張念明，張 文

(山東社會(huì)科學(xué)院 財(cái)政金融研究所，山東 濟(jì)南 250002)

引 言

黨的十九大報(bào)告指出，要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。其中，全面實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)是全面實(shí)施績(jī)效管理的基本內(nèi)容和重要抓手，財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政政策構(gòu)成公共政策運(yùn)行及公共產(chǎn)品供給的核心，與政府整體、部門、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)相并立，財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)構(gòu)成全面實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的題中之義，并成為政策優(yōu)化調(diào)整和強(qiáng)化預(yù)算應(yīng)用的重要參考依據(jù)。但長(zhǎng)期以來，囿于各種成因和約束，財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)是我國(guó)財(cái)政理論研究與實(shí)踐的薄弱甚或空白領(lǐng)域。近年來，隨著績(jī)效管理理念、框架、方法在財(cái)政領(lǐng)域的融入與應(yīng)用，學(xué)界對(duì)財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的部分主題進(jìn)行了有益的探討。如馬國(guó)賢、任曉輝(2018)從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、指標(biāo)體系和信息系統(tǒng)四個(gè)方面，對(duì)我國(guó)全面實(shí)施績(jī)效管理的路徑進(jìn)行了研究[注]；馬國(guó)賢，任曉輝：《全面實(shí)施績(jī)效管理：理論、制度與頂層設(shè)計(jì)》，《中國(guó)行政管理》，2018年第4期。鄭方輝、王彥冰(2018)指出，財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)涵蓋政策需求的全過程，追求政策的公平性與回應(yīng)性，強(qiáng)化“以人民為中心”的政策產(chǎn)出效果[注]；鄭方輝，王彥冰：《全面實(shí)施績(jī)效管理背景的財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)》，《中國(guó)行政管理》，2018年第4期。李春瑜(2017)從政策制定、政策執(zhí)行、政策產(chǎn)出績(jī)效三個(gè)層面，設(shè)計(jì)了財(cái)政支出政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[注]李春瑜：《財(cái)政支出政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)及實(shí)踐要點(diǎn)》，《地方財(cái)政研究》，2017年第9期。；袁紅英(2018)、龐鳳喜等(2017)分別對(duì)我國(guó)推行結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)的政策績(jī)效進(jìn)行了評(píng)價(jià)[注]袁紅英：《新一輪世界減稅潮：特征、影響與應(yīng)對(duì)》，《東岳論叢》，2018年第4期。[注]龐鳳喜等：《供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革導(dǎo)向下我國(guó)企業(yè)稅負(fù)優(yōu)化及操作路徑研究》，《經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論》，2017年第1期。；張文、孫靈燕(2016)對(duì)我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理政策的績(jī)效進(jìn)行了指標(biāo)設(shè)計(jì)與評(píng)估[注]張文，孫靈燕：《新常態(tài)下地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式創(chuàng)新研究》，《東岳論叢》，2016年第3期。?？傮w來看，我國(guó)學(xué)者對(duì)財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的研究視角多元化，但系統(tǒng)性的基礎(chǔ)理論研究仍然薄弱，對(duì)政策績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)的理念與體系仍然有待深入挖掘，并需立足我國(guó)財(cái)政實(shí)踐，提升政策績(jī)效評(píng)價(jià)的精準(zhǔn)性與應(yīng)用性。因此，本文力圖在已有研究成果基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)全面實(shí)施績(jī)效管理框架下財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的功能定位、運(yùn)行特征、指標(biāo)設(shè)計(jì)及實(shí)踐應(yīng)用進(jìn)行探討，以期對(duì)財(cái)政理論與實(shí)踐有所裨益。

一、全面實(shí)施績(jī)效管理框架下我國(guó)財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的功能定位

(一)政府績(jī)效管理的發(fā)展脈絡(luò)：從“消極績(jī)效”到“積極績(jī)效”

作為現(xiàn)代國(guó)家治理的通行方式，績(jī)效管理是當(dāng)前各國(guó)有效提升政府效能和公信力、促進(jìn)公共政策執(zhí)行力和納稅人滿意度的重要依據(jù)與操作抓手，與民族國(guó)家發(fā)展的理念、階段、路徑及面臨的困境緊密相連。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展路徑看，在奉行以“消極自由”為基礎(chǔ)的“守夜人”國(guó)家時(shí)期，最低限度的“廉價(jià)”政府為自由市場(chǎng)和市民社會(huì)所需，政府職能被限定于狹窄的國(guó)防、治安、執(zhí)行合同和提供公正判決等純公共產(chǎn)品領(lǐng)域，并以“不干預(yù)”為行為準(zhǔn)則，此時(shí)期的政府治理遵從嚴(yán)格法治下的限權(quán)管理，法律明確限定政府行為的范圍、方式和邊界，除此之外，法無明確授權(quán)不可為。因此，在政府介入市場(chǎng)和社會(huì)的自由裁量權(quán)被嚴(yán)格限制的發(fā)展時(shí)期，政府的“績(jī)效”主要表現(xiàn)為不越界、不作惡的消極績(jī)效。

