tài)環(huán)境、養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源或珍稀瀕危物種為主要目的的海洋牧場(chǎng)。生態(tài)修復(fù)型海洋牧場(chǎng)屬于目前海洋牧場(chǎng)受鼓勵(lì)的發(fā)展方向。我國(guó)北方地區(qū)往往以近海中小型生態(tài)修復(fù)海洋牧場(chǎng)為主，南方地區(qū)以外海大中型生態(tài)修復(fù)海洋牧場(chǎng)較多。

3.休閑觀(guān)光型海洋牧場(chǎng)

以休閑海釣為核心，注重全產(chǎn)業(yè)鏈、全服務(wù)鏈銜接，打造吃、住、行、游、購(gòu)、娛等配套和特色鮮明的“海上高爾夫”。

4.綜合性海洋牧場(chǎng)

我國(guó)在建的牧場(chǎng)多以綜合性海洋牧場(chǎng)為主，一般兼顧一項(xiàng)或多項(xiàng)功能，最常見(jiàn)的是在增殖型海洋牧場(chǎng)開(kāi)發(fā)休閑垂釣功能，在修復(fù)型海洋牧場(chǎng)中開(kāi)發(fā)休閑觀(guān)光功能和魚(yú)類(lèi)增殖功能等。

關(guān)于海洋牧場(chǎng)的概念和內(nèi)涵，多是從海洋生態(tài)的角度闡釋?zhuān)谡叻蓪用娴奶接戸r有見(jiàn)聞。作者認(rèn)為海洋牧場(chǎng)的法律內(nèi)涵為：具有改善和修復(fù)海洋環(huán)境功能的新型漁業(yè)模式，它的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)涉及法學(xué)、水產(chǎn)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、海洋工程學(xué)等多個(gè)學(xué)科。

本研究在調(diào)研山東省威海市五大國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)的基礎(chǔ)上，歸納出目前地方海洋牧場(chǎng)在經(jīng)營(yíng)和建設(shè)中存在的法律問(wèn)題和監(jiān)管空白點(diǎn)，從而提出相關(guān)法律建議，為海洋牧場(chǎng)的建設(shè)發(fā)展提供法律支持。關(guān)注海洋牧場(chǎng)推行過(guò)程中存在的法律問(wèn)題，并加固預(yù)防措施，防患于未然，才能使城市海洋牧場(chǎng)走得更穩(wěn)、更遠(yuǎn)。

二、山東省威海市海洋牧場(chǎng)及其管理情況的調(diào)研

1.基本情況

目前，山東省威海市有5家國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)，分別是山東榮成北部海域示范區(qū)、山東愛(ài)蓮灣海域示范區(qū)、山東榮成市南部海域好當(dāng)家示范區(qū)、山東榮成市桑溝灣海域示范區(qū)、榮成俚島東部海域鴻源海洋牧場(chǎng)。

（1） 山東榮成北部海域示范區(qū)

山東省榮成北部海域國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)位于榮成市成山鎮(zhèn)北部海域，擁有30余千米海岸線(xiàn)，25萬(wàn)畝天然海域，海域冬暖夏涼，年平均水溫12℃，水深流急，海底礁石密布，藻類(lèi)品種繁多，浮游生物豐富，水質(zhì)天然無(wú)污染，達(dá)到國(guó)家一級(jí)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，海水含氧量豐富穩(wěn)定，鹽度常年保持在 28‰～30‰，最適合海參、鮑魚(yú)、海膽等海珍品的繁殖與生長(zhǎng)，是中國(guó)最大的野生刺參自然生長(zhǎng)、繁育基地。該示范區(qū)由山東西霞口海珍品股份有限公司承建公司，注冊(cè)資金6 000萬(wàn)元，是全國(guó)第一家取得有機(jī)食品認(rèn)證的海參企業(yè)。

該示范區(qū)的人工魚(yú)礁采用方形鋼混整體構(gòu)件建設(shè)，共布置了13個(gè)單位人工魚(yú)礁，縱向間距約100米，橫向間距約100米，共計(jì)35 100立方米，單位人工魚(yú)礁設(shè)計(jì)尺寸為57米×57米，100個(gè)方形鋼混整體構(gòu)件組成1個(gè)單位魚(yú)礁，魚(yú)礁單體間距為3米。另外配套建設(shè)管護(hù)平臺(tái)2座，購(gòu)置管護(hù)船4艘，移植海藻1 850萬(wàn)株。

