馬 瓊，王彥發(fā)，侯玉龍

（1.塔里木大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆 阿拉爾 843300；2.塔里木大學(xué)南疆經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究院，新疆 阿拉爾 843300）

棉花是世界上最主要的農(nóng)作物之一，產(chǎn)量大、生產(chǎn)成本低，棉制品價格比較低廉［1-2］，世界各國廣泛種植。美國農(nóng)業(yè)部（USDA）發(fā)布數(shù)據(jù)稱，2017年全球棉花產(chǎn)量2 632萬t。在世界主產(chǎn)棉國家中，印度居首位，預(yù)計2017/2018年度（2017年9月1日至2018年8月31日）種植面積達(dá)1 155萬hm2，產(chǎn)量620萬t，增長8.7%［3］；其次是中國，2017年棉花種植面積322.96 萬 hm2， 比 2016 年 減 少 14.66 萬 hm2、同比下降4.3%，產(chǎn)量548.6萬t，比2016年增加14.2萬t、同比增長2.7%［4］；再次是美國，2017/2018年度種植面積持續(xù)增長20%，達(dá)到460萬hm2，棉花產(chǎn)量459萬t；巴基斯坦預(yù)計2017/2018年度棉花種植面積將在近幾年下降之后增加24%，達(dá)到310萬hm2，預(yù)計產(chǎn)量增長24%，達(dá)到206萬t［5］。世界各主棉區(qū)棉花播種面積與產(chǎn)量的增加，主要是因為世界主棉區(qū)國家對棉制品的大量需求和對棉花產(chǎn)業(yè)實行巨額補(bǔ)貼和保護(hù)［6］，尤其是作為世界第一大棉花出口國和第三大產(chǎn)棉國的美國，農(nóng)業(yè)支持政策歷史悠久且經(jīng)多次調(diào)整日漸完善。美國棉花產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對本國及世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民致富產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響［7］。在市場化全球化發(fā)展、新常態(tài)“三期”疊加背景，兩個市場兩種資源博弈下，研究并借鑒美國棉花補(bǔ)貼政策將對中國棉花產(chǎn)業(yè)走市場化改革政策選擇具有重要啟示與意義。

1 美國棉花補(bǔ)貼政策實施現(xiàn)狀

美國是世界第一大棉花出口國和第三大棉花生產(chǎn)國，對世界棉花貿(mào)易格局和棉花市場有重要影響。棉花產(chǎn)業(yè)政策富有特色、卓有成效［8］并逐步呈現(xiàn)出明顯的“綠箱化”政策趨勢，且對于棉花產(chǎn)業(yè)的支持力度并未減弱，只是方式更為隱蔽［9］。棉花產(chǎn)業(yè)形成一整套完善的政策體系，實現(xiàn)了對棉花產(chǎn)業(yè)全方位的覆蓋。

1.1 美國棉花補(bǔ)貼政策構(gòu)成

美國目前最新農(nóng)業(yè)法案主要基于《2008年農(nóng)業(yè)法案》《2012年農(nóng)業(yè)改革、食品和就業(yè)法案》和《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改革與風(fēng)險管理法案》修訂而成，對棉花補(bǔ)貼政策做了重要調(diào)整，取消了直接支付、反周期補(bǔ)貼和收入支持等補(bǔ)貼項目，但仍保留了農(nóng)產(chǎn)品貸款項目并擴(kuò)大了保險項目的覆蓋范圍，使之更符合WTO規(guī)則。新農(nóng)業(yè)法案主要內(nèi)容有12項，其中商品計劃和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障計劃共同構(gòu)成了“收入安全網(wǎng)”。

1.1.1 營銷貸款與出口信貸擔(dān)保計劃 2014年美國農(nóng)業(yè)法案中的貸款營銷計劃與前農(nóng)業(yè)法案中貸款營銷計劃基本相同，只是基于過去幾年內(nèi)全球棉花價格變化對營銷貸款率和貸款周期做了調(diào)整，營銷貸款率為0.98～1.14美元/kg，貸款周期由前農(nóng)業(yè)法案中的3年時間調(diào)整為2年［9］。出口信貸擔(dān)保計劃也因巴西勝訴美國案和非洲四大棉花出口國對WTO的威脅做了市場化改革，內(nèi)容主要包括3個方面：一是取消農(nóng)業(yè)部保持固定收費(fèi)水平以回收信貸成本的權(quán)力，二是取消農(nóng)業(yè)部部長信貸擔(dān)保額最大化的權(quán)力，三是賦予農(nóng)業(yè)部靈活調(diào)整出口信貸擔(dān)保計劃的權(quán)力。以上調(diào)整內(nèi)容只需與參議院、眾議院達(dá)成一致，國會批準(zhǔn)即可生效［10］。