然而，隨著“自由放任”向縱深延展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)日益呈現(xiàn)利益分化、階層對(duì)立和矛盾沖突，強(qiáng)資本者與弱勞動(dòng)者、大廠家與消費(fèi)者、排污企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用竦仁袌?chǎng)階層分立所誘致的經(jīng)濟(jì)社會(huì)沖突，訴求政府以“公共利益”代表者的身份介入，逐漸松解對(duì)權(quán)力“攫取之手”的捆綁，力圖借力其“扶助之手”實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正和經(jīng)濟(jì)效率，此為政府宏觀調(diào)控與中觀規(guī)制等現(xiàn)代公共職能的擴(kuò)張?zhí)峁┝送屏ΑＳ绕涫嵌兰o(jì)三十年代經(jīng)濟(jì)“大蕭條”的空前沖擊，為奉行政府介入經(jīng)濟(jì)的凱恩斯主義盛行提供了契機(jī)，且隨著政府干預(yù)的范圍擴(kuò)大和力度強(qiáng)化，以“積極自由”為導(dǎo)向的福利國(guó)家興起，西方政府廣泛運(yùn)用公共政策進(jìn)行干預(yù)，以解決變動(dòng)不居的經(jīng)濟(jì)社會(huì)“失靈”問題，此時(shí)的政府績(jī)效主要表現(xiàn)為廣泛授權(quán)法律框架下的積極績(jī)效。及至二十世紀(jì)六七十年代，政府職能的不斷擴(kuò)張和凱恩斯主義的持續(xù)推行，導(dǎo)致公共政策干預(yù)的普遍化，且持續(xù)干預(yù)的政策邊際效益收窄，財(cái)政資金使用效率低下，并使經(jīng)濟(jì)陷入“滯脹”泥潭。在此背景下，以“績(jī)效”為理念和路徑方法的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)興起，旨在借鑒市場(chǎng)管理技術(shù)方法，構(gòu)建起以經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性為核心的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，對(duì)政府以財(cái)政收支為核心的公共政策和行為進(jìn)行績(jī)效管理，系統(tǒng)評(píng)估政府公共活動(dòng)的效果、風(fēng)險(xiǎn)與效率，以有效提升財(cái)政資金使用績(jī)效，全面推進(jìn)績(jī)效型政府建設(shè)。

(二)我國(guó)財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的功能定位：兼具“積極績(jī)效”評(píng)估與“消極績(jī)效”評(píng)估的雙重任務(wù)

在我國(guó)，從形式層面看，明確意義上的“績(jī)效管理”是近年來興起的新鮮事物。但就實(shí)質(zhì)而言，自古至今，有政府活動(dòng)即有政府績(jī)效，績(jī)效作為一種理念、一套評(píng)價(jià)體系、技術(shù)和方法，是評(píng)判一國(guó)特定時(shí)期公共政策效果的通行方式。以績(jī)效為維度，梳理我國(guó)政府職能和行為方式的變遷路徑，對(duì)于明確新時(shí)期我國(guó)績(jī)效管理的重心任務(wù)至關(guān)重要。

從財(cái)政視角看，自新中國(guó)以降，我國(guó)政府職能變遷分別經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“全能政府”向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“服務(wù)政府”，再到國(guó)家治理現(xiàn)代化平臺(tái)上的“績(jī)效政府”轉(zhuǎn)型的漫長(zhǎng)歷程，且此轉(zhuǎn)型進(jìn)程時(shí)至今日仍未結(jié)束。財(cái)政政策貫穿于政府改革變遷歷程的始終，也由此使得在當(dāng)前全面實(shí)施績(jī)效管理框架下，我國(guó)財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的功能定位呈現(xiàn)出具有濃厚中國(guó)色彩的本土特征。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，奉行“政治統(tǒng)攝經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)包辦社會(huì)”的運(yùn)行邏輯，財(cái)政居于其中的核心位置，財(cái)政政策奉行全面干預(yù)的“生產(chǎn)建設(shè)型”財(cái)政，包攬城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，不僅供給非競(jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品，也包辦競(jìng)爭(zhēng)性的私人產(chǎn)品。自改革開放以來，在“放權(quán)、讓利、搞活”的原則指向下，遵循漸進(jìn)式市場(chǎng)化改革路徑，政府的全面控制和干預(yù)職能逐步收縮，市場(chǎng)功能不斷發(fā)展壯大，政府職能向匹配市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，及至二十世紀(jì)九十年代后期，產(chǎn)品領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革基本到位，但生產(chǎn)要素供給的市場(chǎng)化改革進(jìn)展緩慢。此一時(shí)期，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步確立的條件下，財(cái)政政策的宏觀調(diào)控功能得以拓展和強(qiáng)化，尤其是對(duì)積極財(cái)政政策的運(yùn)用頻仍。