（2）山東愛(ài)蓮灣海域示范區(qū)

山東愛(ài)蓮灣海域示范區(qū)總面積10萬(wàn)畝，地處尋山街道愛(ài)蓮灣海域，由威海長(zhǎng)青有限公司建設(shè)，2015年11月被農(nóng)業(yè)部列為第一批國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)。

公司創(chuàng)建于1956年，下屬企業(yè)20余家，總資產(chǎn)20億元，是集育苗、養(yǎng)殖、加工、科研于一體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國(guó)家重點(diǎn)龍頭企業(yè)，先后獲批國(guó)家首批高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃成果產(chǎn)業(yè)化基地、全國(guó)科技興海示范基地、全國(guó)現(xiàn)代漁業(yè)種業(yè)示范場(chǎng)、國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)、山東省現(xiàn)代漁業(yè)園區(qū)。目前，公司年養(yǎng)殖產(chǎn)量達(dá)40萬(wàn)噸，產(chǎn)值10億元，所有養(yǎng)殖產(chǎn)品全部通過(guò)了無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證，形成了“陸地一個(gè)牧場(chǎng)，海上一個(gè)牧場(chǎng)，海底一個(gè)牧場(chǎng)”陸海統(tǒng)籌的現(xiàn)代海洋牧場(chǎng)發(fā)展模式。

（3）山東榮成市南部海域好當(dāng)家示范區(qū)

山東省榮成市南部海域好當(dāng)家國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)好當(dāng)家海洋牧場(chǎng)）由山東好當(dāng)家海洋發(fā)展股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)好當(dāng)家公司）承擔(dān)。依據(jù)項(xiàng)目所在海域的海洋動(dòng)力學(xué)及地理位置特點(diǎn)，在用海面積56.956 1公頃的四邊形海域內(nèi)，選擇約20公頃海域用方形鋼筋混凝土構(gòu)件礁、石塊礁建設(shè)20個(gè)人工魚(yú)礁，魚(yú)礁總規(guī)模為7.543 4萬(wàn)空方。據(jù)統(tǒng)計(jì)，本項(xiàng)目工程總投資共計(jì)2 860萬(wàn)元。

海洋牧場(chǎng)的開(kāi)發(fā)和建設(shè)帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，漁業(yè)資源量大幅增長(zhǎng)，開(kāi)發(fā)休閑海釣產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)旅游、食宿、交通、釣具制售、船艇修造、水產(chǎn)育苗等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。海洋牧場(chǎng)人工魚(yú)礁項(xiàng)目采取邊建設(shè)邊投放海參苗種的方式運(yùn)作，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益。此外，好當(dāng)家海洋牧場(chǎng)的建設(shè)有效帶動(dòng)了沿岸地區(qū)休閑海釣，水產(chǎn)品育苗、養(yǎng)殖、加工，外貿(mào)行業(yè)，交通運(yùn)輸業(yè)，餐飲旅游業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（4）山東榮成市桑溝灣海域示范區(qū)簡(jiǎn)介

山東榮成市桑溝灣海域示范區(qū)位于榮成市桑溝灣海域，面積688.852公頃，屬第二批國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)。牧場(chǎng)按照“礁、魚(yú)、船、岸、服”五配套的建設(shè)方案，利用牧場(chǎng)資源實(shí)現(xiàn)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，帶動(dòng)輻射養(yǎng)殖、育苗、加工、銷(xiāo)售、旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。公司海洋牧場(chǎng)年收入超過(guò)4 000萬(wàn)元，有力地促進(jìn)了漁民增收、漁業(yè)增效。

（5）成山鴻源海洋牧場(chǎng)簡(jiǎn)介

成山鴻源海洋牧場(chǎng)位于榮成市俚島東部海域，面積503.655公頃，屬第三批國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)。以“親海娛樂(lè)、海上采摘”為主題，建有3 100平方米休閑旅游碼頭和游客中心、2個(gè)1 500平方米海上平臺(tái)，購(gòu)置集海上觀(guān)光、垂釣、餐飲、住宿于一體的觀(guān)光艇3艘、海上腳踏船10艘及其他游樂(lè)設(shè)施，年接待游客18 000余人次，營(yíng)業(yè)收入4 000余萬(wàn)元。

三、威海市海洋牧場(chǎng)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)存的法律問(wèn)題分析