1.1.2 累計收入保險計劃 累計收入保險計劃（Stacked Income Protection Plan，簡稱STAX）是2014年新農(nóng)業(yè)法案中的內(nèi)容。新法案取消了直接支付、反周期補(bǔ)貼及平均作物收入選擇項目，目的是補(bǔ)償棉花生產(chǎn)中的微量損失。計劃規(guī)定，若陸地棉種植者的實際收入不到預(yù)期收入的90%，疊加收入保險計劃將對棉農(nóng)提供10%～30%的損失保險。此外，美國聯(lián)邦政府還將為棉農(nóng)支付保險費(fèi)用的80%，并對提供疊加收入保險計劃服務(wù)的保險公司給予補(bǔ)貼［11］。此項政策可以單獨(dú)購買，也可以在原有農(nóng)作物保險計劃的基礎(chǔ)上購買，當(dāng)全縣范圍內(nèi)的棉花的實際收入跌至預(yù)期收入的90%以下時，該項賠付計劃啟動，賠付的上限是全縣實際收入的30%［12］。

1.1.3 旱地棉生產(chǎn)者調(diào)整援助補(bǔ)貼 2014/2015年度美國處在新舊政策過渡期，美國政府對擁有棉花基礎(chǔ)面積的農(nóng)場主進(jìn)行補(bǔ)貼。2014年前補(bǔ)貼按全國棉花平均單產(chǎn)270.79 kg/hm2計算，2014年補(bǔ)貼面積為棉花基礎(chǔ)面積的60%，2015年降低為36.5%。

1.1.4 陸地棉經(jīng)濟(jì)調(diào)整援助 新法案對陸地棉的補(bǔ)貼保留了“特殊的陸地棉影響貸款計劃”中的前兩個方案， 即總統(tǒng)頒發(fā)的特殊進(jìn)口配額及在美國月均現(xiàn)貨價格高于前36個月平均價格時頒發(fā)的有限進(jìn)口配額；長絨棉補(bǔ)貼新法案仍然保留了長絨棉的特殊競爭條款，即為了提高出口和保持長絨棉在世界市場上的競爭力，當(dāng)國際市場價格連續(xù)低于美國的價格或者在長絨棉的最低價格不到其貸款利率時，國內(nèi)用戶和出口商會得到補(bǔ)貼［13-14］。

1.2 美國棉花補(bǔ)貼政策實施評價

美國棉花補(bǔ)貼政策實施歷史久遠(yuǎn)并經(jīng)多次調(diào)整，在不同階段均產(chǎn)生顯著影響。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)法案初期（1985—1996年），農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)主要是向市場化方向調(diào)整，改變50多年傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)法案，期間解決了美國巨大庫存與出口競爭的問題；在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)法案后期（1996年至今），也即市場化農(nóng)業(yè)法案時期，農(nóng)業(yè)政策為農(nóng)場主提供了可靠的收入安全網(wǎng)。收入安全網(wǎng)不但實現(xiàn)了棉花風(fēng)險管理體系的進(jìn)一步完善，而且明確了風(fēng)險管理體系取代收入補(bǔ)貼體系成為棉花產(chǎn)業(yè)政策的主體（表1）［9］，商品計劃中“黃箱化”政策被取消，風(fēng)險保障計劃中“綠箱化”政策被增加。

表 1 美國農(nóng)業(yè)法案棉花支持政策比較

美國在農(nóng)業(yè)政策具體實施的過程中，對農(nóng)業(yè)足夠重視，對農(nóng)產(chǎn)品的支持力度很大，農(nóng)產(chǎn)品獲得足夠的國際競爭力，充分保證了農(nóng)民收入；且美國作為發(fā)達(dá)國家，對棉花的支持政策力度遠(yuǎn)超過中國，這也是美國棉花獲得強(qiáng)大市場競爭力的主要原因之一。已有研究表明，美國棉農(nóng)近40%的收入來源于國家對棉花的補(bǔ)貼，這充分保障了美國棉農(nóng)的家庭收入，有力地提高了美國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。高額的棉花補(bǔ)貼，也讓美國棉農(nóng)對于市場風(fēng)險無后顧之憂；巨大的棉花市場份額，壓低了世界棉花價格，削弱了發(fā)展中國家棉花產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢，損害了發(fā)展中國家棉農(nóng)的利益。

