中倫律師事務(wù)所 周月萍 周蘭萍

引言

《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號(hào)）出臺(tái)以來(lái)，財(cái)政部加強(qiáng)了對(duì)于PPP項(xiàng)目的入庫(kù)管理力度，并對(duì)不符合規(guī)范、未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的項(xiàng)目明令予以清退，以實(shí)現(xiàn)正本清源，促進(jìn)PPP在國(guó)內(nèi)的健康發(fā)展。但是，針對(duì)已退庫(kù)的PPP項(xiàng)目，未來(lái)該何去何從？為了保持社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的持續(xù)和穩(wěn)定供給，已退庫(kù)項(xiàng)目是否還有一線(xiàn)生機(jī)？本文即重點(diǎn)圍繞在當(dāng)前整改清退背景下PPP項(xiàng)目的退庫(kù)困境，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)踐提出行之有效的破解之道。

一 PPP項(xiàng)目整體退庫(kù)情況

2017年11月，財(cái)政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“92號(hào)文”），提出對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的入庫(kù)PPP項(xiàng)目開(kāi)展全面集中清理。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自92號(hào)文發(fā)布之日至2018年8月24日，已退至項(xiàng)目庫(kù)之外的PPP項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“退庫(kù)項(xiàng)目”）累計(jì)已達(dá)5678項(xiàng)，共計(jì)5.59萬(wàn)億。其中，湖南、新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古、貴州、河南、山東等地退庫(kù)項(xiàng)目規(guī)模較大 。

2018年4月，財(cái)政部又下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“54號(hào)文”），對(duì)173個(gè)國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目存在進(jìn)展緩慢、執(zhí)行走樣等問(wèn)題進(jìn)行分類(lèi)處置。本次示范項(xiàng)目規(guī)范管理中，共計(jì)30個(gè)PPP示范項(xiàng)目退出示范清單且退出項(xiàng)目庫(kù)，投資額達(dá)到300.21億元；54個(gè)項(xiàng)目調(diào)出PPP示范項(xiàng)目清單，投資額達(dá)到1594.76億元 。

而在財(cái)政部持續(xù)開(kāi)展PPP項(xiàng)目清退的同時(shí)，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳也出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展PPP項(xiàng)目庫(kù)規(guī)范核查促進(jìn)PPP持續(xù)健康發(fā)展的通知》(發(fā)改辦投資〔2018〕708號(hào))，進(jìn)一步加強(qiáng)PPP項(xiàng)目庫(kù)的規(guī)范管理。其中，吉林省、四川省、宿州市、青海省四個(gè)地區(qū)已經(jīng)相繼發(fā)布響應(yīng)政策。可見(jiàn)，在當(dāng)前嚴(yán)格監(jiān)管政府債務(wù)，遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的背景下，加大全國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)的管理力度，將項(xiàng)目入庫(kù)與財(cái)政預(yù)算安排掛鉤已成為中央實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目有效監(jiān)管的重要舉措。項(xiàng)目整改和清理工作的開(kāi)展體現(xiàn)了各方為PPP模式正本清源、實(shí)現(xiàn)健康和可持續(xù)發(fā)展的高度重視，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，促進(jìn)PPP項(xiàng)目規(guī)范和高質(zhì)量發(fā)展?？梢灶A(yù)見(jiàn)到，未來(lái)“減債務(wù)、控風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)預(yù)算、嚴(yán)監(jiān)管”仍然會(huì)是PPP項(xiàng)目發(fā)展不變的主基調(diào)，如何在當(dāng)前背景下牢牢把握政策規(guī)范紅線(xiàn)，守住項(xiàng)目清退的底線(xiàn)將是所有PPP項(xiàng)目都需要重點(diǎn)關(guān)注的課題。

