馬伊磊，倪桂明

（1. 烏魯木齊城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)執(zhí)行辦公室，烏魯木齊 830092；2. 安誠(chéng)傲林規(guī)劃設(shè)計(jì)顧問(上海)有限公司，上海 200051）

1 研究背景

近幾十年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市化的發(fā)展，軌道交通得到快速發(fā)展。據(jù)中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，截至2017年12月31日，中國(guó)新增石家莊、珠海、貴陽(yáng)和廈門4座軌道交通運(yùn)營(yíng)城市，累計(jì)已有34座城市，建成投運(yùn)城軌線路5 021.7 km；共有57座城市正在建設(shè)或規(guī)劃新的城市軌道交通線路，總規(guī)劃里程超過25 000 km。中國(guó)城市軌道交通已經(jīng)進(jìn)入蓬勃發(fā)展時(shí)期。

軌道交通的快速發(fā)展有力地促進(jìn)和支撐了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但隨著快速發(fā)展出現(xiàn)了許多問題。這些問題一方面是由于城市軌道交通的工程復(fù)雜性造成，但究其根本則在于我國(guó)現(xiàn)有的城市軌道交通發(fā)展過程中沒有全面系統(tǒng)分析軌道交通與城市融合發(fā)展的需求，缺乏相應(yīng)的技術(shù)和方法來(lái)滿足這些需求[1]。在現(xiàn)有城市軌道交通工程技術(shù)經(jīng)驗(yàn)與管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面總結(jié)分析城市軌道交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，深入思考如何實(shí)現(xiàn)軌道交通與城市全面融合發(fā)展，對(duì)中國(guó)城市軌道交通未來(lái)發(fā)展具有指導(dǎo)意義。

2 城市軌道交通發(fā)展問題和挑戰(zhàn)分析

城市軌道交通隨著交通需求的增長(zhǎng)和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步不斷發(fā)展，其包括地鐵、輕軌、市郊鐵路、單軌、有軌電車、磁懸浮等多種形式。城市軌道交通不僅能夠提供交通出行服務(wù)，優(yōu)化城市交通服務(wù)體系，支撐城市發(fā)展；還可以增強(qiáng)城市空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，引領(lǐng)城市和社會(huì)發(fā)展；同時(shí)在展現(xiàn)城市文化、樹立城市形象等方面也有獨(dú)特作用。人們?cè)谙硎苘壍澜煌ò踩煽砍鲂蟹?wù)的同時(shí)，也希望軌道交通經(jīng)濟(jì)、便捷，并能提供多元的文化商業(yè)等服務(wù)。因此，人們對(duì)城市軌道交通附加的服務(wù)需求也越來(lái)越多，服務(wù)水平也從基本的出行向著更高的服務(wù)邁進(jìn)[2]，可以說，城市軌道交通已經(jīng)從傳統(tǒng)的交通運(yùn)輸工具發(fā)展成為一個(gè)城市服務(wù)平臺(tái)，成為城市發(fā)展的重要組成部分。軌道交通的發(fā)展不僅要考慮軌道交通工程本身，更需要在各個(gè)環(huán)節(jié)充分考慮與城市的融合發(fā)展。

隨著中國(guó)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，許多城市已經(jīng)建設(shè)并運(yùn)營(yíng)了軌道交通線路。國(guó)家相關(guān)部門根據(jù)實(shí)際情況建立了相應(yīng)的軌道交通工程的審批、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以及管理體制機(jī)制。這些工作促進(jìn)了城市軌道交通的發(fā)展，但也產(chǎn)生了一些問題，同時(shí)隨著中國(guó)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市軌道交通發(fā)展也面臨著一些新的挑戰(zhàn)，這些問題和挑戰(zhàn)包括以下幾方面[3]。

2.1 對(duì)軌道交通服務(wù)需求缺乏全面系統(tǒng)的分析

除了提供出行服務(wù)外，城市軌道交通面臨著更多利益相關(guān)者的服務(wù)需求，這些服務(wù)需求在目前城市軌道交通發(fā)展過程中沒有得到充分考慮。同時(shí)由于這些服務(wù)需求之間本身存在沖突和矛盾而缺乏整合，即使有意推進(jìn)，在實(shí)際工作中也難以落實(shí)。

2.2 規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理間的整體協(xié)調(diào)

