摘? ? ? 要：近年來，海南省在全面深化改革開放過程中，因土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染而引發(fā)的群體性事件時(shí)有發(fā)生，一定程度上影響了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。本文認(rèn)為，堅(jiān)持依法處置、人權(quán)保障、生態(tài)保護(hù)、源頭治理、司法最終解決等原則，在借鑒國(guó)外群體性事件處置經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從事前處置、事中處置、事后處置三個(gè)階段入手，建立全面的、系統(tǒng)的、多層次的預(yù)防、控制、處置法治體系，是海南省群體性事件處置標(biāo)本兼治的良方。

關(guān)? 鍵? 詞：海南省;群體性事件;依法處置;應(yīng)急管理

中圖分類號(hào)：D631.43? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2019）12-0045-08

收稿日期：2019-06-11

作者簡(jiǎn)介：張治國(guó)（1978—），男，山東博興人，海南政法職業(yè)學(xué)院副教授，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、地方立法。

基金項(xiàng)目：本文系2018年海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“新時(shí)代黎族村寨治理的自治法治德治融合機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：HNSK（YB）18-88。

一、群體性事件概念界定

“群體性事件”并非嚴(yán)格意義上的學(xué)術(shù)概念，最初作為一種政治術(shù)語(yǔ)在官方文件中出現(xiàn)，常與“突發(fā)性群體事件”“群體性治安事件”等概念混用。

從黨政機(jī)關(guān)發(fā)布的文件來看，在公安部于2000年發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》（公發(fā)[2000]5號(hào)）中將“群體性治安事件”定義為：“聚眾共同實(shí)施的違反國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會(huì)秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財(cái)產(chǎn)安全的行為?！痹谥泄仓醒朕k公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2004年11月8日轉(zhuǎn)發(fā)的中央處理信訪問題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》的通知中將“群體性事件”定義為“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)，群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)機(jī)關(guān)或單位表達(dá)意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動(dòng)”。[1]2009年9月，《黨的建設(shè)辭典》再版，群體性事件等新詞被收入其中。該《辭典》將“群體性事件”定義為“由某些社會(huì)矛盾引發(fā)，特定群體或不特定多數(shù)人聚合臨時(shí)形成的偶合群體，以人民內(nèi)部矛盾的形式，通過沒有合法依據(jù)的規(guī)模性聚集、對(duì)社會(huì)造成負(fù)面影響的群體活動(dòng)、發(fā)生多數(shù)人語(yǔ)言行為或肢體行為上的沖突等群體行為的方式，或表達(dá)訴求和主張，或直接爭(zhēng)取和維護(hù)自身利益，或發(fā)泄不滿、制造影響，因而對(duì)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定造成重大負(fù)面影響的各種事件”。

在學(xué)界，由于學(xué)者們的研究視角不同，對(duì)群體性事件的概念尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。有學(xué)者認(rèn)為群體性事件是聚眾共同實(shí)施違反國(guó)家法律、法規(guī)或章程的行為，[2]有學(xué)者則認(rèn)為群體性事件是由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的有一定數(shù)量人參與并對(duì)政府管理和社會(huì)造成影響的群體行為，[3]也有學(xué)者認(rèn)為群體性事件是指群體性突發(fā)事件，[4]還有學(xué)者認(rèn)為群體性事件是指“突然發(fā)生的規(guī)模較大，參與人員較多，以擴(kuò)大事態(tài)、加劇沖突甚至實(shí)施暴力為手段，以滿足需要為目的，擾亂、影響、破壞社會(huì)治安秩序，危害公共安全的行為”。[5]

結(jié)合實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界對(duì)群體性事件的理解，筆者嘗試對(duì)群體性事件作如下界定：“特定或者不特定群體以表達(dá)利益訴求或者宣泄不滿情緒為目的，通過集體上訪、集會(huì)、堵塞交通、圍堵黨政機(jī)關(guān)、聚眾鬧事等方式對(duì)政府管理和社會(huì)秩序造成一定程度影響的群體行為?！?/p>