自十八大以來，我國(guó)改革開放進(jìn)入深水區(qū)，匹配國(guó)家治理現(xiàn)代化成為新時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)變的新方向，全面實(shí)施績(jī)效管理以建設(shè)績(jī)效型政府是國(guó)家現(xiàn)代化治理的內(nèi)在要求。在全面實(shí)施績(jī)效管理框架下，以財(cái)政政策為核心的政策績(jī)效評(píng)價(jià)所固有的對(duì)政府活動(dòng)的控制與糾偏功能，使其有望成為全面實(shí)施績(jī)效管理的“突破口”與示范“窗口”。在新時(shí)期國(guó)家治理現(xiàn)代化平臺(tái)上推進(jìn)財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)，應(yīng)既立足“市場(chǎng)失靈”，進(jìn)行財(cái)政政策的“積極績(jī)效”評(píng)估，提高責(zé)任政府的政策供給質(zhì)量，滿足納稅人的公共福祉訴求；又應(yīng)瞄準(zhǔn)“政府失靈”，進(jìn)行財(cái)政政策的“消極績(jī)效”評(píng)估，清理計(jì)劃指令模式所遺留的各類越位干預(yù)政策，以滿足納稅人的市場(chǎng)自治需求，最終實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)各為其職，政策需求與政策供給良性互動(dòng)，政府公信力及國(guó)家治理能力顯著提升。

二、全面實(shí)施績(jī)效管理框架下財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的內(nèi)在機(jī)理

(一)通過偏重“規(guī)則間選擇”的價(jià)值判斷實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)

理論上看，績(jī)效評(píng)價(jià)有“規(guī)則間評(píng)價(jià)”與“規(guī)則內(nèi)評(píng)價(jià)”之分。其中，規(guī)則內(nèi)評(píng)價(jià)是在既定規(guī)范框架體系內(nèi)，對(duì)規(guī)則內(nèi)容的實(shí)施狀況、實(shí)施效果及績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)價(jià)。規(guī)則內(nèi)評(píng)價(jià)假定既定規(guī)則是科學(xué)合理的，評(píng)價(jià)者作為規(guī)則的客觀檢視者，基于技術(shù)理性重點(diǎn)評(píng)估規(guī)則的執(zhí)行力，無權(quán)對(duì)規(guī)則本身的科學(xué)性、合理性展開評(píng)價(jià)，項(xiàng)目評(píng)價(jià)、審計(jì)評(píng)價(jià)等屬此類型。規(guī)則間評(píng)價(jià)則不僅評(píng)價(jià)既定規(guī)則的實(shí)施狀況，更側(cè)重于對(duì)規(guī)則本身科學(xué)性合理性的評(píng)估；不僅評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，而且評(píng)價(jià)績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的合理性；不僅評(píng)估政策供給側(cè)績(jī)效，還評(píng)估政策需求側(cè)績(jī)效，注重政策制定的需求表達(dá)和回應(yīng)。與規(guī)則內(nèi)評(píng)價(jià)不同，規(guī)則間評(píng)價(jià)是基于對(duì)“好”政策的價(jià)值判斷，來系統(tǒng)評(píng)估政策需求、政策供給、政策過程以及政策產(chǎn)出和效果。財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)為典型的規(guī)則間評(píng)價(jià)。在全面實(shí)施績(jī)效管理框架下，財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)是立足實(shí)際，基于對(duì)最優(yōu)財(cái)政政策判斷的價(jià)值理性，對(duì)政策需求的合理性、政策制定的科學(xué)性、政策過程的嚴(yán)謹(jǐn)性、政策效果的達(dá)標(biāo)性展開系統(tǒng)性績(jī)效評(píng)價(jià)。