目前國(guó)內(nèi)城市軌道交通在處理規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的關(guān)系上存在重視規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)，而對(duì)運(yùn)營(yíng)管理考慮不足，或重視運(yùn)營(yíng)管理，但缺乏如何將運(yùn)營(yíng)管理需求前置到規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)等階段的方法。由于這些環(huán)節(jié)之間缺少整體協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致后期運(yùn)營(yíng)管理階段產(chǎn)生各類問題，有些問題可以通過加大運(yùn)營(yíng)管理力度和成本解決，而有些問題甚至無(wú)法解決，給后期運(yùn)營(yíng)管理造成很大的隱患和困難[4-6]。

2.3 軌道交通出行的差異性

不同國(guó)家、地區(qū)以及城市的不同出行者有著不同的交通出行特征、習(xí)慣，對(duì)軌道交通服務(wù)水平也有著不同的要求。軌道交通發(fā)展需要充分考慮不同要求，有針對(duì)性地進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)和管理。在軌道交通發(fā)展過程中，對(duì)出行者的服務(wù)需求應(yīng)該是從宏觀到微觀的不斷細(xì)化和深化落實(shí)，但由于方法、手段等各種因素的制約，目前對(duì)出行者的行為特征缺乏充分的調(diào)研分析，在軌道交通規(guī)劃設(shè)計(jì)與管理中明顯考慮不足，從而導(dǎo)致軌道交通運(yùn)行過程中產(chǎn)生很多問題，服務(wù)難以充分體現(xiàn)“以人為本”的要求。

2.4 軌道交通文化建設(shè)

軌道交通文化是城市文化的重要組成部分，也是展現(xiàn)城市文化的重要窗口。目前各城市政府已逐漸重視城市軌道交通文化建設(shè)。但由于缺乏統(tǒng)籌的協(xié)調(diào)，大部分城市軌道交通在文化建設(shè)方面還存在不同的問題，這也導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)城市軌道交通“千城一面”，缺乏特色。如何將文化建設(shè)與城市軌道交通相關(guān)工作進(jìn)行融合發(fā)展是各城市政府面臨的主要問題。

2.5 軌道交通安全問題

安全是城市軌道交通的生命，也是其他一切工作的基礎(chǔ)。軌道交通既面臨運(yùn)行時(shí)的安全問題，也面臨著恐怖襲擊所導(dǎo)致的安全問題。目前相關(guān)部門非常重視安全問題，但是也導(dǎo)致服務(wù)水平下降。如何將安全問題與服務(wù)需求進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是軌道交通發(fā)展各環(huán)節(jié)工作所必須思考的問題。

2.6 軌道交通空間環(huán)境

目前軌道交通對(duì)空間環(huán)境關(guān)注很少，導(dǎo)致了軌道交通與城市發(fā)展不協(xié)調(diào)以及軌道交通運(yùn)行服務(wù)方面的問題。軌道交通空間環(huán)境需要關(guān)注3個(gè)層面的問題：1)軌道交通與城市空間耦合；2)軌道交通與沿線區(qū)域風(fēng)貌定位相協(xié)調(diào)，營(yíng)造沿線意向空間，提升軌道交通全線的標(biāo)志性；3)軌道交通站點(diǎn)與周邊城市空間的融合，整合軌道交通設(shè)施與站點(diǎn)的安檢疏散、交通銜接、商業(yè)等各類服務(wù)空間，營(yíng)造宜人的、與城市周邊環(huán)境相適宜的軌道交通空間環(huán)境。

2.7 軌道交通資源綜合開發(fā)

軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本巨大，但由此帶來(lái)的資源空間效益也是巨大的。對(duì)軌道交通沿線土地和相關(guān)資源進(jìn)行綜合開發(fā)，以彌補(bǔ)軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本是國(guó)際上許多城市通行的做法，也是軌道交通發(fā)展的方向。但是由于受到政策、工期、技術(shù)以及其他相關(guān)因素等制約，國(guó)內(nèi)城市在軌道交通資源開發(fā)方面雖然取得了一些成績(jī)，但還有不足。如何克服技術(shù)、政策等制約，將軌道交通資源開發(fā)效益最大化是目前城市軌道交通發(fā)展的重大問題。

2.8 軌道交通一體化銜接

軌道交通作為城市公共交通的骨干，需要與其他交通方式進(jìn)行一體化銜接，才能充分發(fā)揮軌道交通的巨大作用。目前國(guó)內(nèi)城市軌道交通在軌道交通一體化方面開展了很多工作，包括沿線常規(guī)公交線網(wǎng)調(diào)整、站點(diǎn)周邊慢行空間打造。但是由于軌道交通規(guī)劃、設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)管理環(huán)節(jié)缺乏整體協(xié)調(diào)以及各利益方的不同訴求，在軌道交通一體化銜接方面效果不明顯，存在許多提升空間。