1.海洋牧場(chǎng)的安全問(wèn)題

（1）海洋牧場(chǎng)的礁體影響航行安全問(wèn)題

我國(guó)的礁體投放數(shù)量多但規(guī)模偏小，且規(guī)劃存在不合理現(xiàn)象，一些地方只是簡(jiǎn)單地投放石料、破舊船體、混凝土構(gòu)件等，投入之后缺乏定期維護(hù)和監(jiān)管。受風(fēng)浪或潮水的影響，礁體可能會(huì)發(fā)生位移形成暗礁。加之海洋牧場(chǎng)的漁網(wǎng)投放，對(duì)航行安全造成極大的隱患，尤其是對(duì)漁船等小型船艇來(lái)說(shuō)，缺乏先進(jìn)的探測(cè)工具和專(zhuān)業(yè)的技藝，在海洋牧場(chǎng)區(qū)域內(nèi)可能存在很大的航行安全風(fēng)險(xiǎn)。

（2）海洋牧場(chǎng)平臺(tái)本身存在安全問(wèn)題

海洋牧場(chǎng)的發(fā)展帶動(dòng)了海洋牧場(chǎng)平臺(tái)快速發(fā)展。海洋牧場(chǎng)平臺(tái)一般用來(lái)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境檢測(cè)、生態(tài)觀(guān)光、休閑垂釣等，目前已建成自升式、半潛式、漂浮式、移動(dòng)式等不同類(lèi)型的海洋牧場(chǎng)多功能平臺(tái)。海洋牧場(chǎng)平臺(tái)在承載海洋牧場(chǎng)管護(hù)這一基本功能的基礎(chǔ)上，衍生出一系列相關(guān)聯(lián)的新功能，目前主要可以開(kāi)展海洋牧場(chǎng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、牧漁體驗(yàn)、生態(tài)觀(guān)光、安全救助等工作。海洋牧場(chǎng)多功能平臺(tái)是新生事物，目前我國(guó)的法律法規(guī)還沒(méi)有對(duì)海洋牧場(chǎng)平臺(tái)進(jìn)行管控的規(guī)范。

山東省《海洋牧場(chǎng)平臺(tái)試點(diǎn)管理暫行辦法》從安全環(huán)保、登臨人員管理等方面進(jìn)行了規(guī)范，但從執(zhí)法檢查情況看，仍然存在一定的安全隱患：一是有的平臺(tái)建造程序不完備，手續(xù)不全，一定程度上影響了平臺(tái)的建造質(zhì)量。二是有的平臺(tái)運(yùn)營(yíng)企業(yè)使用未經(jīng)海事部門(mén)或漁業(yè)部門(mén)檢驗(yàn)的船舶運(yùn)送游客，并有超載的現(xiàn)象，一些游客登臨平臺(tái)未穿救生衣。三是有的平臺(tái)運(yùn)營(yíng)企業(yè)安全管理制度不健全，有的企業(yè)未制訂應(yīng)急預(yù)案，未開(kāi)展應(yīng)急演練，對(duì)平臺(tái)安全運(yùn)營(yíng)造成威脅。四是平臺(tái)運(yùn)營(yíng)企業(yè)安全消防意識(shí)不足，存在火災(zāi)隱患。

2.海洋牧場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中涉及的船舶等海事海商問(wèn)題

海洋牧場(chǎng)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)中運(yùn)送游客至平臺(tái)的船舶通常由漁船或者快艇改建，一是起到運(yùn)送游客到海洋牧場(chǎng)平臺(tái)的運(yùn)送功能，從這方面看這類(lèi)船舶屬于客船的范疇；二是具有休閑旅游功能，游客在乘船同時(shí)觀(guān)光海上風(fēng)光，從這方面看也應(yīng)當(dāng)屬于休閑漁業(yè)船舶的范疇。也就是說(shuō)海洋牧場(chǎng)平臺(tái)運(yùn)送游客至平臺(tái)的船舶兼具客船和休閑漁船的功能。