二 PPP項(xiàng)目退庫(kù)困境的破解原則

對(duì)政府方而言，PPP項(xiàng)目退庫(kù)必然不利于社會(huì)公共服務(wù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，也會(huì)造成項(xiàng)目前期準(zhǔn)備和采購(gòu)成本的浪費(fèi)。對(duì)社會(huì)資本方而言，PPP項(xiàng)目退庫(kù)同時(shí)會(huì)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施和融資等各方面造成直接的影響，進(jìn)而影響到其合理投資回報(bào)的取得。因此，為了使PPP項(xiàng)目退庫(kù)困境找到合適的破解路徑，政府和社會(huì)資本方首先都應(yīng)追本溯源了解退庫(kù)困境的破解原則，并為后續(xù)項(xiàng)目的整改和再談判奠定基調(diào)。

（一）合規(guī)性

項(xiàng)目合規(guī)性無(wú)疑是退庫(kù)項(xiàng)目所必須滿(mǎn)足的基本要求，也是PPP項(xiàng)目管理部門(mén)衡量項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)的重要尺度。對(duì)此，92號(hào)文和54號(hào)文已從夯實(shí)項(xiàng)目前期工作、嚴(yán)格審查簽約主體、杜絕違法違規(guī)現(xiàn)象以及強(qiáng)化項(xiàng)目履約監(jiān)管等各個(gè)方面對(duì)PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)遵守的合規(guī)“紅線(xiàn)”進(jìn)行了列明，構(gòu)建了一套完整的關(guān)于PPP項(xiàng)目管理的負(fù)面清單。這些規(guī)范性政策的出臺(tái)，在幫助地方政府有效規(guī)范項(xiàng)目管理，避免隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的同時(shí)，也能夠?yàn)橐呀?jīng)退庫(kù)項(xiàng)目找到整改的方向。

（二）穩(wěn)定性

自2014年P(guān)PP模式興起以來(lái)，雖然各部門(mén)不斷出臺(tái)規(guī)范性文件鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)地方政府和社會(huì)資本的長(zhǎng)期合作。但是，推廣PPP模式的初衷或者根本目標(biāo)始終沒(méi)有改變，那就是通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。因此，即使項(xiàng)目因?yàn)楹弦?guī)性或其他現(xiàn)實(shí)因素導(dǎo)致被退庫(kù)，社會(huì)公共服務(wù)的持續(xù)和穩(wěn)定供給也應(yīng)當(dāng)是政府所要堅(jiān)守的底線(xiàn)，采取有效措施避免工程爛尾、公共利益受損、政府工作失職，是項(xiàng)目退庫(kù)后合作雙方都必須堅(jiān)持的根本原則。

（三）合理性

對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入或完成采購(gòu)階段的PPP項(xiàng)目而言，退庫(kù)或整改并不會(huì)直接導(dǎo)致政府方與社會(huì)資本方的法律關(guān)系發(fā)生終止或變更，但是必然會(huì)對(duì)社會(huì)資本方的利益造成直接影響。由于退庫(kù)困境的破解必然涉及各利益主體權(quán)責(zé)利關(guān)系的重新調(diào)整，因此除了牢握合規(guī)性原則外，合理性原則也是應(yīng)當(dāng)把握的重要原則。對(duì)此，各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)勇于擔(dān)當(dāng)，合理、規(guī)范、靈活協(xié)調(diào)各方關(guān)系，通過(guò)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極溝通，在兼顧各方合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，推動(dòng)形成政企雙方一致認(rèn)可的困境破解思路。