2.9 軌道交通投融資多元化和服務(wù)監(jiān)管

軌道交通發(fā)展需要巨大的資金，不僅包括建設(shè)資金，也面臨持續(xù)的運(yùn)營(yíng)虧損補(bǔ)貼。為解決資金問題，國(guó)家和地方政府進(jìn)行了軌道交通投融資體系的創(chuàng)新，在政府發(fā)揮軌道交通投融資主導(dǎo)作用的同時(shí)，進(jìn)行了城市軌道交通投融資多元化，通過PPP、軌道+物業(yè)等方式引進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)入軌道交通領(lǐng)域[7]。這些措施和創(chuàng)新手段有效地解決了城市軌道交通投融資難題，但同時(shí)也帶來(lái)一個(gè)重大挑戰(zhàn)：軌道交通投融資體系下如何實(shí)現(xiàn)對(duì)軌道交通相關(guān)服務(wù)的監(jiān)管[8]。軌道交通投融資多元化意味著軌道交通利益主體已從單一的政府主體向各投資利益方轉(zhuǎn)變，這些投資利益主體有著各自不同的利益訴求，如何在軌道交通發(fā)展過程中平衡和滿足這些投資主體利益訴求，保證城市軌道交通的服務(wù)水平成為城市政府面臨的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。

現(xiàn)有城市軌道交通發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn)包括軌道交通本身的問題，但更多在于軌道交通與城市發(fā)展的融合問題，造成這些問題的根本原因在于我國(guó)現(xiàn)有的城市軌道交通發(fā)展過程中沒有全面系統(tǒng)分析軌道交通與城市融合發(fā)展的需求，缺乏相應(yīng)的技術(shù)和方法來(lái)滿足這些需求。目前，我國(guó)城市軌道交通的建設(shè)程序是基于“工程”模式[9-10]，即以“線路工程”為目標(biāo)進(jìn)行相關(guān)的審批、建設(shè)等流程，并出臺(tái)相關(guān)的政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等相關(guān)文件，來(lái)指導(dǎo)城市軌道交通工程的投融資、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等各環(huán)節(jié)工作，現(xiàn)有的城市軌道交通建設(shè)程序如圖1所示。這種以“工程”為目標(biāo)的城市軌道交通建設(shè)程序?qū)ξ覈?guó)城市軌道交通發(fā)展的起步階段來(lái)說是必然選擇，為我國(guó)城市軌道交通發(fā)展積累了豐富的工程經(jīng)驗(yàn)，也促進(jìn)了我國(guó)城市軌道交通的快速發(fā)展。但這種以“工程”為導(dǎo)向的軌道交通建設(shè)程序主要聚焦于軌道交通工程本身，忽視了軌道交通與城市發(fā)展的互動(dòng)，也忽視了軌道交通出行者的個(gè)性需求以及其他許多利益主體的服務(wù)需求，雖然國(guó)家住房和城市建設(shè)部等部門出臺(tái)軌道交通沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則等相關(guān)指導(dǎo)文件，但由于缺乏軌道交通設(shè)計(jì)、施工以及運(yùn)營(yíng)管理等環(huán)節(jié)和層面工作的支持和配合，在實(shí)際工作中很難得到有效貫徹和落實(shí)。因此要解決上述問題，需要對(duì)現(xiàn)有城市軌道交通建設(shè)程序進(jìn)行思考和創(chuàng)新，以有效面對(duì)中國(guó)城市軌道交通發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展。

圖1 城市軌道交通建設(shè)流程Fig.1 Urban rail transit development process

3 城市軌道交通運(yùn)行服務(wù)效果策劃

對(duì)城市軌道交通建設(shè)程序的反思和創(chuàng)新，并不是對(duì)現(xiàn)有軌道交通建設(shè)程序的推倒重來(lái)，而是在現(xiàn)有軌道交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過應(yīng)用先進(jìn)的軌道交通發(fā)展相關(guān)理論、方法、技術(shù)、管理等，對(duì)現(xiàn)有城市軌道交通建設(shè)程序進(jìn)行補(bǔ)充和完善。實(shí)際上，國(guó)內(nèi)一些城市在此方面已經(jīng)進(jìn)行了探索和實(shí)踐，如深圳地鐵的綜合開發(fā)、西安地鐵的文化建設(shè)等，但總體來(lái)說這些工作只是局部而非系統(tǒng)的探索和實(shí)踐，城市軌道交通其他服務(wù)需求還沒有得到落實(shí)和推進(jìn)，也沒有實(shí)現(xiàn)軌道交通與城市發(fā)展的全面融合。