（1）作為客船功能，這類(lèi)船舶的監(jiān)管部門(mén)為各市（縣）海事主管機(jī)關(guān)。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)很多運(yùn)送船都是船長(zhǎng)小于5米的小型船，由漁船改造的（船上增加一些座椅），實(shí)際上基本處于“無(wú)人管”狀態(tài)，因?yàn)檫@類(lèi)船舶很難得到海事部門(mén)和船舶檢驗(yàn)機(jī)關(guān)的登記和法定檢驗(yàn)。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)船舶登記條例》第五十六條第一項(xiàng)規(guī)定，5米以下船舶（小快艇）船長(zhǎng)不足5米，不屬于《中華人民共和國(guó)船舶登記條例》規(guī)定船舶長(zhǎng)度范圍。根據(jù)《船舶與海上設(shè)施法定檢驗(yàn)規(guī)則（內(nèi)河小型船舶法定檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則2007）》，5米以下船舶（小快艇）無(wú)相應(yīng)的檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)則。也即船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)不會(huì)對(duì)此類(lèi)船舶頒發(fā)檢驗(yàn)登記證書(shū)，海事主管機(jī)關(guān)也就沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)管檢查標(biāo)準(zhǔn)。而現(xiàn)實(shí)情況是，很多船長(zhǎng)小于5米的小型船或游艇在旅游旺季一批批地運(yùn)送游客去往海洋牧場(chǎng)平臺(tái)，這些大量未經(jīng)登記和檢驗(yàn)的船舶設(shè)備簡(jiǎn)陋，有的甚至座位都不固定，救生衣和救生圈的配備數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不達(dá)標(biāo)。

（2）作為休閑旅游船舶功能，這類(lèi)船舶的監(jiān)管部門(mén)為各縣市的海洋與漁業(yè)部門(mén)。

根據(jù)《威海市休閑漁業(yè)船舶管理辦法》第三章第九條，休閑漁業(yè)船舶應(yīng)當(dāng)具備下列條件：①具有有效的漁業(yè)船舶檢驗(yàn)證書(shū)；②具有有效的漁業(yè)船舶登記證書(shū)；③捕撈漁業(yè)船舶還應(yīng)當(dāng)持有捕撈許可證書(shū)；④符合國(guó)家和省有關(guān)休閑漁業(yè)船舶檢驗(yàn)規(guī)定的要求；⑤木質(zhì)漁船船齡不超過(guò)10年，鋼質(zhì)漁船船齡不超過(guò)15年，玻璃鋼漁船船齡不超過(guò)20年；⑥船長(zhǎng)不小于8米，主機(jī)功率不小于14.7千瓦，設(shè)有甲板；⑦配備符合從事休閑漁業(yè)活動(dòng)要求的船員；⑧法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的其他條件。也就是說(shuō)，威海市規(guī)定的休閑漁業(yè)船舶要求為船長(zhǎng)不小于8米、從事休閑漁業(yè)活動(dòng)的船舶，故上述小于5米的船舶又被排除在此規(guī)定之外。小于5米的船舶不屬于休閑漁業(yè)船舶范疇，海洋與漁業(yè)部門(mén)對(duì)此也無(wú)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

海洋牧場(chǎng)多功能平臺(tái)現(xiàn)在在旅游上是個(gè)大熱點(diǎn)。但是由于海洋牧場(chǎng)處于海洋中，海洋的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，游客的安全應(yīng)當(dāng)被放在第一位，對(duì)相應(yīng)的運(yùn)輸工具的檢驗(yàn)監(jiān)管尤其更應(yīng)嚴(yán)格?，F(xiàn)實(shí)情況是有一部分船舶處于海事部門(mén)和海洋漁業(yè)部門(mén)監(jiān)管的空白之中，處于無(wú)人管的狀態(tài)，存在很大的安全隱患。

3.海洋牧場(chǎng)海域使用權(quán)、承包權(quán)法律問(wèn)題

我國(guó)海洋牧場(chǎng)的興起時(shí)間不長(zhǎng)，海洋牧場(chǎng)的建設(shè)管理要求較高，因此對(duì)海洋牧場(chǎng)的承包使用也提出了較高的要求。通過(guò)走訪(fǎng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)在海洋牧場(chǎng)海域使用權(quán)和承包上有以下幾點(diǎn)問(wèn)題：

（1）海洋牧場(chǎng)海域使用權(quán)批準(zhǔn)時(shí)間短，使用金標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高。

海洋牧場(chǎng)承包手續(xù)復(fù)雜，必須取得明確具體用途的海域使用權(quán)，實(shí)踐中海域使用權(quán)的時(shí)間往往只有10～20年的時(shí)間，而海洋牧場(chǎng)的前期建設(shè)需要投入大量的時(shí)間、人力、物力、財(cái)力，投入之后無(wú)法取得即效收益，依據(jù)《海域使用管理法》等法律法規(guī)，屆時(shí)平臺(tái)還應(yīng)當(dāng)依法予以拆除，恢復(fù)海域原狀。因此過(guò)短的使用權(quán)時(shí)間會(huì)一定程度上挫傷海洋牧場(chǎng)建設(shè)的積極性，此外，使用金標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高也是阻礙海洋牧場(chǎng)大規(guī)模發(fā)展的原因之一。