二、海南省群體性事件概述

海南省因改革開放而生，也因改革開放而興。在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的大背景下，海南省大力推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)和國(guó)際旅游島建設(shè)，但隨之而來的因重大項(xiàng)目上馬而引發(fā)的土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染等一系列社會(huì)問題也引發(fā)了諸多群體性事件。

從誘因上看，海南省群體性事件大致可分為以下幾種類型：一是由土地糾紛而引發(fā)的群體性事件。海南省在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，不可避免地會(huì)出現(xiàn)土地征收、房屋拆遷等社會(huì)問題，特別是島嶼土地資源的稀缺性使得海南省的土地糾紛相較其他省份更為復(fù)雜尖銳，一旦不能得到合理解決，極易引發(fā)群體性事件。如2018年8月25日，海南省三亞市崖州區(qū)大哺叭村部分村民因土地糾紛問題，與到場(chǎng)調(diào)查走訪的三亞市公安局崖州分局干警發(fā)生沖突，造成數(shù)名民警和村民不同程度受傷，部分警用車輛不同程度受損。[6]二是由環(huán)境問題而引發(fā)的群體性事件。習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“人民群眾對(duì)環(huán)境問題高度關(guān)注，環(huán)境問題最容易引發(fā)群眾不滿，弄不好也往往容易引發(fā)群體性事件”。[7]海南省雖具有得天獨(dú)厚的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，但生態(tài)環(huán)境較為脆弱，已發(fā)生多起因重大項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件，有的甚至在全國(guó)產(chǎn)生了重大影響。如2017年1月1日，海南省萬寧市三更羅鎮(zhèn)發(fā)生一起因垃圾焚燒環(huán)保發(fā)電廠選址問題引發(fā)的群體性事件，造成6名群眾和8名警察受傷。[8]三是由職工分流安置、行業(yè)管理問題而引發(fā)的群體性事件。隨著海南省體制改革的不斷深入，大量的“單位人”變成“社會(huì)人”，加之其他遺留問題，導(dǎo)致群體性上訪事件時(shí)有發(fā)生。稍有不慎，小事就會(huì)變成大事，個(gè)案就會(huì)變成群體性事件。如海南省電石廠改制后，因職工住房長(zhǎng)期沒有解決，職工四處上訪，群體性事件隨時(shí)爆發(fā)。[9]四是由交通運(yùn)輸行業(yè)不穩(wěn)定因素引發(fā)的群體性事件。海南省的交通運(yùn)輸行業(yè)因公交線路交叉、跨市縣運(yùn)營(yíng)、公交企業(yè)改制、出租車公司租金過高等利益沖突多次引發(fā)罷運(yùn)、阻運(yùn)等群體性事件。如海南省三亞市出租車司機(jī)因“承租金”的問題組織罷運(yùn)，進(jìn)而引發(fā)群體性事件。[10]五是因社會(huì)治安問題引發(fā)的群體性事件。如2009年3月23日，海南省東方市感城鎮(zhèn)因一起治安糾紛引發(fā)部分村民打砸搶燒鎮(zhèn)政府和邊防派出所的突發(fā)性群體事件，導(dǎo)致鎮(zhèn)政府辦公樓、邊防派出所和一家旅店多間房屋及設(shè)備被損毀，造成直接經(jīng)濟(jì)損失上百萬元人民幣。二十五日中午十二時(shí)半，事態(tài)出現(xiàn)反復(fù)，村民在交界公路橋頭發(fā)生械斗，燒毀卡車一輛，造成一人死亡五人受傷。[11]

