駱如明/杭州市檔案館

開展館藏檔案開放鑒定工作是檔案館的一項(xiàng)基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)工作，也是最具有挑戰(zhàn)性的業(yè)務(wù)工作。對(duì)于檔案部門來說，“盡管不同時(shí)期、不同國家、不同檔案館的開放程度有很大差別，但不可否認(rèn)的是，200多年來，從總體上來說，公共檔案館一直沿著開放的道路前行，開放的范圍和程度在不斷拓展”[1]。近年來，公共檔案館的建設(shè)理念逐步深入人心，檔案開放已經(jīng)成為衡量公共檔案館建設(shè)水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。做好檔案開放鑒定工作，對(duì)于提高我國檔案開放的整體水平、提高檔案工作的地位和知名度、維護(hù)國家的穩(wěn)定和人民群眾的利益，都有極為重要的意義。

1 檔案開放鑒定含義、原則與依據(jù)

檔案開放鑒定是指檔案館對(duì)館藏檔案社會(huì)開放范圍的鑒定，主要任務(wù)是區(qū)分館藏檔案中哪些可以開放、哪些要控制使用，因此又被稱為檔案劃控鑒定[2]。檔案的開放鑒定既不同于檔案價(jià)值鑒定，也不同于決定檔案實(shí)體是否應(yīng)予保管的檔案存毀鑒定，它體現(xiàn)了檔案工作的目的與要求。

檔案開放鑒定應(yīng)遵循依法實(shí)施、積極穩(wěn)妥、安全保密、便于利用的原則，以維護(hù)黨和國家根本利益和安全、維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)、便于廣大公眾利用為目的，從社會(huì)總體需求出發(fā)，用全面、歷史、發(fā)展的觀點(diǎn)，判定檔案的價(jià)值，依法依規(guī)開放。在新形勢下，檔案開放鑒定應(yīng)以開放為原則、以不開放為例外，以政策法規(guī)為最主要依據(jù)，著眼于各種現(xiàn)實(shí)需求，但也要防止危害國家安全和利益、侵犯商業(yè)秘密和公民隱私。

檔案開放鑒定的依據(jù)涉及檔案開放制度、封閉期制度和保密制度三個(gè)方面，在相應(yīng)的法律法規(guī)中有具體體現(xiàn)。有關(guān)檔案開放鑒定的法律依據(jù)主要有檔案法和檔案法實(shí)施辦法，其中檔案法第十五條提出了鑒定檔案保存價(jià)值的原則、保管期限的標(biāo)準(zhǔn)以及銷毀檔案的程序和辦法，由國家檔案行政管理部門制定。檔案法實(shí)施辦法第二十條則要求“各級(jí)各類檔案館保管的檔案，應(yīng)當(dāng)按照檔案法的規(guī)定，分期分批地向社會(huì)開放”，并規(guī)定了具體的開放類型、開放時(shí)間與開放要求。但總體上，檔案法及其實(shí)施辦法都是從檔案開放制度、封閉期角度提出工作要求，對(duì)于開放鑒定的標(biāo)準(zhǔn)、程序、工作要求等沒有明確規(guī)定。因而，《各級(jí)國家檔案館開放檔案辦法》（國家檔案局1991年第2號(hào)令）、《各級(jí)國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》（國家檔案局、國家保密局，1991）等法規(guī)文件對(duì)檔案開放鑒定做出了比較具體的規(guī)定，如前者要求“各級(jí)國家檔案館對(duì)所有到開放期限的檔案，應(yīng)組織鑒定小組及時(shí)進(jìn)行鑒定”，后者則規(guī)定包含二十類內(nèi)容的檔案不宜開放。因而，這兩份法規(guī)文件是檔案部門開展檔案開放鑒定工作的法定依據(jù)。

2 我國檔案開放鑒定的現(xiàn)狀和問題

與國外主要發(fā)達(dá)國家相比，我國的開放檔案比例較低，主要原因是我國檔案開放鑒定工作滯后。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全國各省、自治區(qū)、直轄市各級(jí)綜合性檔案館已開放的各類檔案只占全部館藏的30%左右；而歐美多數(shù)國家開放率已達(dá)到或超過60%，號(hào)稱“世界上最開放”的美國檔案館更有90%以上的檔案對(duì)公眾全方位開放，俄羅斯的開放率大約在80%到90%之間。

