文/李俊蕾 邱國(guó)江 孔繁鵬

一、引言

隨著不同地域間社會(huì)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的加強(qiáng)，線性跨區(qū)域工程項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模逐年擴(kuò)大，其負(fù)面影響逐漸凸顯，其中以生態(tài)環(huán)境影響、社會(huì)影響、經(jīng)濟(jì)代價(jià)問(wèn)題最為突出。線性跨區(qū)域工程項(xiàng)目因其工程線路長(zhǎng)、沿線不同地區(qū)綜合環(huán)境復(fù)雜多變、社會(huì)矛盾多發(fā)等特點(diǎn)，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的有效性、時(shí)效性和充分性，成為推動(dòng)此類(lèi)工程在可研階段的重點(diǎn)和難點(diǎn)。本文通過(guò)梳理線性跨區(qū)域工程項(xiàng)目的具體特點(diǎn)，結(jié)合社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的具體要求，從實(shí)際案例的視角提出線性跨區(qū)域工程項(xiàng)目“1+Nx”的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和識(shí)別方法，為此類(lèi)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查提供提高效率的思路和方法，也借此帶動(dòng)其他具有特殊性工程項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查方法的創(chuàng)新性研究，為廣大業(yè)界同仁提供參考。

二、線性跨區(qū)域工程項(xiàng)目的特點(diǎn)

（一）橫跨不同地區(qū)，沿線情況復(fù)雜

跨區(qū)域線性工程項(xiàng)目一般是政府或國(guó)有企業(yè)為進(jìn)行宏觀資源調(diào)控建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，接受資源目的地或沿線區(qū)域往往可以享受此類(lèi)項(xiàng)目帶來(lái)的便利或福利。但是跨區(qū)域項(xiàng)目尤其是距離較長(zhǎng)的跨區(qū)域工程，沿線經(jīng)過(guò)區(qū)域較多，自然地質(zhì)條件、社會(huì)民俗、文化習(xí)慣、居民綜合素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、風(fēng)險(xiǎn)承受程度、公共設(shè)施完善程度等與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的調(diào)查指標(biāo)均存在參差不齊、摸排難度大、利益訴求點(diǎn)復(fù)雜等特點(diǎn)，大大提高了風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的難度。如董濰董家口港—濰坊—魯中、魯北輸油管道工程，單條管道全長(zhǎng)230.7km，沿線途經(jīng)青島市的西海岸新區(qū)、膠州市及濰坊市的高密市、峽山區(qū)、昌邑市、寒亭區(qū)、濱海開(kāi)發(fā)區(qū)。

（二）社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)隱患突出

根據(jù)跨流域工程的布置特點(diǎn)，工程建設(shè)需要征用大量的永久用地和臨時(shí)用地，施工建設(shè)對(duì)原有的基礎(chǔ)設(shè)施、灌排體系、自然匯水渠道、耕作環(huán)境、自然生態(tài)、安全生產(chǎn)均可能產(chǎn)生較大的負(fù)面影響或破壞作用。而如果沿線區(qū)域群眾在負(fù)擔(dān)因工程建設(shè)產(chǎn)生的負(fù)面影響、生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到諸多限制等的同時(shí)，無(wú)法享受工程建設(shè)帶來(lái)的福利和便利，跨區(qū)域工程建設(shè)將極易造成跨越區(qū)域之間的公平性缺失，從而引發(fā)不滿情緒，發(fā)生社會(huì)不穩(wěn)定事件。

（三）項(xiàng)目權(quán)屬和審批流程復(fù)雜，相關(guān)利益方眾多

根據(jù)政府部門(mén)審批權(quán)限劃分，跨區(qū)域項(xiàng)目一般無(wú)法由項(xiàng)目所在某一區(qū)域的本級(jí)政府審批，而是由所跨區(qū)域的上級(jí)政府審批（如在市域內(nèi)跨越不同區(qū)、縣級(jí)市的，由各區(qū)、縣級(jí)市出具意見(jiàn)后報(bào)市本級(jí)政府審批；如在省內(nèi)跨越不同市域的，由各市出具意見(jiàn)后報(bào)省級(jí)政府審批；其他跨不同省域的項(xiàng)目，則由國(guó)家審批）。因此，審批流程復(fù)雜且制約因素多，所跨越區(qū)域的各方利益相關(guān)者成分復(fù)雜、利益訴求點(diǎn)寬泛，增加了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的難度。

三、傳統(tǒng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查流程及優(yōu)劣勢(shì)分析

（一）傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查模式總結(jié)