筆者經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，海南省群體性事件具有以下幾個(gè)共性特點(diǎn)：一是以利益訴求為主?！叭藗儕^斗所爭(zhēng)取的一切，都是同他們的利益有關(guān)?！盵12]隨著權(quán)利意識(shí)的日漸覺醒，群眾對(duì)于利益問題更加敏感。特別是隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要在不斷增長(zhǎng)?？疾旌Ｄ鲜〗陙戆l(fā)生的群體性事件，群眾的訴求主要是與其密切相關(guān)的利益問題，如要求停建可能造成環(huán)境污染的項(xiàng)目、賠償損失、歸還被占土地等。二是組織化程度漸高。海南省群體性事件的起因雖多為偶然因素，但隨著事態(tài)的發(fā)展，一些牽頭者表現(xiàn)出很強(qiáng)的號(hào)召力和策劃指揮能力，再加上相近的血緣、地緣和業(yè)緣以及共同的利益和情感，往往能夠?qū)⑾嚓P(guān)群體聚集起來，使得群體性事件具備了一般組織性特征。三是無相關(guān)利益者參與其中。海南省群體性事件多發(fā)于中西部經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的市縣，且參與主體主要是邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村中的閑散群眾。這些閑散群眾以低學(xué)歷青少年為典型代表，由于其長(zhǎng)期處于閑散狀態(tài)，存在消極壓抑和抵觸社會(huì)的心理，遇有事端極易參與其中。四是行為手段偏激。在海南省發(fā)生諸多群體性事件中，群眾或在街頭鬧市游行示威，或聚集起來拉橫幅、呼喊口號(hào)，甚至出現(xiàn)打砸黨委機(jī)關(guān)辦公樓、辦公設(shè)施的行為，嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)公共秩序。

三、西方發(fā)達(dá)國(guó)家群體性事件處置的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示

他山之石，可以攻玉。當(dāng)前，群體性事件在全球范圍內(nèi)呈普遍上升趨勢(shì)，已成為世界各國(guó)共同關(guān)心的問題。對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家群體性事件處置的相關(guān)制度和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較研究，可以為我國(guó)群體性事件的治理提供有益參考。

（一）西方發(fā)達(dá)國(guó)家群體性事件處置的經(jīng)驗(yàn)

⒈形成了較為完善的法律體系。如美國(guó)以《憲法》為基礎(chǔ)構(gòu)建了群體性事件處置制度體系，《憲法》在賦予總統(tǒng)和國(guó)會(huì)宣布緊急狀態(tài)權(quán)的同時(shí)，也確立了緊急狀態(tài)下的公民權(quán)利狀態(tài)，并要求依據(jù)事態(tài)與性質(zhì)相適應(yīng)的原則確定緊急狀態(tài)的中止。相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)國(guó)會(huì)先后通過了470余部制定法將包括自然災(zāi)害、勞工沖突、緊急危機(jī)直至威脅國(guó)家安全的事件在內(nèi)的緊急權(quán)力授予總統(tǒng)。為防止總統(tǒng)任意行使宣布緊急狀態(tài)的行政權(quán)，美國(guó)國(guó)會(huì)于1976年出臺(tái)了《全國(guó)緊急狀態(tài)法》，此法成為美國(guó)當(dāng)今緊急狀態(tài)法制的核心。

⒉建立了機(jī)構(gòu)完備、職責(zé)明確的組織體系。如加拿大的應(yīng)急管理體系包括總控制層和管理層兩大層次，涉及到多個(gè)部門，職責(zé)明確。法國(guó)則建立了由公共安全局的警察、共和國(guó)治安部隊(duì)和憲兵部隊(duì)組成的組織體系，主要任務(wù)就是在各類群體性事件處置過程中做好沿線巡察、分段戒嚴(yán)、隱蔽待命、適時(shí)介入、清掃街道以及記錄情況等工作，消防、醫(yī)療和司法等部門也同時(shí)參與其中。

⒊警察具備良好的專業(yè)素質(zhì)，充分遵循合法、合理等原則對(duì)群體性事件進(jìn)行處置。如英國(guó)警察在平時(shí)執(zhí)法中就以“柔性”服務(wù)贏得了公眾的認(rèn)可與尊重，且英國(guó)法律嚴(yán)格限制警察使用武器，因此在群體性事件處置過程中警察嚴(yán)格遵循“少用武力”原則，很少出現(xiàn)與公眾發(fā)生對(duì)峙的情況。