（2）海洋牧場(chǎng)存在重建設(shè)、輕管理、審批后用海不規(guī)范等問(wèn)題。

從各地的政策、法規(guī)可以看出，各地主要關(guān)注海洋牧場(chǎng)的前期建設(shè)，而建成之后管理缺失，導(dǎo)致海洋牧場(chǎng)使用混亂，漁民私自捕撈，后續(xù)監(jiān)測(cè)和管理監(jiān)督不到位，管理目標(biāo)發(fā)生偏差，片面追求經(jīng)濟(jì)效益與短期利益，一定程度上也制約了海洋牧場(chǎng)綜合效益的發(fā)揮。

四、法律對(duì)策及建議

1.重視海洋牧場(chǎng)區(qū)域內(nèi)航道安全和平臺(tái)安全，明確安全責(zé)任主體

第一，關(guān)于海洋牧場(chǎng)區(qū)域內(nèi)的航行安全，建議從審批到建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段，有關(guān)部門(mén)可以從以下幾個(gè)方面考慮：海洋牧場(chǎng)區(qū)域是否已經(jīng)存在或?qū)?lái)會(huì)存在“禁航區(qū)”；對(duì)海洋牧場(chǎng)區(qū)域內(nèi)航行的船只，是否有必要設(shè)定特殊條件；海洋牧場(chǎng)相關(guān)工程的施工建設(shè)是否存在影響既有航路航行安全的可能。

如果存在上述問(wèn)題，相關(guān)的準(zhǔn)入條件以及建設(shè)要求由相應(yīng)的管理部門(mén)進(jìn)行設(shè)置，如果在海洋牧場(chǎng)區(qū)域發(fā)生航行安全事故，相關(guān)的事故主體和海洋牧場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)方都可能成為責(zé)任主體。

第二，關(guān)于海洋牧場(chǎng)平臺(tái)安全，嚴(yán)格遵守《山東省海洋牧場(chǎng)平臺(tái)試點(diǎn)管理暫行辦法》的相關(guān)要求，務(wù)必落實(shí)游客安全管理，督促企業(yè)嚴(yán)格建立游客登離臺(tái)賬，強(qiáng)化游客全過(guò)程安全監(jiān)控；警示廣大游客一定要乘坐正規(guī)合法船舶登臨平臺(tái)，并按規(guī)定要求穿著救生衣。

圖1 海洋牧場(chǎng)休閑漁船安全監(jiān)管職責(zé)分工建議

2.規(guī)范海洋牧場(chǎng)運(yùn)送游客船舶準(zhǔn)入機(jī)制

船長(zhǎng)小于5米改建船舶從事海洋牧場(chǎng)平臺(tái)游客運(yùn)送的問(wèn)題，現(xiàn)在在我市海洋牧場(chǎng)旅游基地中是普遍存在的現(xiàn)象。根據(jù)《中華人民共和國(guó)海商法》第3條，船舶是指海船和其他海上移動(dòng)式裝置，但是用于軍事、政府公務(wù)和20總噸以下的小型船艇除外。由此可見(jiàn)海商法將20總噸以下的小型船艇排除在船舶的范圍內(nèi)，用于運(yùn)送海洋牧場(chǎng)游客的小型船艇基本上不屬于海商法的管制范圍內(nèi)。這類(lèi)船艇的監(jiān)管處于法律空白點(diǎn)，需要加以完善。

建議加強(qiáng)對(duì)于此類(lèi)船舶進(jìn)行運(yùn)送游客和休閑旅游的監(jiān)管力度，要么明確禁止此類(lèi)船舶從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，要么明確相關(guān)的登記、檢驗(yàn)程序和監(jiān)管部門(mén)。正在制定中的《威海市海上安全管理?xiàng)l例》（草案）可以考慮將此類(lèi)船舶列入休閑漁船的管理范疇，由海洋與漁業(yè)部門(mén)履行監(jiān)管責(zé)任。