根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委發(fā)布的《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章和評(píng)估報(bào)告編制大綱（試行）》（發(fā)改辦投資﹝2013﹞428號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《大綱》）中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的要求，“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查重點(diǎn)圍繞擬建項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的合法性、合理性、可行性和可控性等方面開(kāi)展，調(diào)查范圍應(yīng)覆蓋所涉及地區(qū)的利益相關(guān)者，充分聽(tīng)取、全面收集群眾和各利益相關(guān)者的意見(jiàn)，包括合理和不合理、現(xiàn)實(shí)和潛在的訴求等?！?/p>

按照傳統(tǒng)單個(gè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的操作辦法，調(diào)查組一般是在項(xiàng)目沿線途徑的每個(gè)區(qū)市分別按照《大綱》的要求單獨(dú)進(jìn)行全面調(diào)查，在每個(gè)沿線區(qū)域中設(shè)計(jì)一套完整的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查工具、就風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查數(shù)據(jù)單獨(dú)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析、單獨(dú)出具風(fēng)險(xiǎn)措施和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)建議、單獨(dú)編制完成社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析（或評(píng)估）報(bào)告、分別上報(bào)不同區(qū)域相關(guān)政府部門(mén)進(jìn)行審批。傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查辦法，流程是進(jìn)行簡(jiǎn)單疊加和復(fù)制，并未經(jīng)過(guò)運(yùn)籌分析和優(yōu)化。總結(jié)起來(lái)即為以下調(diào)查模式：

N=工程沿線所經(jīng)區(qū)市個(gè)數(shù)，xn=指工程沿線所經(jīng)某個(gè)區(qū)市

（二）傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查模式優(yōu)劣勢(shì)分析

1.優(yōu)勢(shì)

（1）模式簡(jiǎn)單，易于復(fù)制

傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查方法以線性工程沿線所經(jīng)地區(qū)作為調(diào)查的出發(fā)點(diǎn)，調(diào)查過(guò)程和調(diào)查結(jié)論相對(duì)獨(dú)立，問(wèn)卷、訪談表、座談表、公示等調(diào)查工具內(nèi)容設(shè)置、操作模式基本相同，易于復(fù)制，可采用工作小組的形式分頭單獨(dú)行動(dòng)。

（2）有利于敏感項(xiàng)目的保密

調(diào)查流程彼此獨(dú)立、不交叉，咨詢報(bào)告單獨(dú)成冊(cè)，對(duì)于敏感項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，有利于不同地區(qū)之間風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查結(jié)果的保密。

2.劣勢(shì)

（1）時(shí)效性差

各地區(qū)分別進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查，并分別形成單獨(dú)的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告，調(diào)查數(shù)據(jù)分析和報(bào)告編制工作中存在大量的重復(fù)勞動(dòng)，且歷時(shí)時(shí)間長(zhǎng)，對(duì)于此類(lèi)項(xiàng)目尤其是國(guó)家戰(zhàn)略應(yīng)急項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，時(shí)效性較差。

（2）不利于項(xiàng)目整體社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的判斷

傳統(tǒng)的跨區(qū)域項(xiàng)目由于受到地域性審批流程要求，通常做法是單獨(dú)編制咨詢報(bào)告單獨(dú)上報(bào)審批，因此穩(wěn)評(píng)咨詢成果中更注重強(qiáng)調(diào)的是各地區(qū)之間的個(gè)性風(fēng)險(xiǎn)因素和相對(duì)應(yīng)的防范化解措施，不利于從項(xiàng)目整體的角度對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行統(tǒng)一判斷。

四、“1+Nx”社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查思路內(nèi)涵和操作方法

結(jié)合線性跨區(qū)域工程項(xiàng)目的特點(diǎn)和傳統(tǒng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查模式的優(yōu)劣勢(shì)分析，本文從風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查工作角度出發(fā)，探索跨區(qū)域項(xiàng)目總體報(bào)告編制的可行性，創(chuàng)新性提出“1+Nx”的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查思路。（1為通用風(fēng)險(xiǎn)，N為線性跨區(qū)域項(xiàng)目沿線所經(jīng)區(qū)市，x為沿線區(qū)市可能存在的個(gè)性風(fēng)險(xiǎn)。）