⒋在群體性事件發(fā)生后第一時(shí)間內(nèi)利用媒體進(jìn)行疏導(dǎo)，消除負(fù)面影響。如德國(guó)警方在處置群體性事件時(shí)采取“主動(dòng)”型工作方針，通過緊跟勤務(wù)進(jìn)度的專業(yè)化的媒體服務(wù)，爭(zhēng)取發(fā)布對(duì)外口徑的主動(dòng)。[13]

（二）西方發(fā)達(dá)國(guó)家群體性事件處置對(duì)我國(guó)的啟示

⒈建立健全群體性事件處置的法律制度，對(duì)宣布緊急狀態(tài)、處置主體、權(quán)限、程序等問題進(jìn)行明確規(guī)定，將群體性事件處置的整個(gè)過程納入法治軌道，使處置主體能夠依據(jù)法定的職權(quán)，嚴(yán)格遵照法定的程序和步驟，采取合法、合理的措施，保證處置工作依法有序的進(jìn)行。

⒉按照統(tǒng)一高效、分工科學(xué)、功能完備、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的原則建立專業(yè)的指揮（處置）機(jī)構(gòu)，平時(shí)訓(xùn)練時(shí)要貼近實(shí)戰(zhàn)，現(xiàn)場(chǎng)處置時(shí)要在充分保障人權(quán)的前提下果斷作出決策，迅速控制局勢(shì)。

⒊準(zhǔn)確把握警察在群體性事件處置時(shí)的“度”，根據(jù)公共原則和比例原則決定現(xiàn)場(chǎng)警力的數(shù)量和隱蔽警力的數(shù)量，在武器警械的使用上堅(jiān)持“不以炮擊雀”，謹(jǐn)慎使用殺傷性武器。

⒋借助新聞媒體及時(shí)公開群體性事件的相關(guān)信息，積極引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，在滿足公眾知情權(quán)的同時(shí)最大限度地消除事件帶來的負(fù)面影響，防止謠言的產(chǎn)生與擴(kuò)散。

四、群體性事件的治理原則

（一）依法處置原則

依法行政是法治理念和法律制度對(duì)現(xiàn)代政府權(quán)力行使的基本要求，[14]中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)”。構(gòu)建和諧社會(huì)，重心在基層?；鶎泳褪巧鐣?huì)的細(xì)胞，是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)。各級(jí)地方黨委和地方政府是處理群體性事件的權(quán)力主體，其權(quán)力的大小和范圍必須由法律來界定，其權(quán)力的行使也必須按照法律規(guī)定的程序來進(jìn)行。各級(jí)地方黨委和地方政府要建立健全基層輿情匯集分析機(jī)制，完善矛盾糾紛排查調(diào)處制度，綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法，逐步筑起基層這個(gè)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的第一道防線。只有依法妥善處置群體性事件，防止局部性問題轉(zhuǎn)化為全局性問題、非對(duì)抗性矛盾轉(zhuǎn)化為對(duì)抗性矛盾，才能從源頭上減少人民內(nèi)部矛盾的發(fā)生。

（二）人權(quán)保障原則

尊重和保障人權(quán)是人類文明的標(biāo)志。我國(guó)《憲法》第二十三條明確規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利，是人權(quán)的具體體現(xiàn)。各級(jí)地方黨委和地方政府在處置群體性事件過程中，要充分尊重和保障人權(quán)，特別是公安機(jī)關(guān)一定要注意保護(hù)公民的基本權(quán)利，不能隨意動(dòng)用警力和強(qiáng)制手段把群眾推到對(duì)立面去?！罢诤趺裥摹?。解決人民內(nèi)部矛盾需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立群眾利益無小事的觀念，多站在群眾的立場(chǎng)想一想，多做一些解疑釋惑的工作，多做一些得民心聚民氣的工作，珍惜民力民智，解決民困民難，維護(hù)民生民利，把群眾工作做實(shí)做細(xì)做好。

