秦添男，賈衛(wèi)國(guó)

（南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京210037）

1 引言

1872 年美國(guó)建立世界上第一個(gè)國(guó)家公園——黃石公園，此后，國(guó)家公園在世界絕大部分國(guó)家得以建立發(fā)展。20 世紀(jì)50 年代，我國(guó)開始自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，多年來形成以自然保護(hù)區(qū)為核心的保護(hù)地體系，雖然體系吸收了國(guó)家公園的理念，但是并未將國(guó)家公園納入其中。隨著中央層面國(guó)家公園體制建設(shè)的提出，國(guó)家公園成為了研究熱點(diǎn)。

然而在國(guó)家公園體制建設(shè)中，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、中央與地方、地方與地方、政府與社區(qū)的矛盾等等問題都牽制著國(guó)家公園改革的步伐。國(guó)內(nèi)外學(xué)者也對(duì)國(guó)家公園管理體制、利益相關(guān)者的識(shí)別與協(xié)調(diào)機(jī)制和公眾參與等方面進(jìn)行了研究[1-2]。因此，總結(jié)和梳理國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究文獻(xiàn)，有助于發(fā)現(xiàn)矛盾背后的原因以及現(xiàn)有研究的不足，并為未來的研究提供可供參考的意見。下文將具體對(duì)國(guó)家公園體制建設(shè)中，國(guó)家、地方以及法律層面的管理體制，利益相關(guān)者的識(shí)別及沖突協(xié)調(diào)包括社區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行綜述。

2 國(guó)家公園及自然保護(hù)地管理方面研究

2.1 國(guó)家與地方層面管理研究

國(guó)家與地方政府都是代表 “國(guó)家” 行使管理權(quán)，但是國(guó)家代表全體國(guó)民，而地方代表部分國(guó)民。國(guó)家公園作為全體國(guó)民的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)該由中央直接管理，中央與地方應(yīng)該呈現(xiàn) “倒三角” 的管理形態(tài)，地方只起到配合作用[3]。部分學(xué)者提出相比于三級(jí)管理，垂直管理作為能夠解決不同部門多頭管理的弊端同時(shí)促進(jìn)國(guó)家公園的高效管理模式已經(jīng)被很多國(guó)家所沿用[4]。還有部分學(xué)者提出相比于垂直管理模式，中央與地方共管才是明智之選。首先，將分散的部門集合起來建立一個(gè)國(guó)家層面的統(tǒng)一的管理部門，其下設(shè)立國(guó)家自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園和國(guó)家景觀保護(hù)地的專門機(jī)構(gòu)。其次，由中央政府負(fù)責(zé)總體的規(guī)劃布局、制度規(guī)定、監(jiān)督機(jī)制等其他類型的保護(hù)地可沿用現(xiàn)有的機(jī)制。最后，地方省政府參照中央政府建立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。

2.2 地方層面管理研究

有學(xué)者從地方管理模式入手進(jìn)行分析，提出我國(guó)目前所采用的 “條塊結(jié)合” 管理模式使得管理部門職能交叉，各部門爭(zhēng)權(quán)奪利，促使保護(hù)地割裂問題的產(chǎn)生。有學(xué)者提出將可以成為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)外的自然保護(hù)區(qū)與其他類型保護(hù)地整合組成國(guó)家公園。有學(xué)者提出從區(qū)域角度出發(fā)，將地質(zhì)公園、森林公園、海洋公園、濕地公園等納入國(guó)家公園，形成面積較大、生態(tài)系統(tǒng)較完整的國(guó)家公園。還有學(xué)者從自然生態(tài)系統(tǒng)角度出發(fā)，提出整合自然生態(tài)類和野生生物類自然保護(hù)區(qū)為自然生態(tài)類國(guó)家公園，整合地質(zhì)公園與巖溶、火山型風(fēng)景名勝區(qū)成為自然遺跡類國(guó)家公園，對(duì)于相鄰的保護(hù)地，也可以調(diào)整其功能分區(qū)整合成為國(guó)家公園[5]。