（一）總體思路

從風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，在啟動(dòng)工程沿線各地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查工作之前，首先結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，采用傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別對(duì)照表法對(duì)項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)梳理，通過(guò)創(chuàng)新調(diào)查工具設(shè)計(jì)，將各地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)一歸為兩大類(lèi)，即通用風(fēng)險(xiǎn)和個(gè)性風(fēng)險(xiǎn)，最后通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查數(shù)據(jù)的統(tǒng)一分析得出項(xiàng)目整體社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素識(shí)別和等級(jí)判定結(jié)果。本思路將項(xiàng)目所存在全部的風(fēng)險(xiǎn)因素根據(jù)通用性和個(gè)性化進(jìn)行歸類(lèi)，在項(xiàng)目角度考慮沿線各區(qū)域通用風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也將各區(qū)域的個(gè)性風(fēng)險(xiǎn)一并考慮，這在實(shí)際操作中可以大大節(jié)省人力和時(shí)間，并使線性跨區(qū)域工程項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的咨詢成果更精簡(jiǎn)地“合N為一”成為可能。

圖 “1+Nx”風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查創(chuàng)新方法總體思路示意圖

（二）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)梳理和三個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)籃子”

在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)梳理階段，創(chuàng)新性的提出了三個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)籃子”，即通用風(fēng)險(xiǎn)、個(gè)性風(fēng)險(xiǎn)、灰色地帶。其中通用風(fēng)險(xiǎn)指的是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生源與項(xiàng)目本身相關(guān)性較大，而與所經(jīng)地區(qū)特點(diǎn)關(guān)聯(lián)性較??；個(gè)性風(fēng)險(xiǎn)指的是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生源主要來(lái)自地區(qū)，與項(xiàng)目本身的關(guān)聯(lián)性較小；灰色地帶指的是風(fēng)險(xiǎn)源發(fā)生點(diǎn)不確定，應(yīng)隨著進(jìn)一步的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查確認(rèn)其風(fēng)險(xiǎn)屬性后，再進(jìn)一步歸類(lèi)。

參照傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別對(duì)照表，將九大風(fēng)險(xiǎn)中技術(shù)經(jīng)濟(jì)（包括工程方案、棄土場(chǎng)及土石方調(diào)配、計(jì)劃工作周期及進(jìn)度計(jì)劃、資金籌措和保障四項(xiàng)具體因素）、項(xiàng)目管理（包括項(xiàng)目“五制”建設(shè)、項(xiàng)目“六制”建設(shè)、文明施工、安全和質(zhì)量管理、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理體系、交通調(diào)流方案、運(yùn)營(yíng)管理影響六項(xiàng)因素）、安全衛(wèi)生（包括職業(yè)安全、衛(wèi)生與職業(yè)健康風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)事故風(fēng)險(xiǎn)、公共安全風(fēng)險(xiǎn)三項(xiàng)因素）、媒體輿情四項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)歸結(jié)為通用風(fēng)險(xiǎn)；將政策、規(guī)劃和審批程序（包括與產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃符合性、審批文件的完備性、規(guī)劃審批與選址、前期論證過(guò)程中公眾參與四項(xiàng)因素）、征地、臨時(shí)占地及地上附著物補(bǔ)償（包括征地、拆遷及臨時(shí)占地的范圍，帶征、帶拆范圍和意愿，征地、臨時(shí)占地及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，被征地居民就業(yè)及生活風(fēng)險(xiǎn)，征地、拆遷及地上附著物補(bǔ)償資金籌措和保障，土地征用及補(bǔ)償?shù)某绦?、方案，拆遷過(guò)程中擾民，特殊土地或建筑物拆遷八項(xiàng)因素）、生態(tài)環(huán)境影響（包括大氣污染排放、廢水污染排放、固體廢棄物污染排放、噪聲和振動(dòng)影響、電磁輻射及放射線影響、土壤污染、日照及采光影響、光污染、公共開(kāi)放活動(dòng)空間、綠地、水系及生態(tài)環(huán)境和景觀影響九項(xiàng)因素）、經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境影響（包括周邊房屋和土地價(jià)值影響、群眾就業(yè)和收入影響、群眾生活成本影響、公共配套設(shè)施影響、流動(dòng)人口增加、周邊交通影響、農(nóng)業(yè)影響、相鄰項(xiàng)目影響八項(xiàng)因素）四項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)歸結(jié)為個(gè)性化風(fēng)險(xiǎn)，將歷史遺留矛盾歸為灰色地帶。

結(jié)合初步預(yù)梳理的風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)，結(jié)合各區(qū)市的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查結(jié)果，進(jìn)一步準(zhǔn)確劃分各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的歸屬。