(二)通過以公信力為基點(diǎn)的結(jié)果評(píng)估實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)

從過程與結(jié)果的關(guān)系看，存在純粹的程序正義、純粹的結(jié)果正義、不完全的程序正義和完全的結(jié)果正義等類型劃分。其中，純粹的程序正義是為保證結(jié)果的公平，將規(guī)則設(shè)置的重心置于過程，如為實(shí)現(xiàn)“蛋糕”的公平分配，設(shè)置“切蛋糕的人最后分配”的程序規(guī)則；純粹的結(jié)果正義是為實(shí)現(xiàn)既定結(jié)果，不區(qū)分過程的合理性，如為實(shí)現(xiàn)重大自然災(zāi)害的生命權(quán)保障，不區(qū)分水運(yùn)、陸運(yùn)、空運(yùn)的成本差異；不完全的程序正義是指無論如何設(shè)置程序，也難以始終保障結(jié)果的始終公平，如審判程序無論如何設(shè)置，也難以防止冤假錯(cuò)案；完全的結(jié)果正義是指通過正當(dāng)?shù)某绦?，獲取公平的結(jié)果，財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)屬于此類。財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿是探究作為財(cái)政資金讓渡者的納稅人訴求，是否通過公共財(cái)政通道得以充分表達(dá)并被有效回應(yīng)，且通過有執(zhí)行力的實(shí)施過程得以滿足和實(shí)現(xiàn)。與項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)僅對(duì)執(zhí)行力的追求不同，財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)不僅追求執(zhí)行力效應(yīng)，而且更加側(cè)重對(duì)政策決策過程和實(shí)施結(jié)果的公信力評(píng)估，其是以公信力為基礎(chǔ)兼顧執(zhí)行力的結(jié)果導(dǎo)向型評(píng)價(jià)。

(三)通過以財(cái)政資金流為主線的責(zé)任歸位實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)

財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，政府的公共政策和行為大都通過財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行，財(cái)政政策作為政府特定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)安排，或?yàn)閷?shí)現(xiàn)普惠性的福利供給，或?yàn)閷?shí)現(xiàn)特定的宏觀調(diào)控目標(biāo)，其實(shí)際的操作抓手均是以財(cái)政資金流的方式進(jìn)行的。財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)即是圍繞財(cái)政資金流主線，對(duì)財(cái)政資金在不同環(huán)節(jié)的配置與運(yùn)用情況進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)。同時(shí)，從實(shí)質(zhì)層面看，財(cái)政資金在不同環(huán)節(jié)涉及不同的法律關(guān)系，但財(cái)政資金是在具體的法律關(guān)系中由具體的法律主體進(jìn)行分配和執(zhí)行，從形式層面看，財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)以資金流為主線，其背后則是以責(zé)任主體為主線，涉及財(cái)政資金的決策、分配、使用等法律責(zé)任主體。實(shí)際上，正是以財(cái)政資金流為主線的責(zé)任導(dǎo)向型評(píng)價(jià)特征，成為財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)具有公信力與權(quán)威性的依據(jù)所在。

(四)通過以機(jī)制創(chuàng)新為支撐的偏錯(cuò)糾正實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)

績(jī)效評(píng)價(jià)的目的和權(quán)威性在于其被有效應(yīng)用，成為下一輪績(jī)效改進(jìn)、優(yōu)化財(cái)政資金配置、政策偏差矯正的重要實(shí)施依據(jù)。財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的“規(guī)則間選擇”特征，決定了其評(píng)價(jià)的高度更高、范圍更廣，不僅涉及對(duì)既定政策的執(zhí)行力評(píng)價(jià)，更涉及對(duì)政策制定民主性、合理性的公信力評(píng)價(jià)。因此，財(cái)政政策的糾偏范圍不僅涉及執(zhí)行層面的責(zé)任主體，還涉及政策決策層面的責(zé)任主體，不僅涉及政策執(zhí)行層面的問題破解，更重要的是涉及財(cái)政政策的優(yōu)化調(diào)整與財(cái)政資金的再分配。通過“管、評(píng)、用”一體化的機(jī)制創(chuàng)新，充分發(fā)揮財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的偏錯(cuò)糾正功能，是國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下全面實(shí)施績(jī)效管理的題中之義。

三、全面實(shí)施績(jī)效管理框架下財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系構(gòu)建