軌道交通與城市有著復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系，要全面實(shí)現(xiàn)軌道交通與城市發(fā)展的全面融合，必須在軌道交通建設(shè)計(jì)劃得到批準(zhǔn)以后，在軌道交通工程推進(jìn)的同時(shí)，推進(jìn)軌道與城市融合工程(見圖2)，從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)與管理等層面開展城市軌道交通運(yùn)行服務(wù)效果策劃工作(見圖3)，在全面系統(tǒng)地分析軌道交通與城市融合發(fā)展中各利益相關(guān)者的服務(wù)需求體系基礎(chǔ)上，將軌道交通相關(guān)利益主體的相關(guān)服務(wù)需求落實(shí)到城市軌道交通發(fā)展的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)與管理等各個(gè)環(huán)節(jié)和過程中，實(shí)現(xiàn)城市軌道交通與城市發(fā)展的全面融合。

圖2 軌道與城市融合工程Fig.2 Integration of city and rail transit system

圖3 城市軌道交通運(yùn)行服務(wù)效果策劃Fig.3 Urban rail transit operation service effect planning

城市軌道交通運(yùn)行服務(wù)效果策劃工作主要包括以下工作：1)全面系統(tǒng)分析城市軌道交通利益相關(guān)者的服務(wù)需求，建立城市軌道交通服務(wù)需求體系；2)依據(jù)各城市實(shí)際情況和軌道交通發(fā)展目標(biāo)，對(duì)這些服務(wù)需求進(jìn)行歸納總結(jié)，并通過策劃總顧問和一些專題的策劃工作，將城市軌道交通服務(wù)需求納入城市軌道交通發(fā)展的各個(gè)工作環(huán)節(jié)；3)將策劃工作所形成的導(dǎo)則和指引作為城市軌道交通驗(yàn)收和運(yùn)管管理的依據(jù)，以使相關(guān)服務(wù)需求得到全面貫徹落實(shí)。

城市軌道交通服務(wù)需求體系以及運(yùn)行服務(wù)效果策劃工作關(guān)系(以烏魯木齊城市軌道交通 1號(hào)線為例)如圖4所示。城市軌道交通運(yùn)行服務(wù)效果策劃工作內(nèi)容和思路如圖5所示。

4 體制與機(jī)制保障

城市軌道交通運(yùn)行服務(wù)效果策劃工作最根本的特點(diǎn)是需要考慮更多更復(fù)雜的服務(wù)需求，這些服務(wù)需求涉及各軌道交通利益相關(guān)方，也涉及更多的相關(guān)政府和企業(yè)，因此對(duì)城市軌道交通體制和機(jī)制也提出了更多更高的要求，這些要求需要在城市軌道交通體制和機(jī)制中得到充分考慮。基于這些要求，需要對(duì)現(xiàn)有的城市軌道交通體制和機(jī)制進(jìn)行完善和調(diào)整。

4.1 國(guó)家層面

國(guó)家層面主要是對(duì)城市軌道交通建設(shè)流程和相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等進(jìn)行調(diào)整和完善，具體包括：

1) 完善城市軌道交通建設(shè)流程，在推進(jìn)軌道交通工程的同時(shí)，開展軌道與城市融合工程，將軌道交通運(yùn)行服務(wù)效果策劃工作納入到城市軌道交通建設(shè)法定程序，以使軌道交通相關(guān)利益方的服務(wù)需求能夠得到反映和落實(shí)，并能得到有效監(jiān)管。

2) 對(duì)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范進(jìn)行更新和完善，將軌道交通相關(guān)利益方的服務(wù)需求納入到標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的制定中，出臺(tái)軌道交通運(yùn)行服務(wù)效果策劃工作的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

3) 將軌道交通運(yùn)行服務(wù)效果策劃的指引和導(dǎo)則作為軌道交通運(yùn)營(yíng)驗(yàn)收的依據(jù)，也作為在新投融資模式下對(duì)軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理工作的考核依據(jù)。

4.2 城市層面

城市層面圍繞城市軌道交通運(yùn)行服務(wù)效果策劃工作，主要的調(diào)整或完善包括以下方面。

1) 按照新的城市軌道交通建設(shè)流程要求，由城市軌道交通建設(shè)指揮部或城市軌道相關(guān)部門或單位負(fù)責(zé)開展每條城市軌道交通線路的運(yùn)行服務(wù)效果策劃工作，形成導(dǎo)則和指引。