2 中國棉花補(bǔ)貼政策實施現(xiàn)狀

2.1 中國棉花補(bǔ)貼政策構(gòu)成

2.1.1 棉花良種補(bǔ)貼 2007年，中央財政在黃河流域、長江流域和新疆棉區(qū)三大區(qū)域的8個棉花主產(chǎn)省區(qū)啟動了5億元資金用于棉花良種推廣補(bǔ)助項目。其中，在新疆自治區(qū)安排的補(bǔ)貼面積為72萬hm2（地方42萬hm2、兵團(tuán)30萬hm2），補(bǔ)貼資金1.59億元，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為225元/hm2［15-16］。在補(bǔ)貼方式上，采取直接發(fā)放補(bǔ)貼資金或差價供種補(bǔ)貼兩種方式，具體由各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，總原則是農(nóng)民得實惠、提高良種覆蓋率［17］。

2.1.2 出疆棉運(yùn)輸補(bǔ)貼 出疆棉花運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼，指國家對產(chǎn)地新疆、使用鐵路和公路運(yùn)輸?shù)男陆藜懊藜喎謩e實施400元/t和500元/t的出運(yùn)補(bǔ)貼，主要用以解決新疆棉運(yùn)輸難、銷售難的問題。2010、2011年對出疆棉花運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，粘膠紗線、棉網(wǎng)和棉布均可補(bǔ)貼，并提高出疆移庫補(bǔ)貼額度至500元/t，棉花移庫費(fèi)用補(bǔ)貼按棉花生產(chǎn)年度核算，棉紗、棉布運(yùn)輸費(fèi)用補(bǔ)貼按自然年度核算［16］。2016年國家繼續(xù)實施出疆棉花運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼政策，全國共有970戶企業(yè)取得補(bǔ)貼［18］，截至2017年末，新疆財政廳已向498戶審核沒有規(guī)范性問題的企業(yè)撥付第一批補(bǔ)貼4.75億元，資金已全部到達(dá)企業(yè)賬戶；其余472戶企業(yè)的補(bǔ)貼將在2018年初后續(xù)補(bǔ)貼資金到位后，一次性撥付到企業(yè)賬戶。

出疆棉花運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼政策解決了我國棉花產(chǎn)銷區(qū)距離遠(yuǎn)、運(yùn)輸成本高的問題，是國家扶持國內(nèi)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特殊優(yōu)惠政策。這項政策已連續(xù)實施10年，受到了全國棉花企業(yè)的普遍歡迎，切實降低了企業(yè)成本，保護(hù)了國內(nèi)棉花產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

2.1.3 新疆優(yōu)質(zhì)棉基地建設(shè)基金 為支持新疆優(yōu)質(zhì)棉基地良繁田、節(jié)水棉田、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)棉田、良種加工生產(chǎn)線、機(jī)械化采收、病害防治和精量播種等建設(shè)工程，新疆自治區(qū)實施的基金補(bǔ)貼自“九五”起連續(xù)5個“五年規(guī)劃”獲得國家資金支持，是新中國成立60年來我國對單一省區(qū)、單一農(nóng)作物投資年限最長的一個項目［19-20］。2017年新疆編制《新疆優(yōu)質(zhì)棉建設(shè)基地規(guī)劃（2018—2025年）》，提出將以塔里木盆地邊緣的西北部、西南部、天山北麓山前沖擊平原棉花生產(chǎn)保護(hù)區(qū)為重點(diǎn)，擬建設(shè)“四大工程”（規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化棉田綜合整治工程、現(xiàn)代棉花種業(yè)整合提升工程、植棉全程機(jī)械化示范推廣工程、高效節(jié)水灌溉工程）和“兩大體系”［21］（棉花科技創(chuàng)新支撐體系和棉花信息化、智能化服務(wù)體系）。優(yōu)質(zhì)棉基地建設(shè)是對新疆棉花產(chǎn)業(yè)特有的一項政策支持，對于保障國家棉花安全和棉紡工業(yè)發(fā)展具有重要意義。

