楊 楠

（中原工學院 經(jīng)濟管理學院，河南 鄭州 450007）

地方政府債務問題已經(jīng)引起了社會各界的廣泛關(guān)注。近年來，河南省各級政府強化風險意識和底線思維，完善了融資擔保體系。從全省來看，債務風險總體可控，但違規(guī)融資行為依然存在，風險仍未完全釋放。債務融資是地方政府籌措資金的重要途徑，而債務規(guī)模的擴大不利于地方經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展。因此，在借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，尋求河南省地方政府債務問題的解決之道，可以有效避免債務風險的發(fā)生，確保河南省經(jīng)濟健康運行。

一、研究綜述

近年來，地方政府債務風險問題很早便引起了國外學術(shù)界的關(guān)注，已有的研究可以概括為兩類：有關(guān)債務管控機制的研究和關(guān)于地方政府舉債風險成因的探討。Teresa和Craig對不同國家的地方債務管理模式進行了探討，并將其歸納為四種模式，即行政管理、規(guī)則控制、共同協(xié)商和市場約束模式，并指出不同模式有各自的優(yōu)缺點，即使同一種模式在不同地區(qū)的制度安排也有差異。Spilioti和Vamvoukas研究發(fā)現(xiàn)，地方性公共產(chǎn)品的資金來源主要包括債務籌資和稅收兩種方式［1］，在選擇時要遵循受益公平和代際公平原則，而債務風險主要源于相關(guān)投融資機制的不完善。Rieth認為，充分利用國際再保險市場以及外部資本市場可以有效緩解地方債的風險［2］。

在國內(nèi)，由于地方政府債務規(guī)模的擴大，債務風險問題已成為學術(shù)界的研究焦點。巴曙松認為，與國外不同，我國地方政府債務主要源于部分地方官員不恰當?shù)恼冇^，但這些債務同時也對應著相關(guān)的公共產(chǎn)品，因而總體風險可控［3］。王永欽等指出，由于缺乏完善的債務信息披露制度，地方政府存在的隱性債務風險劇增［4］。徐忠認為，地方政府的隱性債務存在著較大隱患，必須完善債務管理的市場約束機制［5］。根據(jù)現(xiàn)有的研究，為避免債務風險失控，亟須構(gòu)建科學的地方政府債務管理模式，從而保障經(jīng)濟平穩(wěn)運行［6］。劉尚希等指出，發(fā)展中國家更適合通過行政手段來管理地方政府債務，具體模式的選擇還需要考慮公共風險的不確定性［7］?？傊瑖鴥?nèi)外學者從不同角度對地方政府債務進行了深入研究，取得了諸多成果，但對地方債務的定量研究略顯不足，由于缺乏數(shù)據(jù)的支持，一些研究所提出的防范對策顯得空泛。本文運用因子分析法對河南省地方政府債務風險進行實證研究，合理評價地方政府債務風險情況，并借鑒國內(nèi)外地方政府債務管理的經(jīng)驗，提出了立足河南省省情的地方政府債務風險防范策略，以期減少和消除系統(tǒng)性金融風險，推動河南省經(jīng)濟的平穩(wěn)增長。

二、河南省地方政府債務的風險評價

參照國際通用的債務風險評價指標，構(gòu)建地方政府債務風險評價指標體系，如表1所示?；诤幽鲜「鞯厥胸斦痔峁┑南嚓P(guān)數(shù)據(jù)，對河南省18個地市政府債務風險進行實證研究。

表1 地方政府債務風險評價指標體系

從表1可以看出，上述指標包括能夠反映地方政府債務風險的主要因素，其中A1反映地方政府債務的增長情況，A2反映財政收支平衡程度，A3反映財政支出對債務的依賴程度，A4反映了債務增量的財政保障程度，A5反映政府財政風險情況，A6反映地區(qū)債務負擔水平，A7反映當年償債能力，A8反映財政收入對于政府債務的承載能力，A9反映政府擔保對或有債務的保障程度，A10反映財政收入對或有債務的保障程度，A11、A12反映地方金融機構(gòu)的運營狀況。本研究的數(shù)據(jù)主要來自各地市財政局對外公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)以及統(tǒng)計年鑒。本研究采用因子分析法來確定權(quán)重，并評價河南省地方政府的債務風險。因子分析結(jié)果如表2所示。