有學(xué)者從宏觀和微觀角度進(jìn)行分析，提出地方層面的問題在宏觀表現(xiàn)為多頭管理，各自為政。在微觀表現(xiàn)為保護(hù)地邊界纏繞，界定模糊。建立中央層級(jí)的管理局是解決宏觀層面問題的最佳方式，“一地一名” 是解決微觀層面的最佳方式[6]。

綜上，學(xué)者多關(guān)注于如何整合保護(hù)區(qū)，尚未對(duì)國(guó)家公園以及保護(hù)地的銜接做出探討。同時(shí)，未將關(guān)注點(diǎn)放在地方多頭管理存在的原因方面，未從根本上解決問題。

2.3 法律層面管理研究

我國(guó)的保護(hù)地法律數(shù)量頗多，但因舊行政體制以及分散立法的影響導(dǎo)致問題頗多。主要表現(xiàn)為缺乏整體性、立法目的不合理、法律位階低等。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)該制定具有整體性的《國(guó)家公園法》并將其提升為國(guó)家層面的立法[7]。通過對(duì)蘇格蘭、美國(guó)、日本等國(guó)家的法律制度進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)這些國(guó)家都有位階較高的專項(xiàng)法規(guī)，這些至上而下的法律能夠有效調(diào)節(jié)中央與地方的關(guān)系，提出可以開展 “一區(qū)一法” 以及試點(diǎn)立法[8-9]。法律法規(guī)作為具有指導(dǎo)性的文件，有學(xué)者認(rèn)為法律應(yīng)該界定國(guó)家公園的適用范圍、強(qiáng)調(diào)國(guó)家公園的公益屬性并明確特許經(jīng)營(yíng)等資源有償使用制度。也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該包括保護(hù)地的保護(hù)對(duì)象、資源品質(zhì)和利用強(qiáng)度等方面[10]。還有學(xué)者認(rèn)為需要制定具有高約束力、綜合性的法律，對(duì)保護(hù)范圍、法律責(zé)任、保障機(jī)制等方面作出規(guī)定[11]。

3 利益相關(guān)者的識(shí)別、沖突與協(xié)調(diào)方面研究

3.1 如何識(shí)別利益相關(guān)者

利益相關(guān)者理論最先適用于企業(yè)領(lǐng)域，20 世紀(jì)90 年代，國(guó)外研究者將其引入旅游領(lǐng)域。有學(xué)者利用米切爾法將利益相關(guān)者劃分為確定的、預(yù)期的和潛在的利益相關(guān)者[12]。有學(xué)者認(rèn)為根據(jù)Mitchell、Agle 和Wood 所提出的用權(quán)力、合法性、急迫性三個(gè)屬性將利益相關(guān)者劃分為決定性利益相關(guān)者、主控利益相關(guān)者、危險(xiǎn)性利益相關(guān)者、依賴?yán)嫦嚓P(guān)者、自由利益相關(guān)者、潛在利益相關(guān)者和索求利益相關(guān)者的分類架構(gòu)是比較細(xì)致且具有實(shí)用性的[13]。有學(xué)者從緊密程度出發(fā)，以合法性、權(quán)力性、緊急性作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，將利益相關(guān)者分成核心層、緊密層以及外圍層[14]。還有學(xué)者利用米切爾法和多維細(xì)分法，從主動(dòng)性、重要性、緊急性這三個(gè)維度進(jìn)行劃分[15]。雖然這些識(shí)別方法的角度不同，但都強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者的重要性，并歸納出的重要利益相關(guān)者大致為政府、企業(yè)、社區(qū)民眾以及游客。