(一)財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的基本原則

1.公共性與開放性相結(jié)合原則。財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)以財(cái)政資金流為主線，財(cái)政資金是納稅人通過讓渡其財(cái)產(chǎn)份額形成的公共資金，在指標(biāo)設(shè)計(jì)上，應(yīng)首先體現(xiàn)公共性原則，將其充分融入財(cái)政政策的需求表達(dá)、政策供給、政策執(zhí)行和政策產(chǎn)出與效果等各層面，確保財(cái)政政策體現(xiàn)納稅人的普遍訴求，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給。同時(shí)，在指標(biāo)設(shè)計(jì)上，應(yīng)注重對(duì)納稅人參與、程序正當(dāng)、信息公開等政策開放性指標(biāo)的擇取，與公共性指標(biāo)形成呼應(yīng)。

2.價(jià)值理性與工具理性相結(jié)合原則。財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)以公信力為基點(diǎn)，兼顧執(zhí)行力評(píng)價(jià)。公信力評(píng)價(jià)是“規(guī)則間選擇”評(píng)價(jià)，屬于價(jià)值理性范疇，評(píng)估者需基于整體性、系統(tǒng)性與結(jié)構(gòu)性思維，立足理論與實(shí)踐，對(duì)財(cái)政政策的“好”“次好”“壞”等做出價(jià)值判斷，在指標(biāo)設(shè)計(jì)上，應(yīng)重點(diǎn)突出政策需求表達(dá)與回應(yīng)、政策供給等宏觀績(jī)效指標(biāo)，具體應(yīng)設(shè)計(jì)政策公共性、普遍性、公平性、合理性、負(fù)外部性等指標(biāo)。執(zhí)行力評(píng)價(jià)屬于“規(guī)則內(nèi)選擇”評(píng)價(jià)，在指標(biāo)設(shè)計(jì)上，應(yīng)重點(diǎn)突出中觀和微觀績(jī)效指標(biāo)，如政策實(shí)施計(jì)劃的遵從性、實(shí)施方案的合理性、過程控制的嚴(yán)謹(jǐn)性、預(yù)算執(zhí)行率以及政策產(chǎn)出效果與績(jī)效目標(biāo)的契合度等，其更多屬于工具理性范疇。

3.結(jié)果導(dǎo)向與過程控制相結(jié)合原則。結(jié)果導(dǎo)向是財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的落腳點(diǎn)，在宏觀績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)上，應(yīng)重點(diǎn)突出對(duì)政策合理性和公平性的評(píng)價(jià)，尤其是對(duì)政策目標(biāo)的科學(xué)性、政策實(shí)施路徑的合理性、財(cái)政可承受性、資金使用方式的合理性等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，評(píng)估政策運(yùn)行的邏輯起點(diǎn)是否存在偏差。同時(shí)，應(yīng)基于過程控制原則，設(shè)計(jì)政策需求表達(dá)與回應(yīng)程序規(guī)范度、政策過程管理嚴(yán)謹(jǐn)度等過程指標(biāo)。財(cái)政政策供給的最終目標(biāo)是為納稅人提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，評(píng)估的終端標(biāo)準(zhǔn)是納稅人滿意度，因此納稅人滿意度指標(biāo)是財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)指標(biāo)。

表1 全面實(shí)施績(jī)效管理框架下財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建概覽

4.定量指標(biāo)與定性分析相結(jié)合原則。項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)通常采用指標(biāo)賦分的評(píng)價(jià)規(guī)則，由于其屬于“規(guī)則內(nèi)選擇”的執(zhí)行力評(píng)價(jià)，可在既定政策框架和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)下形成環(huán)環(huán)相扣的閉合區(qū)間，具有采用賦分規(guī)則的適用條件。政策績(jī)效評(píng)價(jià)是“規(guī)則間選擇”的公信力兼執(zhí)行力評(píng)價(jià)，涉及層面廣、牽涉環(huán)節(jié)多、影響因素復(fù)雜，政策間存在著競(jìng)合及優(yōu)化選擇的彈性空間，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)也不及項(xiàng)目評(píng)價(jià)明確，完全適用計(jì)分規(guī)則的基礎(chǔ)不實(shí)。同時(shí)，財(cái)政政策具有長(zhǎng)周期性，政策效果具有滯后性和難量化性，一律采用指標(biāo)和賦分評(píng)價(jià)難以擊中政策內(nèi)核，且在指標(biāo)不適格的條件下，更易誘致評(píng)價(jià)謬誤。應(yīng)樹立“指標(biāo)有限”理念，力求為政策優(yōu)化調(diào)整提供有價(jià)值的改進(jìn)建議。

(二)全面實(shí)施績(jī)效管理框架下財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系構(gòu)建