2) 在軌道交通規(guī)劃、設(shè)計(jì)過程中，成立專門協(xié)調(diào)小組，協(xié)調(diào)運(yùn)行服務(wù)效果策劃工作和規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，以確保運(yùn)行服務(wù)效果策劃成果在規(guī)劃設(shè)計(jì)(特別是軌道交通設(shè)計(jì))中得到落實(shí)。

圖4 城市軌道交通服務(wù)需求體系和運(yùn)行服務(wù)效果策劃關(guān)系Fig.4 Diagram of urban rail transit service system and running service effect planning

圖5 城市軌道交通運(yùn)行服務(wù)效果策劃工作內(nèi)容和思路Fig.5 Workflow and approach for urban rail transit operation service effect planning

3) 城市軌道交通運(yùn)行服務(wù)效果導(dǎo)則和指引作為城市軌道交通行政主管部門考核軌道交通運(yùn)行企業(yè)以及軌道交通相關(guān)部門和單位工作的依據(jù)。

5 應(yīng)用案例

烏魯木齊是新疆維吾爾自治區(qū)首府，全疆政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科教、金融和交通中心，也是第二座亞歐大陸橋中國(guó)西部橋頭堡和中國(guó)向西開放的重要門戶。隨著近期國(guó)家對(duì)烏魯木齊軌道交通建設(shè)規(guī)劃(2012—2019年)的批復(fù)，烏魯木齊市軌道交通進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期。但由于地處祖國(guó)邊陲，烏魯木齊發(fā)展軌道交通面臨著比其他城市更大的人才、技術(shù)、資金、安全等方面的問題和挑戰(zhàn)。如何在國(guó)內(nèi)外城市軌道交通發(fā)展的基礎(chǔ)上，應(yīng)用國(guó)際城市軌道交通先進(jìn)理念，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，高水平高質(zhì)量建設(shè)烏魯木齊城市軌道交通系統(tǒng)，成為烏魯木齊的重大挑戰(zhàn)。

面對(duì)挑戰(zhàn)，烏魯木齊對(duì)國(guó)內(nèi)外城市軌道交通進(jìn)行了大量調(diào)研，引進(jìn)軌道交通項(xiàng)目代建方和PPP解決軌道建設(shè)人才和資金問題，同時(shí)對(duì)國(guó)內(nèi)外城市軌道交通發(fā)展中的不足和問題進(jìn)行了全面系統(tǒng)分析，前瞻性地開展城市軌道交通運(yùn)行服務(wù)效果策劃工作，將軌道交通相關(guān)利益者的服務(wù)需求進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通過將策劃工作納入到城市軌道交通發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)中，從而既吸收了國(guó)內(nèi)外城市軌道交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，也有效避免了已有城市軌道交通問題在烏魯木齊城市再現(xiàn)。目前烏魯木齊城市軌道交通1號(hào)線已成功開展工作[11]，并取得了很好的效果，策劃工作提出的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)管理等方面的約千條意見和建議已得到落實(shí)和應(yīng)用，根據(jù)策劃成果提出的五大工程(沿線道路提升改造工程、站點(diǎn)周邊配套設(shè)施改造工程、公共交通一體化工程、商業(yè)物業(yè)一體化工程、安防維穩(wěn)一體化工程)也正由政府各相關(guān)部門推進(jìn)實(shí)施，通過城市與軌道交通融合策劃工程的開展以及相關(guān)策劃成果的推進(jìn)落實(shí)，烏魯木齊城市軌道交通 1號(hào)線將以全新的面貌展現(xiàn)在大家面前。

6 結(jié)語(yǔ)

城市軌道交通是一項(xiàng)復(fù)雜的巨大工程，通過對(duì)城市軌道交通服務(wù)需求的全面系統(tǒng)分析，開展城市軌道交通運(yùn)行效果策劃工作，實(shí)現(xiàn)軌道交通與城市全面融合，既是解決城市軌道交通發(fā)展問題的需要，也是城市未來(lái)軌道交通發(fā)展的方向。烏魯木齊城市軌道交通1號(hào)線的應(yīng)用表明，開展城市軌道交通運(yùn)行服務(wù)效果策劃工作符合中國(guó)城市的實(shí)際需求，建議其他發(fā)展軌道交通的城市借鑒烏魯木齊1號(hào)線的成功經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)、適時(shí)開展此項(xiàng)工作，從而幫助城市實(shí)現(xiàn)軌道交通與城市的融合發(fā)展。