（三）生態(tài)保護(hù)原則

建設(shè)生態(tài)文明，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來。[15]生態(tài)環(huán)境沒有替代品，用之不覺，失之難存。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)上，各級(jí)地方黨委和地方政府一定要樹立大局觀、長(zhǎng)遠(yuǎn)觀、整體觀，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式。特別是就海南省而言，青山綠水、碧海藍(lán)天是其最強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)和最大的本錢，是一筆買不來也借不到的寶貴財(cái)富。2018年4月11日發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》明確將海南省戰(zhàn)略定位為“國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)”，海南省委省政府要把保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為發(fā)展的根本立足點(diǎn)，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，像對(duì)待生命一樣對(duì)待這一片海上綠洲和這一汪湛藍(lán)海水，努力在建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明方面作出更大成績(jī)。

（四）源頭治理原則

十八屆三中全會(huì)《決定》在部署創(chuàng)新社會(huì)治理體制時(shí)強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求?！彼^源頭治理，就是找出矛盾和問題的根源性所在，從事件的本源上解決問題。各級(jí)地方黨委和地方政府要著眼于新的形勢(shì)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，深刻認(rèn)識(shí)和把握新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾的特點(diǎn)、規(guī)律，探索解決矛盾的正確途徑和有效方法，不斷提高正確處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾的本領(lǐng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，有效預(yù)防矛盾。

（五）司法最終解決原則

在現(xiàn)代社會(huì)，糾紛解決的機(jī)制雖是多元的，但司法解決處于終局的地位。因此，在群體性事件治理過程中，各級(jí)地方黨委和地方政府應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化法治思維，改革完善涉訴涉法信訪制度和信訪案件終結(jié)制度，處理好非正常訴求及纏訪纏訴等問題。對(duì)于群體性事件中的違法犯罪行為和無理要求，要態(tài)度鮮明地依法處理。不僅如此，群體性事件的起因通常是利益糾紛，而司法最大的功能就在于定分止?fàn)帲来诉壿?，如果能借由司法的渠道解決現(xiàn)實(shí)中的矛盾和糾紛，即可從源頭上防止群體性事件的發(fā)生。

五、海南群體性事件治理的法治建議

2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）明確提出：“強(qiáng)化法律在維護(hù)群眾權(quán)益、化解社會(huì)矛盾中的權(quán)威地位，引導(dǎo)和支持人們理性表達(dá)訴求、依法維護(hù)權(quán)益，解決好群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題。構(gòu)建對(duì)維護(hù)群眾利益具有重大作用的制度體系，建立健全社會(huì)矛盾預(yù)警機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、協(xié)商溝通機(jī)制、救濟(jì)救助機(jī)制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障法律渠道。把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果?！备母镄枰ㄖ伪Ｕ?，法治需要改革推進(jìn)。新時(shí)代，運(yùn)用法治思維和法治方式構(gòu)建群體性事件處置的法治體系是海南省全面深化改革的必由之路。基于此，筆者按照公共危機(jī)管理的時(shí)序?qū)⒑Ｄ鲜∪后w性事件處置分為事前處置、事中處置、事后處置三個(gè)階段，試圖通過分段建構(gòu)法律機(jī)制使之形成一個(gè)全面的、系統(tǒng)的、多層次的預(yù)防、控制、處置法治體系。

（一）建構(gòu)事前防范法律機(jī)制

⒈完善現(xiàn)有的法律法規(guī)。海南省應(yīng)充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)及地方立法自主權(quán)，在總結(jié)以往群體性事件處置工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，參考國(guó)外群體性事件處置的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)已頒布的《關(guān)于預(yù)防和處置農(nóng)村群體性事件的意見》《關(guān)于建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的實(shí)施意見》《關(guān)于做好新形勢(shì)下群眾工作的若干意見》等文件進(jìn)行修改，修改內(nèi)容應(yīng)對(duì)群體性事件的處置原則、處置主體及權(quán)限、處置程序等加以詳細(xì)、系統(tǒng)的規(guī)定。

⒉構(gòu)建重大行政決策法定程序制度。近年來，海南省重點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)，已因重大項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)引發(fā)多起群體性事件。對(duì)此，應(yīng)按照《決定》“健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”的總體要求，結(jié)合本地實(shí)際設(shè)置重大行政決策的法定程序，以此推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化，增強(qiáng)社會(huì)對(duì)重大行政決策的理解和支持。