2.1.4 棉花目標(biāo)價格直補(bǔ) 2014年中央1號文件提出在新疆實施棉花目標(biāo)價格改革試點(diǎn)并確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為1.98萬元/t，此后幾年繼續(xù)深化目標(biāo)價格改革試點(diǎn)，并在每年實施該項政策的成效與不足中不斷調(diào)整完善。2015、2016年補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)分別為1.92萬、1.86萬元/t，2017年確定棉花目標(biāo)價格水平3年一定的周期并確定以后3年新疆棉花目標(biāo)價格補(bǔ)貼水平為1.86萬元/t，若定價周期內(nèi)棉花市場發(fā)生重大變化，報請國務(wù)院同意后可及時調(diào)整目標(biāo)價格水平［22］。該項政策是在市場形成農(nóng)產(chǎn)品價格的基礎(chǔ)上，釋放價格信號引導(dǎo)市場預(yù)期，通過差價補(bǔ)貼保護(hù)重要原料產(chǎn)業(yè)安全、保護(hù)生產(chǎn)者利益的一項農(nóng)業(yè)支持政策。

2.2 中國棉花補(bǔ)貼政策實施評價

中國棉花補(bǔ)貼政策在一定時期內(nèi)起到了積極的作用，但因政策本身的缺陷及政策執(zhí)行滯后、市場變化等原因，每個時期的政策都存在一定的局限性?？偟膩碇v，對當(dāng)期棉花產(chǎn)業(yè)均有絕對的積極意義。

近年在中央一號文件“農(nóng)業(yè)改革”的倡導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革促使棉花生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域結(jié)構(gòu)發(fā)生較大改變，國內(nèi)棉花產(chǎn)量和播種面積調(diào)減幅度較大，但植棉成本高居不下，棉農(nóng)生產(chǎn)棉花的產(chǎn)出不及投入，如果沒有價格補(bǔ)貼，棉農(nóng)生產(chǎn)棉花難以為繼。即使有棉花價格補(bǔ)貼政策的支持，補(bǔ)貼對棉農(nóng)來說仍是“補(bǔ)不及虧”［23］。

2010—2013年是棉花收儲政策階段［24］，期間政策保障了棉農(nóng)收益，穩(wěn)定了棉花市場，保障了棉花供給。但因棉花脫市收購導(dǎo)致當(dāng)時中國棉花市場價格出現(xiàn)大幅波動，棉花價格居高不下，規(guī)模以上的棉紡企業(yè)由于國產(chǎn)棉用棉成本較高而難以生存，平均開工率下滑并導(dǎo)致國家?guī)齑娌粩嗯噬?014年實施棉花目標(biāo)價格直補(bǔ)政策，由此我國棉花產(chǎn)業(yè)政策市場化改革拉開帷幕，棉花補(bǔ)貼由“暗補(bǔ)”正式改為“直補(bǔ)”。在此政策下，市場定價機(jī)制建立，目標(biāo)價格改革成效顯著，保障了棉農(nóng)的基本收入又提升了流通企業(yè)的市場接軌能力，得到了國家和社會的廣泛認(rèn)可［25］?？偟膩碚f，棉花產(chǎn)業(yè)鏈因棉花直補(bǔ)政策的實施加快了一體化發(fā)展，增強(qiáng)了集聚效應(yīng)，形成了全產(chǎn)業(yè)鏈戰(zhàn)略布局；同時，多年來棉花種植面積無序擴(kuò)張發(fā)展的狀態(tài)和水土資源得到明顯改善與合理配置，有效保護(hù)了生態(tài)環(huán)境［25-26］。

3 中美棉花補(bǔ)貼政策對比分析

3.1 政策目標(biāo)

美國農(nóng)業(yè)法案歷經(jīng)多年演變與多次調(diào)整，其中農(nóng)產(chǎn)品計劃也堅持以增加農(nóng)民收入為主要目標(biāo)。雖然美國對農(nóng)產(chǎn)品計劃的支持力度之大受國際社會強(qiáng)烈反對，但美國歷年農(nóng)業(yè)法案一直以增加農(nóng)民收入為主要政策目標(biāo)且對農(nóng)業(yè)的支持力度還是不斷加大［27］。中國在棉花補(bǔ)貼政策的實施與執(zhí)行過程中，政策具有多重目標(biāo)。為保證政策在特定的時期達(dá)到特定的目標(biāo)，棉花產(chǎn)業(yè)政策對以始終增加棉農(nóng)收入為主要目標(biāo)略顯不足。

3.2 政策性質(zhì)