（三）調(diào)查工具和方法的對(duì)應(yīng)創(chuàng)新

根據(jù)“1+Nx”的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查思路，在調(diào)查工具上，仍然可以按照三個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)籃子”的劃分創(chuàng)新調(diào)查工具和方法，比如在訪談?wù){(diào)查中，改變?cè)瓉?lái)想到哪問(wèn)到哪的調(diào)查習(xí)慣，調(diào)整為分別從通用風(fēng)險(xiǎn)、個(gè)性風(fēng)險(xiǎn)和灰色地帶三個(gè)邏輯角度進(jìn)行發(fā)問(wèn)；問(wèn)卷設(shè)計(jì)也可以將問(wèn)題按照“風(fēng)險(xiǎn)籃子”的思路進(jìn)行創(chuàng)新設(shè)計(jì)，便于后期工作組的數(shù)據(jù)錄入和統(tǒng)計(jì)分析。

但值得說(shuō)明的是，三個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)籃子”的劃分僅是工作組的預(yù)判，最終的風(fēng)險(xiǎn)劃分，應(yīng)按照沿線各地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行準(zhǔn)確分類(lèi)，比如預(yù)判的政策、規(guī)劃和審批程序是個(gè)性風(fēng)險(xiǎn)，但各地區(qū)調(diào)查結(jié)果顯示，沿線各個(gè)地區(qū)均存在該風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能且應(yīng)被列入主要風(fēng)險(xiǎn)因素，則該風(fēng)險(xiǎn)最終就應(yīng)列為通用風(fēng)險(xiǎn)。

（四）風(fēng)險(xiǎn)因素打分和統(tǒng)計(jì)分析過(guò)程的創(chuàng)新設(shè)計(jì)

在風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和分析過(guò)程中，將各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素按照通用風(fēng)險(xiǎn)和個(gè)性風(fēng)險(xiǎn)的歸類(lèi)進(jìn)行打分、統(tǒng)計(jì)，這樣可清晰地反映項(xiàng)目整體的通用風(fēng)險(xiǎn)和個(gè)性風(fēng)險(xiǎn)得分情況。關(guān)鍵是，這樣的創(chuàng)新可以使得不同地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一打分和處理，各地區(qū)的特殊性在個(gè)性風(fēng)險(xiǎn)里得以統(tǒng)一體現(xiàn)，從而使原本各地區(qū)單獨(dú)編制的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)咨詢報(bào)告的“All in one”成為可能。

五、創(chuàng)新方法總結(jié)

（一）有助于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目高時(shí)效性要求和調(diào)查工作量之間的平衡

線性跨區(qū)域項(xiàng)目大多為政府或國(guó)有大型企業(yè)投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，其中不乏應(yīng)急項(xiàng)目。比如2016年青島市實(shí)施的“黃島區(qū)棘洪灘水庫(kù)至董家口應(yīng)急調(diào)水工程”，時(shí)間要求極為緊張，受水端企業(yè)用水需求迫切，項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和項(xiàng)目施工幾乎同時(shí)進(jìn)行，時(shí)效性要求極高。本文提出的“1+Nx”的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查方法也是基于該項(xiàng)目的具體實(shí)施探索而來(lái)，最終在1個(gè)月之內(nèi)完成了4個(gè)地區(qū)的調(diào)查任務(wù)、1個(gè)咨詢總報(bào)告的編制，以及沿線4個(gè)地區(qū)的報(bào)批工作。

表1 創(chuàng)新前風(fēng)險(xiǎn)因素打分表

表2 創(chuàng)新后風(fēng)險(xiǎn)因素打分表

（二）從風(fēng)險(xiǎn)角度進(jìn)行調(diào)查方法的創(chuàng)新有助于項(xiàng)目整體社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的總體把握

該創(chuàng)新方法從風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查過(guò)程進(jìn)行流程再造，該創(chuàng)新思路下編制的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)咨詢報(bào)告將各區(qū)市的通用風(fēng)險(xiǎn)和個(gè)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類(lèi)，豐富了風(fēng)險(xiǎn)的分類(lèi)和內(nèi)涵，并進(jìn)行統(tǒng)一展現(xiàn)，為線性跨區(qū)域項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)審批部門(mén)把握項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)和了解各區(qū)市項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承載能力提供直觀參考。

（三）“1+Nx”的拓展性業(yè)務(wù)需求

“1+Nx”社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查方法雖是基于線性跨區(qū)域工程的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查特點(diǎn)而提出，雖然并沒(méi)有技術(shù)上的大突破，但其操作內(nèi)涵、創(chuàng)新方法和邏輯，可以廣泛應(yīng)用于體量較大的多區(qū)域市場(chǎng)調(diào)查工作量的項(xiàng)目上，如規(guī)劃，市場(chǎng)開(kāi)發(fā)類(lèi)、專(zhuān)題研究等，拓展應(yīng)用得當(dāng)可以起到事半功倍的效果。