⒊健全社會(huì)矛盾糾紛化解體系。就社區(qū)而言，應(yīng)建立心理疏導(dǎo)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)居民的人文關(guān)懷和心理疏導(dǎo)，預(yù)防或緩解各類社會(huì)矛盾的發(fā)生。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)輿情的分析研判，充分利用綜治部門網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，積極開展社情民意調(diào)查，在重視傳統(tǒng)情報(bào)手段的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)、微博、微信等新興媒體輿情的收集分析，對(duì)容易引發(fā)群體性事件的傾向性、苗頭性問題早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早控制、早解決，盡量將群體性事件解決在萌芽狀態(tài);就公安機(jī)關(guān)而言，應(yīng)在日常執(zhí)法活動(dòng)中加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)人群的監(jiān)控和管理，遇到可能引發(fā)群體性事件的矛盾糾紛及時(shí)處理并上報(bào)。就各級(jí)人民法院而言，應(yīng)定期開展案件情況總結(jié)，通過集體分析找出引發(fā)群體性事件的誘因以便“對(duì)癥下藥”。不屬于法院管轄范圍內(nèi)的矛盾糾紛，應(yīng)及時(shí)與政法委、維穩(wěn)辦等相關(guān)部門溝通。

⒋加強(qiáng)群體性事件應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)。應(yīng)完善分級(jí)響應(yīng)應(yīng)急指揮系統(tǒng)，制定總體應(yīng)急預(yù)案，構(gòu)建公共突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息共享、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急救援、社會(huì)動(dòng)員和輿論引導(dǎo)機(jī)制，以提高突發(fā)公共事件的預(yù)測(cè)預(yù)警與應(yīng)急處置能力。

（二）構(gòu)建事中控制法律機(jī)制

⒈黨委政府主導(dǎo)，多元主體參與。海南省群體性事件特別是大規(guī)模群體性事件處置過程中，事發(fā)地黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)切實(shí)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，“一把手”總負(fù)責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)抓落實(shí)，在確定事件發(fā)生原因及群眾訴求后，依照法治原則和社會(huì)公共利益原則與群眾現(xiàn)場(chǎng)對(duì)話，表明態(tài)度，化解矛盾。同時(shí)，建立包括各級(jí)地方黨委和地方政府、新聞媒體、基層群眾自治組織、社會(huì)組織在內(nèi)的群體性事件應(yīng)急處理聯(lián)動(dòng)工作制度，明確新聞媒體、基層群眾自治組織、社會(huì)組織等參與處置群體性事件的權(quán)利和義務(wù)。

⒉制定處置預(yù)案，規(guī)范處置程序。海南省群體性事件處置過程中，事發(fā)地黨政機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況，與其他參與主體共同制定全面、科學(xué)的處置預(yù)案。同時(shí)，嚴(yán)格規(guī)范處置程序，避免出現(xiàn)不作為、亂作為的現(xiàn)象。

⒊處置措施合法、合理。海南省群體性事件處置過程中，事發(fā)地黨政機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)定維護(hù)法律權(quán)威、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的立場(chǎng)，采取“可散不可聚，可解不可結(jié)，可順不可激”[16]的軟著陸方式，依法教育，疏導(dǎo)和處置相結(jié)合，在緩解和疏導(dǎo)上下功夫，處置工作要有理、有利、有節(jié)，慎用警力、警械，以免進(jìn)一步激化矛盾。但對(duì)于出現(xiàn)嚴(yán)重暴力犯罪行為或嚴(yán)重妨害公共安全、影響社會(huì)穩(wěn)定的的群體性事件，應(yīng)依法迅速采取強(qiáng)制措施予以制止，避免造成更為嚴(yán)重的后果。

⒋建立信息公開制度。海南省群體性事件之所以發(fā)生，大多是由政府與群眾之間的信息不對(duì)稱所致。因此，事發(fā)地黨政機(jī)關(guān)在處置過程中應(yīng)及時(shí)向群眾公開其所掌握的信息，引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，澄清謠言，平息群眾的不滿情緒。需要重視的是，發(fā)布的信息必須做到客觀、真實(shí)、可信，否則將帶來比小道消息和謠言更惡劣的消極影響。