（四）全面性

各方需要認(rèn)識(shí)到，PPP項(xiàng)目的退庫(kù)、整改不僅僅是一份退庫(kù)、整改清單就能塵埃落定，同時(shí)也要避免產(chǎn)生退庫(kù)整改只是簽署一份補(bǔ)充協(xié)議就能善后的誤區(qū)。退庫(kù)后，政府方應(yīng)對(duì)所有項(xiàng)目文件，包括前期規(guī)劃和立項(xiàng)、兩評(píng)一方案、采購(gòu)文件以及簽署的合同文件等進(jìn)行重新梳理和仔細(xì)篩查，問(wèn)題的產(chǎn)生不僅在一份文件上會(huì)有所體現(xiàn)，而是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)、相互呼應(yīng)的關(guān)系，只有全面細(xì)致的核查工作才能為退庫(kù)困境的破解找到最為合適的出路。同時(shí)，未被要求整改、退庫(kù)的項(xiàng)目也并非萬(wàn)事無(wú)憂(yōu)，政府方同樣應(yīng)參照已經(jīng)退庫(kù)的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)對(duì)現(xiàn)有正在實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)行全面核查，避免風(fēng)險(xiǎn)隱患的發(fā)生。

三 PPP項(xiàng)目退庫(kù)困境的破解路徑

基于上述針對(duì)PPP項(xiàng)目退庫(kù)困境的破解原則，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)踐，筆者認(rèn)為目前行之有效的破解路徑主要存在以下三種。

破解路徑一：完善合規(guī)問(wèn)題后重新入庫(kù)

經(jīng)筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，本次已退庫(kù)的項(xiàng)目中由于合規(guī)性問(wèn)題被清退的不在少數(shù)，究其原因，是由于該等項(xiàng)目的實(shí)施方案或合同文件中存在采用建設(shè)—移交（BT）方式、由未轉(zhuǎn)型的政府融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方等不符合PPP規(guī)范運(yùn)作要求的情形，或者約定由政府或其指定機(jī)構(gòu)回購(gòu)社會(huì)資本投資本金、政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)等構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保的情形。

針對(duì)該種情況，筆者認(rèn)為，因合規(guī)性問(wèn)題被退庫(kù)本非意味著項(xiàng)目無(wú)法以PPP模式繼續(xù)實(shí)施，由于財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)一向秉承“能進(jìn)能出”、動(dòng)態(tài)調(diào)整的管理理念，只要嚴(yán)格依據(jù)法律和政策，妥善梳理和解決項(xiàng)目中可能發(fā)生的主客體不合規(guī)、采購(gòu)不規(guī)范、保底承諾等問(wèn)題后，重新申請(qǐng)入庫(kù)即可。對(duì)此，財(cái)政部發(fā)言人在針對(duì)示范項(xiàng)目清理工作進(jìn)行報(bào)告時(shí)也強(qiáng)調(diào)，本次核查清理工作根據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)際推進(jìn)情況，遵循市場(chǎng)機(jī)制“優(yōu)勝劣汰”的法則，將部分暫時(shí)無(wú)法推進(jìn)、不適宜繼續(xù)采用PPP模式的項(xiàng)目調(diào)出庫(kù)。出庫(kù)、退示范后如果能規(guī)范推進(jìn)，順利落地，鼓勵(lì)重新申請(qǐng)入庫(kù)或申報(bào)未來(lái)的示范項(xiàng)目計(jì)劃。

需要強(qiáng)調(diào)的是，如前所述，項(xiàng)目重新整改的過(guò)程并非僅是對(duì)方案或合同文字上的簡(jiǎn)單處理，而是全面而系統(tǒng)的論證過(guò)程，將項(xiàng)目能否實(shí)現(xiàn)物有所值，是否可通過(guò)財(cái)政承受能力論證作為項(xiàng)目整改的衡量標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，針對(duì)已完成項(xiàng)目采購(gòu)或已進(jìn)入項(xiàng)目實(shí)施階段的項(xiàng)目而言，如果合規(guī)性問(wèn)題整改導(dǎo)致項(xiàng)目采購(gòu)階段所確立的采購(gòu)條件和原則發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，則必然涉及到政府和中選社會(huì)資本雙方對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作模式、回報(bào)機(jī)制和績(jī)效考核等各方面的再談判。在此情形下，雙方除了應(yīng)遵循合規(guī)性和合理性原則，在兼顧各方合法權(quán)益的基礎(chǔ)上形成一致認(rèn)可的整改方案之外，應(yīng)盡量借助第三方專(zhuān)家力量，解剖難題，找準(zhǔn)癥結(jié)，核實(shí)問(wèn)題，結(jié)合政策規(guī)定和項(xiàng)目實(shí)際提出有針對(duì)性、可操作的整改方案，保證項(xiàng)目的整改質(zhì)量。