在全面實(shí)施績(jī)效管理框架下，財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)及其指標(biāo)體系設(shè)計(jì)應(yīng)該涵蓋財(cái)政支出政策和財(cái)政收入政策，涵括財(cái)政資金流運(yùn)轉(zhuǎn)的全線范圍，涵攝參與財(cái)政資金流運(yùn)行的主要責(zé)任主體，體現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向與過程控制，凸顯以公信力為支撐的執(zhí)行力評(píng)價(jià)，依據(jù)財(cái)政政策的具體特征和運(yùn)行規(guī)律，力求實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)科學(xué)、合理、實(shí)用。本文在前述研究成果基礎(chǔ)上，基于上述原則，將財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)劃分為宏觀績(jī)效指標(biāo)、中觀績(jī)效指標(biāo)和微觀績(jī)效指標(biāo)，其中，宏觀績(jī)效指標(biāo)主要指“政策需求”與“政策供給”一級(jí)指標(biāo)，中觀績(jī)效指標(biāo)主要指“政策實(shí)施”一級(jí)指標(biāo)，微觀績(jī)效指標(biāo)主要指“政策產(chǎn)出與效果”一級(jí)指標(biāo)。在各類一級(jí)指標(biāo)下，又分設(shè)二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)，共設(shè)計(jì)一級(jí)指標(biāo)4個(gè)、二級(jí)指標(biāo)14個(gè)、三級(jí)指標(biāo)41個(gè)，供學(xué)界和實(shí)務(wù)界批評(píng)爭(zhēng)討。具體指標(biāo)體系設(shè)計(jì)見表1。

四、財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的實(shí)踐應(yīng)用：以城市地下綜合管廊建設(shè)為例

本研究以當(dāng)前我國(guó)城市地下綜合管廊建設(shè)為分析樣本，力求通過典型案例的分析，做到對(duì)財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的“管中一窺”。

(一)政策源起：新時(shí)代滿足人民美好生活需要的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施

長(zhǎng)期以來，我國(guó)城市地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，作為“百年工程”的地下綜合管廊供給嚴(yán)重不足，導(dǎo)致城市道路反復(fù)開挖、地上架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)、景觀效應(yīng)消減等問題，集中敷設(shè)各類市政管線的地下綜合公共隧道建設(shè)亟待提速。國(guó)務(wù)院辦公廳2015年發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕61號(hào))，要求各地有序推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，通過在地下建設(shè)綜合性公共隧道，將電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾雀黝愂姓芫€集中敷設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市地下空間科學(xué)規(guī)劃和集約利用，改變“百桿林立、管線縱橫”的傳統(tǒng)直埋方式，實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行安全高效、規(guī)整有序。“十三五”時(shí)期，全國(guó)規(guī)劃建設(shè)8000公里以上。

(二)政策績(jī)效綜合分析

自2015年政策出臺(tái)以來，各地從規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)制定、財(cái)政補(bǔ)助、督導(dǎo)考核等方面入手，積極推進(jìn)政策落實(shí)，地下綜合管廊建設(shè)初見成效。如截至2018年4月底，山東開工建設(shè)地下綜合管廊510公里，數(shù)量位居全國(guó)前列。另一方面，綜合管廊建設(shè)的建造成本極高，單艙造價(jià)平均為4000萬(wàn)元/公里，雙艙為6900萬(wàn)元/公里，三艙為9200萬(wàn)元/公里，部分造價(jià)每公里甚至過億元，由于前期準(zhǔn)備不足，相關(guān)配套不到位，按行政指標(biāo)配額自上而下“一刀切”推開的地下綜合管廊建設(shè)政策在實(shí)踐中面臨諸多困境與約束，呈現(xiàn)出各地建設(shè)意愿強(qiáng)度不一、建設(shè)水平參差不齊、建設(shè)布局點(diǎn)線并存的基本格局。具體來看：

在政策供給層面，地下綜合管廊政策符合國(guó)家法律法規(guī)的要求，符合中央對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和現(xiàn)代化城市建設(shè)的指導(dǎo)意見，但在政策的可行性上仍缺少配套的法律體系與實(shí)施政策的支撐，并在當(dāng)前地方財(cái)政赤字壓力加大的環(huán)境下，政策實(shí)施的可行性效果難以達(dá)到預(yù)期。同時(shí)，在政策制定的合理性上也存在一系列問題：在目標(biāo)定位上，單純以地下綜合管廊建設(shè)長(zhǎng)度為目標(biāo)，雖具有一定的可量化程度，但在實(shí)際建設(shè)中導(dǎo)致出現(xiàn)“求量不求質(zhì)”的狀況；重視“開工建設(shè)”導(dǎo)向的數(shù)量擴(kuò)張，未充分考慮建設(shè)運(yùn)營(yíng)的“百年”服務(wù)功能；政策中提出的相關(guān)部門單位職責(zé)不清晰，缺少基于管廊全生命周期的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。