表2 旋轉(zhuǎn)后的因子載荷矩陣

由表2可以看出，F(xiàn)1為財政收入因子，F(xiàn)2為債務規(guī)模因子，F(xiàn)3為財政支出風險因子，F(xiàn)4為金融風險因子。通過進一步計算，得到旋轉(zhuǎn)后的因子得分系數(shù)矩陣，計算出河南省各地市政府債務風險的綜合因子得分。鄭州、南陽、洛陽、周口、商丘、駐馬店、信陽、新鄉(xiāng)、平頂山、安陽、許昌、濮陽、焦作、三門峽、漯河、鶴壁、濟源綜合因子評價結(jié)果分別為：0.592、0.337、0.785、1.081、2.591、2.975、2.259、1.464、2.611、2.720、1.793、0.175、3.437、2.033、2.392、3.370、3.622、3.316。評價結(jié)果分數(shù)越高的城市，其債務風險越值得警惕。近年來，河南省經(jīng)濟運行穩(wěn)中向好，投資保持穩(wěn)步增長，政府債務負擔適中。根據(jù)評價結(jié)果可知，許昌、南陽等地方政府債務風險較小，這與當?shù)鼐C合財力增強有一定關(guān)系。從整體上來看，河南省地方政府債務風險可以防控，但部分地市仍存在一定的風險。

三、河南省地方政府債務風險防范策略

1.建立健全債務管理防控機制。強化預算約束，不論是顯性債務還是隱性債務，都應將其本息支出列入預算，未納入預算的項目不可動用財政資金。把債務管理情況作為政績考核指標，強化各地市預算約束。完善人大對地方政府債務的審查監(jiān)督機制，嚴格規(guī)定各地市的債務上限，加大懲戒力度。同時，推進責權(quán)劃分改革，從制度上堅決抑制變相舉債，尤其是要把國有企業(yè)的債務作為重點監(jiān)督對象，建立融資平臺公司債務定期統(tǒng)計與報送機制，加強對資產(chǎn)負債率和融資行為的動態(tài)監(jiān)控，實現(xiàn)全口徑債務管理，堵住隱性舉債渠道。借鑒國外經(jīng)驗，將各地市政府的債務額度、資金成本與其債務風險系數(shù)、債務管理績效相結(jié)合，在滿足合理融資需求的基礎(chǔ)上降低債務風險。整合融資平臺公司，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺公司予以注銷，對清理整頓后的平臺公司實行名錄管理。未納入名錄管理范圍的公司，不能從事政府項目投資活動。

2.提高地方財政自給水平。河南省應大力發(fā)展實體經(jīng)濟，增強各地市政府的償債能力。河南省應全力推進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點支持現(xiàn)代物流業(yè)和健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，改善營商環(huán)境，降低企業(yè)制度性交易成本。設立產(chǎn)業(yè)扶持基金，培育壯大重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)，提升制造業(yè)基礎(chǔ)能力，形成高端制造業(yè)集聚中心，從而夯實稅源基礎(chǔ)。加快推進河南省12個重點產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，布局70個省級現(xiàn)代服務業(yè)專業(yè)園區(qū)，推動萬家工業(yè)企業(yè)開展“三改造”。重點發(fā)揮鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的引領(lǐng)作用，實施人工智能創(chuàng)新發(fā)展和數(shù)字經(jīng)濟試點重大工程。做大做強“金融豫軍”，提升金融為實體經(jīng)濟服務的水平。壯大河南省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，積極創(chuàng)建國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園，推進中國國際農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)園建設。同時，進一步提高國有資本運營效率，加強庫款管理，增強抵御債務風險的能力。

3.完善地方政府債務信息披露機制。債務信息公開的內(nèi)容應涉及政府債務余額、本年度舉借、償還金額以及當年增加債務納入預算管理情況。盡快建立河南省地方政府債務信息共享數(shù)據(jù)庫，各地政府不僅要掌握本地區(qū)的顯性債務，而且要認真梳理隱性債務，動態(tài)監(jiān)控本地區(qū)政府債務余額。系統(tǒng)掌握債務規(guī)模和期限等信息，關(guān)注專項債券發(fā)行環(huán)節(jié)和步驟。運用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段提升監(jiān)管水平，了解本地區(qū)債務變化趨勢。加強與金融監(jiān)管部門聯(lián)動，建立債務監(jiān)管聯(lián)席會議制度，審慎評價地方債務風險狀況。各地財政部門與金融監(jiān)管部門要共享債務信息，統(tǒng)一債務統(tǒng)計口徑，實現(xiàn)地方舉債融資行為的全程跟蹤，從而提高對債務風險的預警能力。