破解路徑二：項(xiàng)目終止

對(duì)于因現(xiàn)實(shí)客觀(guān)因素導(dǎo)致無(wú)法繼續(xù)推進(jìn)，或因政企雙方無(wú)法就項(xiàng)目的整改達(dá)成一致意見(jiàn)的退庫(kù)項(xiàng)目，選擇項(xiàng)目終止無(wú)疑也是為防止損失進(jìn)一步擴(kuò)大的有效手段?？紤]到項(xiàng)目清理工作的開(kāi)展，其本質(zhì)也是為了通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制淘汰不適宜的項(xiàng)目，為更加優(yōu)質(zhì)、更有需要的項(xiàng)目入庫(kù)提供更多空間，因此選擇項(xiàng)目終止對(duì)于公共利益最大化的實(shí)現(xiàn)也并非下策。

但是，選擇項(xiàng)目終止必然涉及到合同解除與終止補(bǔ)償兩方面問(wèn)題。對(duì)此，有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為項(xiàng)目退庫(kù)是由于92號(hào)文和54號(hào)文等政策文件的出臺(tái)所直接導(dǎo)致，因此政企雙方按照法律變更行使合同解除的權(quán)利并據(jù)此確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)即可。對(duì)此，筆者卻認(rèn)為不可一概而論，而應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目退庫(kù)的實(shí)際原因來(lái)確認(rèn)雙方的違約責(zé)任和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于92號(hào)文和54號(hào)文所規(guī)定的退庫(kù)情形，并非全部屬于新的規(guī)范要求，絕大多數(shù)內(nèi)容是對(duì)以往PPP相關(guān)政策文件的匯總，其中例如“前期準(zhǔn)備工作不到位”、“未按規(guī)定開(kāi)展兩個(gè)論證”、“未按規(guī)定進(jìn)行信息公開(kāi)”等情形明顯屬于政府方的違規(guī)行為，也應(yīng)當(dāng)由政府方承擔(dān)相應(yīng)的違約和補(bǔ)償責(zé)任。同樣地，由于社會(huì)資本通常承擔(dān)著項(xiàng)目出資到位和融資交割的風(fēng)險(xiǎn)，因此“未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金”、“未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資”導(dǎo)致項(xiàng)目退庫(kù)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)由社會(huì)資本承擔(dān)。然而，諸如“項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的”等情形，由于屬于新的規(guī)范要求，雙方可以在協(xié)商前提下按照政府不可控的法律變更原則來(lái)確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

總之，針對(duì)每個(gè)已退庫(kù)項(xiàng)目，如選擇項(xiàng)目終止作為解決路徑的，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目所處的階段、退庫(kù)產(chǎn)生的原因來(lái)認(rèn)定責(zé)任承擔(dān)主體，并根據(jù)已發(fā)生的投資額、已完成的工程量以及退庫(kù)可能造成的實(shí)際損失等因素合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，雙方在就項(xiàng)目終止進(jìn)行談判的過(guò)程中，還應(yīng)兼顧對(duì)社會(huì)公共利益可能產(chǎn)生的影響，以及銀行等項(xiàng)目融資方的合理訴求。