3.2 利益相關(guān)者之間沖突研究

利益相關(guān)者之間的沖突主要表現(xiàn)為 “內(nèi)與外” 以及 “公與眾”?！皟?nèi)與外” 就是指保護(hù)地內(nèi)外城市與民眾的關(guān)系，“公與眾” 就是指政府與其他利益相關(guān)者的關(guān)系。作為依賴于保護(hù)地資源的社區(qū)民眾，保護(hù)地的建設(shè)迫使他們改變傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式，因此他們希望獲得更多就業(yè)機(jī)會(huì)，提升經(jīng)濟(jì)收入。希望本土風(fēng)俗文化、生態(tài)環(huán)境得到尊重和保護(hù)，希望能夠自由表達(dá)意見。然而，實(shí)踐中他們的參與權(quán)、知情權(quán)并未得到尊重，保護(hù)地建設(shè)更多的為外來投資者和工作者提供了機(jī)遇，保護(hù)地對(duì)野生物的保護(hù)使得莊稼更易受到損害，損害無法補(bǔ)償[16]。有學(xué)者利用經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)價(jià)值，對(duì)專家、企業(yè)、社區(qū)等進(jìn)行訪談，發(fā)現(xiàn)政府注重生態(tài)和社會(huì)價(jià)值，而旅游公司更注重經(jīng)濟(jì)效益。“環(huán)保與利用” 的矛盾也是保護(hù)地建設(shè)的難點(diǎn)，“環(huán)保與利用” 指目前我國(guó)保護(hù)資金不足，政府部門希望通過企業(yè)進(jìn)入獲取更多資金的同時(shí)，又希望生態(tài)不遭受破壞。企業(yè)以營(yíng)利為目的，更多尋求經(jīng)濟(jì)利益，而不注重生態(tài)效益，他們的投資開發(fā)行為勢(shì)必會(huì)對(duì)生態(tài)造成一定的影響。此外，政府為保護(hù)地勢(shì)必會(huì)規(guī)定某些區(qū)域禁止入內(nèi)，降低了游客的旅游體驗(yàn)，影響游客的選擇[17-19]。

3.3 利益相關(guān)者協(xié)調(diào)研究

利益相關(guān)者協(xié)調(diào)是保護(hù)地建設(shè)的焦點(diǎn)問題，部分學(xué)者關(guān)注總體層面，更多的學(xué)者關(guān)注某兩個(gè)或幾個(gè)利益相關(guān)者之間的沖突。

3.3.1 總體層面研究

有學(xué)者提出公眾參與機(jī)制，認(rèn)為公眾參與可以集合多方信息與意見，使決策更具合理性，緩解政府與公眾的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上提出了 “4+3” 的公眾參與形式，即包括信息反饋、咨詢、協(xié)議以及合作四個(gè)公眾參與途徑與權(quán)責(zé)賦予、信息傳遞、和資金流動(dòng)三個(gè)政府行為的參與形式[20]。也有學(xué)者從合作博弈角度出發(fā)，認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以政府為主導(dǎo)，具有利用稅收優(yōu)惠等政策幫助企業(yè)降低成本，利用懲罰手段約束企業(yè)行為，鼓勵(lì)企業(yè)利用當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力，引導(dǎo)并幫助居民參與旅游業(yè)，給與居民補(bǔ)償?shù)葍?yōu)勢(shì)。但是在該機(jī)制下，社會(huì)與生態(tài)效益依舊處于被動(dòng)地位，因此提出在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中引入自發(fā)性可持續(xù)發(fā)展觀，努力培養(yǎng)相關(guān)利益者的生態(tài)環(huán)境保護(hù)觀念。

3.3.2 局部層面研究

針對(duì)我國(guó)政府保護(hù)資金不足問題，有學(xué)者提出將市場(chǎng)與行政機(jī)制相結(jié)合，進(jìn)行新公共管理改革[21]，也有學(xué)者根據(jù)德國(guó)、美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，提出合理利用保護(hù)地的有形和無形資產(chǎn)，拓寬投入的渠道，完善志愿者體系[22]。

針對(duì)企業(yè)問題，有學(xué)者從制度層面出發(fā)，發(fā)現(xiàn)中國(guó)目前雖然有特許經(jīng)營(yíng)制度，但僅限于風(fēng)景名勝區(qū)且未對(duì)其適用范圍給與界定，因此提出在總結(jié)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上完善特許經(jīng)營(yíng)制度是必須的。也有學(xué)者提出特許經(jīng)營(yíng)證的頒發(fā)應(yīng)選擇生態(tài)旅游、自然旅游、可持續(xù)旅游等模式。還有學(xué)者從管理監(jiān)督角度提出要構(gòu)建第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，定期對(duì)企業(yè)、公眾等進(jìn)行評(píng)估、監(jiān)督、懲罰，保護(hù)民眾權(quán)益的同時(shí)抱護(hù)企業(yè)合法權(quán)益[23]。