美國17次調(diào)整農(nóng)業(yè)法案對農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼支持政策呈現(xiàn)明顯的“綠箱化”調(diào)整趨勢，這一點(diǎn)在棉花補(bǔ)貼政策上體現(xiàn)的較為明顯?！熬G箱化”政策是WTO成員國對農(nóng)業(yè)實施支持與保護(hù)的重要措施。目前，就中國棉花產(chǎn)業(yè)政策來說，較多棉花補(bǔ)貼政策性質(zhì)仍體現(xiàn)“黃箱化”特征，而“黃箱化”政策的實施，勢必會帶來國際相關(guān)問題的爭端。

4 結(jié)論與啟示

4.1 結(jié)論

（1）美國農(nóng)產(chǎn)品政策目標(biāo)仍以支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)民收入為主要目標(biāo)，政策目標(biāo)單一且明確；中國棉花產(chǎn)業(yè)政策因棉花是戰(zhàn)略物資的屬性，政策目標(biāo)多具有復(fù)雜性與多元性。（2）美國新農(nóng)業(yè)法案的數(shù)次調(diào)整巧妙地避開了引起貿(mào)易爭端的問題，棉花產(chǎn)業(yè)政策向“綠箱化”趨勢改革，市場調(diào)控政策也更倚重目標(biāo)價格、收入補(bǔ)貼等對市場扭曲較小手段的政策；而中國棉花產(chǎn)業(yè)政策仍多呈現(xiàn)“黃箱化”特征且棉花目標(biāo)價格補(bǔ)貼對市場扭曲較大。（3）美國農(nóng)產(chǎn)品支持政策（含棉花）在農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理方面支持力度逐步加大并不斷探索新型農(nóng)產(chǎn)品保險計劃，農(nóng)業(yè)保險制度較為完善；而中國農(nóng)產(chǎn)品在農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理方面主要是保自然災(zāi)害帶來的成本損失風(fēng)險，而因市場、政策等風(fēng)險的管理尚不完善，新型農(nóng)產(chǎn)品保險計劃尚不完善。（4）美國棉花補(bǔ)貼政策市場化改革較早，棉花流通體制與價格形成機(jī)制市場化程度高且政府從未停止市場調(diào)控政策。中國棉花補(bǔ)貼政策市場化改革起步較晚，于2014年實施棉花目標(biāo)價格后棉花市場機(jī)制才逐步形成并不斷完善與提高。

4.2 啟示

美國棉花補(bǔ)貼政策對中國棉花補(bǔ)貼政策的啟示有以下方面：（1）探索“綠箱化”政策，合理利用貿(mào)易規(guī)則。在充分保障棉農(nóng)利益、穩(wěn)定棉花有效供給與市場的前提下，規(guī)避“黃箱化”特征的涉棉政策。同時在未來國際貿(mào)易談判之前，充分利用貿(mào)易規(guī)則并想到更加嚴(yán)格的貿(mào)易規(guī)則，從而為棉花補(bǔ)貼政策改革盡早做準(zhǔn)備。（2）充分利用WTO的綠箱政策和黃箱政策。為體現(xiàn)棉花生產(chǎn)的基礎(chǔ)功能和公益作用，應(yīng)給予棉花安全儲備補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險等生產(chǎn)者救助補(bǔ)貼、環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼以及提供貸款援助等［28］。同時，繼續(xù)深化目標(biāo)價格改革和完善目標(biāo)價格水平形成機(jī)制、利益保障機(jī)制的整體運(yùn)行機(jī)制，通過優(yōu)化目標(biāo)價格手段降低對市場的扭曲作用。（3）減少“宏觀化”調(diào)控，促進(jìn)市場化改革。市場化改革更符合中國市場經(jīng)濟(jì)的特征，經(jīng)濟(jì)資源商品化、經(jīng)濟(jì)關(guān)系貨幣化、市場價格自由化和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)開放化。（4）完善農(nóng)業(yè)保險制度，推行“保險+期貨”試點(diǎn)。在發(fā)揮市場化利益激勵機(jī)制作用的條件下采取價格和產(chǎn)量的“雙保險”模式，同時在保障棉農(nóng)收益的條件下提高價格保險和產(chǎn)量保險的市場化運(yùn)行水平，增加棉農(nóng)的風(fēng)險意識和保障程度［29］，完善棉花補(bǔ)貼制度，探索可持續(xù)、可預(yù)期、可風(fēng)控、可增收的棉花補(bǔ)貼運(yùn)行模式［30］。