3.重視建成后的監(jiān)管，發(fā)揮各職能部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

在對(duì)海洋牧場(chǎng)的走訪(fǎng)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)對(duì)海洋牧場(chǎng)的建設(shè)還處于初期階段，對(duì)海洋牧場(chǎng)重建設(shè)、輕監(jiān)管，前期建設(shè)投入大量精力，然而建成之后缺乏有力的監(jiān)督管理，出現(xiàn)了例如不按審批要求使用海域、周邊漁民私自捕撈、環(huán)境監(jiān)管不到位、平臺(tái)安全存在隱患等問(wèn)題，因此應(yīng)當(dāng)建立定期監(jiān)管機(jī)制，層層壓實(shí)責(zé)任，確保工作落實(shí)。

目前海洋牧場(chǎng)屬于海洋漁業(yè)部門(mén)監(jiān)管，但海洋牧場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)情況復(fù)雜，涉及漁業(yè)、環(huán)保、安全、消防、旅游、公安等多個(gè)部門(mén)，因此建議由當(dāng)?shù)卣疇款^，聯(lián)結(jié)上述相關(guān)部門(mén)，組建聯(lián)動(dòng)小組，從海洋牧場(chǎng)的審批、建設(shè)到后期的運(yùn)行、監(jiān)管，形成一個(gè)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)的有機(jī)體，徹底杜絕問(wèn)題發(fā)生之后各單位推諉的現(xiàn)象，為海洋牧場(chǎng)的健康發(fā)展提供保障?？紤]到海洋牧場(chǎng)船舶管理的特殊性，參考普通漁船、小型客船等安全管理模式，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的管理模式，建議海洋牧場(chǎng)船舶安全監(jiān)管職責(zé)分工如圖1所示，從而形成以漁業(yè)行政主管機(jī)關(guān)為主、其他行政管理部門(mén)為輔、行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)團(tuán)體為第三方技術(shù)支持的管理模式。

4.建議出臺(tái)地方性的海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例，構(gòu)建扶持海洋牧場(chǎng)發(fā)展的法律體系

近幾年國(guó)家大力推進(jìn)“綠色海洋”“經(jīng)略海洋”，海洋牧場(chǎng)出現(xiàn)繁榮景象，從國(guó)家以及省級(jí)層面出臺(tái)了很多文件和法規(guī)，例如農(nóng)業(yè)部《關(guān)于印發(fā)〈國(guó)家級(jí)海洋牧場(chǎng)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2017—2025）的通知〉》、山東省《海洋牧場(chǎng)平臺(tái)試點(diǎn)管理暫行辦法》。市級(jí)層面，連云港市于2017年出臺(tái)了《連云港市海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例》，這是全國(guó)第一部關(guān)于海洋牧場(chǎng)的單項(xiàng)法規(guī)，其中對(duì)連云港市海洋牧場(chǎng)的規(guī)劃建設(shè)、開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)、生態(tài)保護(hù)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面作出了明確的規(guī)定。

2017年威海市政府發(fā)布《威海市人民政府關(guān)于加快海洋牧場(chǎng)建設(shè)推進(jìn)休閑漁業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》中提出加快現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)建設(shè)，推進(jìn)休閑漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，提出了美好愿景，可以看出市政府對(duì)海洋牧場(chǎng)發(fā)展的重視。但另一方面可以看出，目前我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)規(guī)范海洋牧場(chǎng)的法律法規(guī)，雖然一些地區(qū)出臺(tái)了管理?xiàng)l例，但層級(jí)較低，只適用于本地區(qū)，缺乏普適性，各省市雖然出臺(tái)相應(yīng)文件，但不屬于法律法規(guī)，只有指導(dǎo)意義，缺乏法律效力。因此，建議在國(guó)家層面制定具有統(tǒng)一指導(dǎo)意義的法律法規(guī)以前，威海市可以考慮出臺(tái)《威海市海洋牧場(chǎng)管理?xiàng)l例》，作為適用于本市區(qū)域的專(zhuān)門(mén)的海洋牧場(chǎng)法律法規(guī)。這對(duì)地方發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、經(jīng)略海洋必將起到積極的促進(jìn)作用。

五、結(jié)語(yǔ)

關(guān)心海洋、認(rèn)識(shí)海洋、經(jīng)略海洋，發(fā)展海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的逐步實(shí)施，威海的現(xiàn)代化、國(guó)際化海洋牧場(chǎng)的建設(shè)步伐不斷加快，經(jīng)濟(jì)建設(shè)離不開(kāi)相應(yīng)法律法規(guī)的保駕護(hù)航，制定和出臺(tái)海洋牧場(chǎng)產(chǎn)業(yè)政策和法規(guī)就是要通過(guò)政策、法律和法規(guī)支撐，使海洋產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和地區(qū)的長(zhǎng)足發(fā)展。