在政策實(shí)施層面，整體標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)合規(guī)性良好，各地計(jì)劃與預(yù)算執(zhí)行率較高。但在推進(jìn)路徑上，遵循“全面鋪開、層層分指標(biāo)、硬性考核”的指令模式，未充分考慮城市間發(fā)展的多元性和差異性；下達(dá)的建設(shè)目標(biāo)與部分城市發(fā)展?fàn)顩r不相協(xié)調(diào)，在時(shí)限要求上過于倉(cāng)促，使得“百年工程”大干快上，實(shí)踐中部分地市通過降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、向下分轉(zhuǎn)任務(wù)等方式推進(jìn)，形成為管廊而管廊的“碎片廊”“低配廊”和“斷頭廊”；在資金分配上，按目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行均平化的獎(jiǎng)補(bǔ)助力，部分省份資金補(bǔ)助金額平均僅為320萬(wàn)元/公里，資金使用形成“撒芝麻鹽”格局，難以發(fā)揮專項(xiàng)資金的集約規(guī)模效益。

在政策產(chǎn)出和效果層面，各地綜合管廊建設(shè)在長(zhǎng)度數(shù)量的形式層面達(dá)到政策目標(biāo)要求，但受制于地方財(cái)力、管線單位入廊意愿、條塊治理沖突等多種因素，入廊難、收費(fèi)難與運(yùn)營(yíng)維護(hù)難并存，實(shí)質(zhì)層面上的管廊運(yùn)營(yíng)服務(wù)目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中管廊建設(shè)區(qū)域分散且多為新城區(qū)，建設(shè)布局呈現(xiàn)跨地域區(qū)段分割，部分地市的項(xiàng)目施工長(zhǎng)度僅為1公里，“碎片化”導(dǎo)致綜合效益發(fā)揮難。同時(shí)，在當(dāng)前嚴(yán)控地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要關(guān)口，單純依賴地方財(cái)政支撐建設(shè)的不可持續(xù)性特征突出。

(三)政策優(yōu)化改進(jìn)建議

1.摒棄“全面鋪開”指令模式，收縮戰(zhàn)線集約施力，尊重城市發(fā)展多元性。應(yīng)堅(jiān)持立足實(shí)際，實(shí)事求是，盡力而為，量力而行，尊重各地城市發(fā)展的不同階段性和差異性，摒棄下任務(wù)、配指標(biāo)、硬考核的行政配額模式，不搞大干快上的“一刀切”。經(jīng)濟(jì)條件不允許和訴求不強(qiáng)烈的地區(qū)，不強(qiáng)制其進(jìn)行地下綜合管廊建設(shè)，允許其將有限的資金用于當(dāng)前更為緊迫的脫貧攻堅(jiān)、教育“大班額”、基本醫(yī)療和住房保障等民生領(lǐng)域，嚴(yán)禁出現(xiàn)為任務(wù)而任務(wù)的“碎片廊”現(xiàn)象。

2.明確“百年服務(wù)”目標(biāo)，深入總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提升政策實(shí)施有效性。應(yīng)立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，明確城市綜合管廊“百年大計(jì)”的工程定位，按照資源集約、技術(shù)先進(jìn)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全實(shí)用、持續(xù)運(yùn)行的要求，積極借鑒國(guó)外先行國(guó)家和地區(qū)的有效做法，將原則性的政策規(guī)定具體化，在政策尺度、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、管理機(jī)制、實(shí)施方案、融資模式、成本與過程控制、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)等方面歸納出共性經(jīng)驗(yàn)和典型案例，深化細(xì)化地下綜合管廊建設(shè)的實(shí)施細(xì)則，全面提升政策指引的有效性。