我國檔案開放鑒定滯后的主要原因如下：第一，工作標(biāo)準(zhǔn)缺乏或規(guī)定模糊。影響我國檔案開放鑒定的最直接因素就是沒有統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn)，或者一些法律條款規(guī)定模糊。如檔案法等對(duì)檔案開放鑒定沒有任何規(guī)定；檔案法第十九條、《各級(jí)國家檔案館開放檔案辦法》第二條、檔案法實(shí)施辦法第二十條都僅就檔案的開放作出原則性規(guī)定，而哪些人、哪些部門具有鑒定檔案的權(quán)利，以及鑒定工作的原則、組織和程序如何安排，都沒有進(jìn)一步說明。檔案法第十九條規(guī)定的關(guān)于“不宜開放”和《各級(jí)國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》關(guān)于需要“控制使用”的二十種檔案的規(guī)定更是存在模糊不清的問題?！安灰碎_放”有沒有時(shí)間界限？“控制使用”的條件如何解除？不同的人有不同的理解，不同地區(qū)有不同的執(zhí)行方法，這樣勢必造成一定的混亂。

第二，檔案鑒定工作水平不高。美國檔案學(xué)家威廉·莫斯指出：“鑒定是檔案工作整個(gè)系統(tǒng)中的第一個(gè)關(guān)鍵性決定，是隨后所有決定的基礎(chǔ)?！薄皩?duì)檔案專業(yè)來說，是最具挑戰(zhàn)性的領(lǐng)域?！盵3]而實(shí)際上，檔案界對(duì)鑒定工作的地位和意義認(rèn)識(shí)相對(duì)不足，鑒定工作尚未成為檔案部門的重要工作。目前我國檔案鑒定工作中的重要問題之一就是檔案庫藏量急劇增加，庫藏壓力增大。檔案館和其他檔案機(jī)構(gòu)無力組織開放鑒定，大量應(yīng)當(dāng)開放的檔案得不到及時(shí)鑒定，歷史欠賬較多。由于鑒定水平的低下，一些綜合檔案館開放了不應(yīng)開放或公布了不應(yīng)公布的檔案，這不僅給檔案信息安全帶來威脅，而且也容易使綜合檔案館自身工作陷入被動(dòng)。

第三，檔案解密開放困難重重。檔案法第十四條規(guī)定：“保密檔案的管理和利用，密級(jí)的變更和解除，必須按照國家有關(guān)保密的法律和行政法規(guī)的規(guī)定辦理”。但在實(shí)際工作中，檔案部門向原形成機(jī)關(guān)發(fā)出提前解密的通知，后者均以種種借口推脫，造成檔案館也經(jīng)常以有密級(jí)、未解密、“控制使用”等為理由拒絕提供檔案利用?？傊?，涉密檔案的管理本應(yīng)按保密法辦理，但有關(guān)法律法規(guī)又賦予檔案館較多自由裁量的權(quán)力，且制定了比保密法更加嚴(yán)格、復(fù)雜的管理辦法，使涉密檔案難以順利開放。另外，涉密和非涉密檔案混合組卷、混合保管，也不利于檔案的開放利用。

第四，檔案公布制度的影響。關(guān)于檔案公布的限制和要求越多，檔案開放鑒定的壓力就越大。檔案法第二十二條規(guī)定未經(jīng)檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)同意，任何組織和個(gè)人無權(quán)公布檔案，這使即使已經(jīng)開放的檔案，利用者也不能隨便公布，這樣嚴(yán)重阻礙了檔案信息的傳播。信息自由的一個(gè)重要特征即獲得信息與傳播信息兩方面自由的不可分割性。根據(jù)信息傳播理論，“知的權(quán)利和傳的權(quán)利不可分離”，已經(jīng)開放的檔案，實(shí)際上已無法阻止利用者任何形式的公布。由于擔(dān)心不能控制已開放檔案的任意公布，檔案部門自然要對(duì)檔案的開放鑒定慎之又慎。

第五，檔案開放鑒定專業(yè)力量配備不足。目前，全國各地綜合檔案館設(shè)置專業(yè)處（科）室專門從事檔案開放鑒定業(yè)務(wù)的寥寥可數(shù)，如北京市檔案館、福建省檔案館、貴州省檔案館。絕大多數(shù)檔案館通常把開放鑒定職責(zé)賦予某個(gè)業(yè)務(wù)部門，或整理編目部門，或保管利用部門，或編研展覽部門等，因此造成開放鑒定專業(yè)力量不足的問題。許多檔案館現(xiàn)有的開放鑒定專業(yè)隊(duì)伍穩(wěn)定性不高、專業(yè)素質(zhì)整體較低，這與全國性或區(qū)域性地組織開展檔案開放鑒定業(yè)務(wù)的教育、交流、培訓(xùn)等力度不夠有密切關(guān)系，所以在較大程度上制約了各地檔案館檔案開放鑒定工作的質(zhì)量和效率，這反映出一些綜合檔案館領(lǐng)導(dǎo)對(duì)檔案開放鑒定工作的主要矛盾認(rèn)識(shí)不清，對(duì)存在的突出問題重視不夠，對(duì)強(qiáng)化檔案開放鑒定缺乏工作手段等問題。