（三）構(gòu)建事后處置法律機(jī)制

⒈妥善化解矛盾。找出引發(fā)群體性事件的直接原因，采取可行措施化解矛盾，這是群體性事件事后處置工作的重中之重。一是構(gòu)建多元主體參與的群體性事件事后處置模式。引發(fā)海南省群體性事件的誘因錯(cuò)綜復(fù)雜，不是單靠哪一個(gè)職能部門就能獨(dú)立解決的。因此，應(yīng)按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的思路，由海南省各級(jí)地方黨委和地方政府主導(dǎo)，公安、司法、紀(jì)檢監(jiān)察、信訪法制等部門相互配合，事件評(píng)查組協(xié)助，律師、群眾組織、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾自治組織等社會(huì)力量廣泛參與，共同推動(dòng)群體性事件事后處置工作順利開展。二是制定切實(shí)可行的處置方案。處置方案要注意多元主體利益的平衡，不能傾向于某一方，以免引起新的矛盾和糾紛。同時(shí)，要最大限度地實(shí)現(xiàn)法律效果、社會(huì)效果和政治效果的統(tǒng)一，力爭(zhēng)做到解決到位、教育到位、穩(wěn)定到位、處罰到位。

⒉切實(shí)保障人民群眾合法權(quán)益。海南省各級(jí)地方黨委和地方政府應(yīng)從解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題、民生問題入手，辦好事、做實(shí)事，為人民群眾排憂解難，讓所有社會(huì)成員都能感受到黨和政府的溫暖。一是要保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)權(quán)。要加快推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，政府職能重心放到公共服務(wù)與社會(huì)治理上來，建立公共服務(wù)投入穩(wěn)定機(jī)制，著力解決當(dāng)前人民群眾反映強(qiáng)烈的民生問題，保障人民群眾的就業(yè)、居住等權(quán)利。二是要保障人民群眾的政治權(quán)。應(yīng)借助社會(huì)網(wǎng)格化管理模式深入了解群眾訴求，并通過體制機(jī)制改革暢通群眾訴求表達(dá)渠道，保障群眾的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。三是要保障人民群眾的受教育權(quán)。海南省的教育與內(nèi)地省市相比還較為落后，各級(jí)地方政府及教育主管部門一方面要加大教育投入，不斷提高教育水平，另一方面要合理配置教育資源，為海南各市縣人民群眾提供公平的教育環(huán)境。

⒊依法處理違法犯罪行為。對(duì)群體性事件中違法犯罪人員依法進(jìn)行處置時(shí)，大多數(shù)普通參與者與少數(shù)組織者、策劃者、煽動(dòng)者應(yīng)區(qū)別對(duì)待，嚴(yán)格依照法律公正處理。構(gòu)成違法犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任;構(gòu)成行政違法的，要進(jìn)行治安處罰。這樣不僅能夠維護(hù)法律的尊嚴(yán)，還能強(qiáng)化人民群眾的法律意識(shí)，使之能自覺履行法律規(guī)定的義務(wù)，依法維護(hù)自身的權(quán)利。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

On the Thinking of Rule of Law on the Handling of Mass

Incidents in Hainan Province

Zhang Zhiguo

Abstract：In recent years，in the process of deepening the reform and opening up in an all-round way in Hainan Province，group incidents caused by land acquisition，house demolition and environmental pollution have occurred from time to time，which to a certain extent affected the social harmony and stability.This paper holds that it is a group event in Hainan Province to establish a comprehensive，systematic and multi-level legal system of prevention，control and disposal by adhering to the principles of disposal according to law，human rights protection，ecological protection，source control，and judicial final settlement，based on the mature experience of foreign group event disposal，and starting from the three stages of pre disposal，in-process disposal and post disposal A good way to treat both the symptoms and the symptoms.

Key words：Hainan Province;mass incidents;be dealt with in accordance with the law;emergency management