破解路徑三：模式調(diào)整

據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，在被調(diào)出示范并已退庫(kù)的30個(gè)項(xiàng)目中有24個(gè)項(xiàng)目均是由于“不再采用PPP模式”而被清理。其中，濮陽(yáng)縣城區(qū)集中供暖新建等項(xiàng)目更是明確將轉(zhuǎn)為政府投資模式繼續(xù)實(shí)施。可見(jiàn)，大多數(shù)已退庫(kù)的項(xiàng)目都亟待通過(guò)轉(zhuǎn)變項(xiàng)目投資模式來(lái)尋求突破，并繼續(xù)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目服務(wù)的供給。但是同樣地，對(duì)于“不再采用PPP模式”而被清理的項(xiàng)目，也并不存在一套萬(wàn)能適用的法則或模式來(lái)進(jìn)行轉(zhuǎn)變，而應(yīng)根據(jù)具體項(xiàng)目情況和不再采用PPP模式的原因，因地制宜地為其找到最為合適的出路。

92號(hào)文已列明了關(guān)于不適宜采用PPP模式實(shí)施的負(fù)面清單，其中例如不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、政府不負(fù)有提供義務(wù)的項(xiàng)目，如地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目等競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的商業(yè)項(xiàng)目，原本就不應(yīng)由政府方主導(dǎo)或采取過(guò)多的行政干預(yù)，因此地方政府可通過(guò)采用招商引資、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、土地招牌掛等完全市場(chǎng)化的運(yùn)作方式即能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的既定產(chǎn)出目標(biāo)；針對(duì)涉及國(guó)家安全或重大公共利益等不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的項(xiàng)目，則應(yīng)優(yōu)先考慮采用政府投資模式實(shí)施，同時(shí)也可以發(fā)揮地方融資平臺(tái)公司所積累的經(jīng)驗(yàn)與能力，特別是已在特定領(lǐng)域內(nèi)具備成熟融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)性融資平臺(tái)，仍然會(huì)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的主力軍；對(duì)于僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容或者在特定行業(yè)領(lǐng)域缺少合適社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)商的項(xiàng)目，傳統(tǒng)工程發(fā)包或EPC承包商采購(gòu)仍應(yīng)是政府方優(yōu)先選擇的實(shí)施模式。

需要注意的是，對(duì)于項(xiàng)目模式的選擇始終不應(yīng)脫離項(xiàng)目產(chǎn)出目標(biāo)和物有所值的實(shí)現(xiàn)，在項(xiàng)目前期論證和準(zhǔn)備過(guò)程中應(yīng)當(dāng)避免“為PPP而PPP”的錯(cuò)誤理念，也不能將PPP當(dāng)做是萬(wàn)能藥，將各種類(lèi)型子項(xiàng)目不分門(mén)別類(lèi)就往一個(gè)籃子里裝?，F(xiàn)階段，各規(guī)范政策仍鼓勵(lì)民間資本積極參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資進(jìn)程中來(lái)，但是另一方面中央也同步通過(guò)加大政府專(zhuān)項(xiàng)債券規(guī)模等方式，進(jìn)一步支持精準(zhǔn)扶貧、生態(tài)環(huán)保、棚戶(hù)區(qū)改造等重點(diǎn)領(lǐng)域的投資建設(shè)。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)遵循真實(shí)、客觀(guān)、公開(kāi)的原則，在項(xiàng)目識(shí)別或準(zhǔn)備階段認(rèn)真開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)，進(jìn)而作出是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資方式提供公共服務(wù)的理性判斷。

四 結(jié)語(yǔ)

保證PPP項(xiàng)目合法合規(guī)、促進(jìn)PPP項(xiàng)目健康和可持續(xù)發(fā)展是目前各規(guī)范政策和項(xiàng)目清理的初衷。在當(dāng)前PPP項(xiàng)目清理退庫(kù)的背景下，尤其應(yīng)重視項(xiàng)目退庫(kù)后的合法性、平穩(wěn)性、合理性和全面性原則，并對(duì)項(xiàng)目的退庫(kù)原因和整改方向進(jìn)行深入的剖析，因地制宜找到最為合適的退庫(kù)困境破解之道。（中倫律師事務(wù)所孟奕對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）