就杭州市檔案館來說，自1990年以來，市檔案館依據(jù)檔案法的要求開展檔案開放鑒定工作，從最初劃控為開放和限制兩級(jí)，發(fā)展為嚴(yán)格限制級(jí)、限制級(jí)、政務(wù)網(wǎng)開放級(jí)、互聯(lián)網(wǎng)開放級(jí)四級(jí)，每年按計(jì)劃推進(jìn)開放鑒定工作，截至去年年底，除了近幾年新接收進(jìn)館的之外，館藏檔案資料已全部進(jìn)行了開放鑒定。按照四個(gè)等級(jí)分別在不同的網(wǎng)絡(luò)上公布，其中在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布開放目錄2018條、全文3109份；在政務(wù)網(wǎng)公布開放目錄86408條、全文199681份，全部檔案目錄和數(shù)字化全文按級(jí)別分別在本館局域網(wǎng)和內(nèi)部專用網(wǎng)上發(fā)布利用。從市檔案館近30年的開放鑒定實(shí)踐來看，檔案鑒定開放工作標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、解密降密難度大、工作推進(jìn)速度慢、開放率偏低是存在的明顯問題。

3 完善檔案開放鑒定工作的對(duì)策和思考

3.1 制定科學(xué)合理的檔案開放鑒定法律規(guī)定

要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立科學(xué)的檔案開放鑒定體系及法律規(guī)范。要根據(jù)當(dāng)前形勢，在檔案法修訂稿中增加有關(guān)檔案開放鑒定的條款，并及時(shí)修訂檔案法實(shí)施辦法，尤其需要修訂1991年國家檔案局、國家保密局發(fā)布的《各級(jí)國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》，明確開放鑒定的機(jī)制、流程、標(biāo)準(zhǔn)與工作要求，明確相關(guān)部門和單位應(yīng)履行的涉密檔案解降密工作的職責(zé)，特別是對(duì)已撤銷單位或職能職責(zé)已作較大調(diào)整單位形成的涉密文件的解降密工作進(jìn)行指導(dǎo)。

3.2 利用信息化的手段開展檔案鑒定工作

新形勢下加強(qiáng)檔案開放鑒定工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，但僅憑檔案館目前的人力配置，完成龐大的館藏檔案鑒定工作難度很大，難以滿足公眾檔案利用需求。目前各檔案館都建立了數(shù)字檔案館系統(tǒng)，我們必須拓展工作思路，利用信息技術(shù)手段，切實(shí)加強(qiáng)檔案開放鑒定工作。

如杭州市檔案館220萬卷檔案、近千萬份文件，如果采用傳統(tǒng)鑒定方法幾乎無法完成開放鑒定工作。但是在鑒定工作中，就區(qū)分開放與限制而言，還是可以找到一些規(guī)律性的東西。如帶密級(jí)的檔案文件一律依據(jù)檔案內(nèi)容逐一鑒定；雖不帶密級(jí)，但依據(jù)國家檔案局《館藏檔案解密和劃分控制適用范圍暫行辦法》的規(guī)定，根據(jù)全宗、目錄、時(shí)間、文種、特殊的詞語，尋找與需要控制檔案的關(guān)系，輔助劃定檔案開放與否。對(duì)沒有敏感詞的檔案，結(jié)合全宗、目錄的性質(zhì)，有重點(diǎn)地進(jìn)行審查；凡是主題不清楚的，一律對(duì)照全文審查鑒定；涉及產(chǎn)權(quán)、個(gè)人隱私的檔案，因?yàn)榇蟛糠旨杏趯ｉT檔案，鑒定時(shí)相對(duì)容易一些。凡是確定在互聯(lián)網(wǎng)公開發(fā)布的，一般都對(duì)照全文進(jìn)行審閱；尚未全文審閱的，只作為接待利用的依據(jù)，滿足檔案利用的需求。