3.強(qiáng)化財(cái)政引導(dǎo)，拓寬融資渠道，提升資金使用實(shí)效性。應(yīng)按照“收縮戰(zhàn)線、集約施力”的實(shí)施路徑，對(duì)高質(zhì)量、網(wǎng)格化點(diǎn)線的集中重點(diǎn)支持，在資金支持方式上由事前補(bǔ)助改為事后獎(jiǎng)勵(lì)，在分配標(biāo)準(zhǔn)上由各地根據(jù)其管廊建成運(yùn)營(yíng)的整體格局和綜合效應(yīng)，進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性分配。在強(qiáng)化財(cái)政引導(dǎo)的同時(shí)，積極拓寬融資渠道，通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作和投資補(bǔ)貼、貸款貼息等形式，吸引社會(huì)資本組建項(xiàng)目公司或聯(lián)合體參與管廊建設(shè)，支持管廊企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項(xiàng)目收益票據(jù)。

4.借力新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn)條塊治理協(xié)同性。在推動(dòng)治理有效性上，應(yīng)按照推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，借力新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，破除改革掣肘，切實(shí)推進(jìn)“大部制”改革，明確權(quán)責(zé)，踐行法治，破解“多頭管理”誘致的協(xié)調(diào)難困境。在省級(jí)乃至國(guó)家層面強(qiáng)化對(duì)管線垂管單位的協(xié)調(diào)力度，鼓勵(lì)其賦予條件成熟地區(qū)下屬公司以自主權(quán)和決定權(quán)，先行先試，探索共建共治共享的管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)機(jī)制。

5.探索建立動(dòng)態(tài)彈性收費(fèi)機(jī)制，推進(jìn)建設(shè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)持續(xù)性。在有償付費(fèi)使用方面，在各級(jí)加大條塊協(xié)調(diào)力度的基礎(chǔ)上，短期內(nèi)探索由政府主導(dǎo)定價(jià)，以成本補(bǔ)償為原則，以各地財(cái)政承受能力為支撐的動(dòng)態(tài)彈性收費(fèi)機(jī)制，形成一定趨勢(shì)后逐步市場(chǎng)化。從中長(zhǎng)期看，應(yīng)推進(jìn)國(guó)家層面統(tǒng)一立法，破解管廊建設(shè)在用地、產(chǎn)權(quán)、工程手續(xù)辦理等環(huán)節(jié)困境，建立管線強(qiáng)制入廊和入廊有償使用的系統(tǒng)化制度體系。

余論與展望

在全面實(shí)施績(jī)效管理框架下，財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)與政府整體績(jī)效評(píng)價(jià)、部門績(jī)效評(píng)價(jià)、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)共同構(gòu)成全面績(jī)效評(píng)價(jià)的基本內(nèi)容。與其他評(píng)價(jià)不同，財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)是在“規(guī)則間選擇”范疇下對(duì)政策公信力與執(zhí)行力的綜合性評(píng)估，是以結(jié)果為導(dǎo)向的責(zé)任型評(píng)價(jià)，是以應(yīng)用為導(dǎo)向的偏差矯正型評(píng)價(jià)。在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)定與權(quán)重選擇上，應(yīng)著重突出政策需求與政策供給層面的宏觀績(jī)效，通過融入公共選擇的理念、技術(shù)與方法，凸顯財(cái)政政策作為公共政策的民主公平價(jià)值，增強(qiáng)政策供給的規(guī)范性和透明度，進(jìn)而透過過程控制的中觀績(jī)效與政策產(chǎn)出效果的微觀績(jī)效維度，對(duì)財(cái)政政策的經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency)、效果性(Effectiveness)和公平性(Equity)進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)價(jià)，為政策優(yōu)化調(diào)整提供方向、方案與路徑。當(dāng)前及今后一段時(shí)期，進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)，一方面，應(yīng)強(qiáng)化基礎(chǔ)理論研究，如政策需求評(píng)價(jià)與納稅人滿意度評(píng)價(jià)的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)和方法，為評(píng)價(jià)實(shí)踐提供系統(tǒng)規(guī)范的參考系，并為財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的主攻方向、關(guān)鍵領(lǐng)域和重心提供針對(duì)性、前瞻性指引。另一方面，應(yīng)強(qiáng)化推進(jìn)財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的工作實(shí)踐，將關(guān)乎國(guó)計(jì)民生、涉及面廣、納稅人關(guān)注度高、利害影響深的財(cái)政收支政策納入績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，如結(jié)構(gòu)性減稅降負(fù)政策、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳政策、基本公共服務(wù)均等化政策、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策等，通過建章立制，明確權(quán)責(zé)定位，建立健全規(guī)范透明、公正權(quán)威的績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)起、組織、實(shí)施及應(yīng)用機(jī)制，充分借力發(fā)揮各類智庫(kù)作用，培育發(fā)展第三方評(píng)價(jià)市場(chǎng)，提升財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量及實(shí)踐應(yīng)用性。