針對(duì)游客問題，有學(xué)者從區(qū)域定位角度入手，將不同的區(qū)域和利用方式相匹配。也有學(xué)者從監(jiān)控角度入手，提出在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行劃帶，只允許游客在某幾個(gè)帶中游憩，也有提出引入監(jiān)測(cè)技術(shù)，對(duì)游客的游憩活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控評(píng)估，從而對(duì)游憩的種類與行為做出規(guī)定[24-26]。還有學(xué)者從宣傳角度入手，認(rèn)為可以利用視頻、出版物等多種方式加強(qiáng)宣傳，同時(shí)要為游客提供信息反饋渠道[27]。

針對(duì)社區(qū)問題，有學(xué)者從制度層面提出 “社區(qū)共管” 機(jī)制，給社區(qū)居民賦權(quán)，建立專門的社區(qū)管理部門，給予社區(qū)居民參與建設(shè)、規(guī)劃和管理的機(jī)會(huì)。政府部門要主動(dòng)公布信息，征求并考量居民意見[28]。還有學(xué)者從生活生產(chǎn)角度出發(fā)，提出為防止莊稼受到踐踏，可以借鑒德國(guó)，在保護(hù)地邊界一定范圍內(nèi)進(jìn)行狩獵，狩獵人員由工作人員組成，收益歸保護(hù)地所有。為了保障依靠保護(hù)地資源生存的民眾，可以將原本屬于保護(hù)地外圍的其他用地類型當(dāng)做緩沖區(qū)允許周邊居民將其用作初級(jí)農(nóng)、牧、水、利。

4 評(píng)述

綜上，國(guó)家公園及自然保護(hù)地建設(shè)是加快我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的的重要舉措。多數(shù)研究表明國(guó)家公園及自然保護(hù)地在保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性、生物多樣性以及改善環(huán)境質(zhì)量方面具有重要作用。但是總體而言，現(xiàn)有研究在研究?jī)?nèi)容和研究方法上仍有以下不足：

第一，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)如何將國(guó)家公園與自然保護(hù)地相銜接，以及未來自然保護(hù)地體系的設(shè)計(jì)研究不夠深入。

第二，現(xiàn)有文獻(xiàn)尚未意識(shí)到地方多頭管理的主要原因是因?yàn)榈胤讲町惢瘑栴}，因此統(tǒng)一的政策設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)是關(guān)注的重點(diǎn)。

第三，現(xiàn)有文獻(xiàn)中關(guān)于社區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制多局限于對(duì)國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，對(duì)于建立居民如何參與以及后續(xù)管理等問題尚未提出具體的制度設(shè)計(jì)，對(duì)于替代性機(jī)制的效用未予以證明。

第四，對(duì)我國(guó)保護(hù)地法律問題的研究大都局限于對(duì)國(guó)外法律的總結(jié)借鑒上，片面追求高位階法律以及 “一區(qū)一法”，忽視我國(guó)國(guó)情以及立法所需成本。

為了進(jìn)一步完善我國(guó)自然保護(hù)地體系，未來的研究應(yīng)該分析國(guó)家公園與現(xiàn)有自然保護(hù)地的區(qū)別與聯(lián)系，重點(diǎn)探討如何將國(guó)家公園整合進(jìn)入現(xiàn)有的自然保護(hù)地體系，使其更好地發(fā)揮生態(tài)保護(hù)作用。同時(shí)在探討如何協(xié)調(diào)保護(hù)地與社區(qū)，環(huán)保與經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系時(shí)，要更多的結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，不能片面借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)可以研究替代性機(jī)制與現(xiàn)有機(jī)制效益的比較。最后，片面強(qiáng)調(diào)法律的保護(hù)效力，而忽視立法成本并非明智之選，未來的研究應(yīng)該更多的考慮如何完善現(xiàn)有法律，而非建立一個(gè)甚至多個(gè)新的法律。