3.3 進(jìn)行檔案開放鑒定前端控制

鑒于檔案源源不斷地被接收進(jìn)館，檔案開放鑒定也成為經(jīng)常性工作。為促進(jìn)政府信息公開和檔案開放鑒定有機(jī)結(jié)合、發(fā)揮立檔單位熟悉檔案內(nèi)容的優(yōu)勢、緩解檔案數(shù)量激增帶來的開放鑒定工作壓力，結(jié)合檔案信息資源共享工程建設(shè)，杭州市檔案館近年來嘗試將鑒定工作關(guān)口前移。即機(jī)關(guān)檔案室負(fù)責(zé)對(duì)新形成檔案的開放鑒定工作進(jìn)行初步探索，由各形成機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)將已進(jìn)館的未滿30年檔案進(jìn)行開放鑒定，對(duì)其中可公開的檔案，使用統(tǒng)一的檔案信息利用平臺(tái)，供機(jī)關(guān)工作人員和其他機(jī)關(guān)自行查閱利用。這項(xiàng)工作政策性強(qiáng)、工作量大，推行起來有一定難度。目前，市檔案局加強(qiáng)監(jiān)督，將其列為機(jī)關(guān)檔案年度檢查的內(nèi)容，同時(shí)多次進(jìn)行相關(guān)的培訓(xùn)和指導(dǎo)，絕大部分機(jī)關(guān)都能按要求完成任務(wù)；此外，市檔案館建立了新進(jìn)館檔案再審機(jī)制，重點(diǎn)審查控制使用檔案是否符合相關(guān)規(guī)定，保留檔案館依法開放檔案的相關(guān)權(quán)利。這一做法推進(jìn)了檔案信息資源的館室共享和機(jī)關(guān)之間共享，也為檔案進(jìn)館后檔案館最終確定檔案開放等級(jí)提供了重要參考，緩解了檔案館鑒定工作的壓力。

3.4 建立規(guī)范的檔案開放鑒定機(jī)制

檔案館開展檔案開放鑒定，必須建立規(guī)范的檔案開放鑒定機(jī)制，包括：一是制定工作計(jì)劃，形成一個(gè)包括審查開放劃控檔案的期限、范圍、數(shù)量、控制使用的標(biāo)準(zhǔn)、組織領(lǐng)導(dǎo)、方法步驟及措施等的計(jì)劃；二是建立鑒定工作領(lǐng)導(dǎo)小組（鑒定委員會(huì)），落實(shí)鑒定工作人員和分工；三是統(tǒng)一鑒定標(biāo)準(zhǔn)、提出業(yè)務(wù)要求；四是采用直接鑒定法逐件審核檔案，分清開放與不開放文件，一般要經(jīng)過個(gè)人初鑒、相互復(fù)查、組長終審、領(lǐng)導(dǎo)小組成員抽查終審的過程；五是編制開放檔案目錄，并與原開放目錄相銜接，按全宗為單位做好開放與不開放檔案的登記及統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬；六是做好開放鑒定的工作小結(jié)。需要良好的工作機(jī)制，保證檔案開放鑒定工作科學(xué)、規(guī)范、合理。

3.5 處理好檔案開放與保密的關(guān)系

檔案的開放與保密是一對(duì)長久以來貫穿檔案工作發(fā)展歷史的基本矛盾。利用保密制度限制文件的開放及規(guī)定檔案的利用范圍，是中外普遍運(yùn)用的一項(xiàng)措施。國外一般將需要保密以及限制利用的檔案列入一個(gè)特別說明范圍，規(guī)定其利用時(shí)間、限制利用范圍，以達(dá)到保密的目的。相對(duì)而言，我國保密制度比較完備，但開放利用缺乏詳細(xì)規(guī)定。隨著我國檔案的逐步開放，保密與開放這一對(duì)矛盾沖突已非常表面化了，要開放，必須要解決保密問題。不過2012年新修訂發(fā)布的保密法，引入保密最小化原則，對(duì)國家秘密作了比較好的定密、降密與解密的規(guī)定。但開放利用更多針對(duì)的是非密但敏感的信息（我國一般稱之為內(nèi)容控制、內(nèi)部使用的工作秘密）的鑒定，而這一方面幾乎沒有規(guī)定，即保密法覆蓋不到、而原來的檔案法律又沒有規(guī)定。另外，在新形勢下檔案開放鑒定還涉及個(gè)人隱私、商業(yè)機(jī)密等內(nèi)容，相應(yīng)的檔案法律法規(guī)也沒有進(jìn)行規(guī)范。因此現(xiàn)實(shí)中需要處理好保密與開放的關(guān)系。