金國東

(廣東省嶺南綜合勘察設計院，廣州 510520)

廣東是一個林業(yè)大省，一直以改革、創(chuàng)新、實干強力推進林業(yè)發(fā)展，為全國林業(yè)創(chuàng)下了許多成功的經驗和借鑒。黨的十九大以來，“堅持人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”等理念深入廣大林業(yè)人之心，中國特色社會主義新時代關于生態(tài)文明建設有了新思想、新論斷、新部署和新要求，即以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大精神、習近平總書記視察廣東重要講話精神和一系列重要批示指示精神，圍繞國家林草局工作安排和廣東省委省政府決策部署，繼續(xù)深入推進新一輪綠化廣東大行動，建設美麗廣東。

為更好地貫徹落實習總書記關于“著力提高森林質量”的重要指示和黨十九大關于“提高生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性”精神，廣東省于2018年在全省范圍內全面開展了縣級森林經營規(guī)劃的編制工作。本文通過探討縣級森林經營規(guī)劃編制的相關問題，旨在為生態(tài)文明建設過程中縣級森林經營規(guī)劃編制工作提供參考。

1 規(guī)劃編制的意義和要求

森林經營是以森林和林地為對象，以提高森林質量，建立健康穩(wěn)定、優(yōu)質高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標，為修復和增強并持續(xù)獲取森林的供給、調節(jié)、服務、支待等產品或服務功能，而開展的一系列貫穿于整個森林生長周期的培育和保護森林的活動[1]，是現代林業(yè)建設的永恒主題、核心任務和主攻方向。編制縣級森林經營規(guī)劃，加強森林經營，充分挖掘林地生產潛力，努力提高林地產出率，不斷增加木材等林產品的有效供給，不僅是增強地方經濟社會發(fā)展支撐能力、推進林業(yè)供給側結構性改革的內在要求和有效途徑，更是新時期廣東林業(yè)立足實際，發(fā)揮優(yōu)勢，精準施策，以綠扶貧、依綠脫貧，率先全面建成小康社會的戰(zhàn)略選擇[2]。

縣級森林經營規(guī)劃是縣級森林經營主體制定年度計劃、組織森林經營活動、安排林業(yè)生產的依據，也是上級林業(yè)主管部門管理、檢查和監(jiān)督森林經營活動的依據之一[3]。因此，縣級森林經營規(guī)劃編制時必須樹立“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，以轉變林業(yè)發(fā)展方式為主線，以提高森林質量效益、充分發(fā)揮森林多種功能、實現森林可持續(xù)經營為目標，以多功能森林經營理論為指導，尊重林業(yè)自然規(guī)律和經濟規(guī)律，分類經營、分類施策，營建“結構優(yōu)、健康好、景觀美、功能強、效益高”的森林，提升森林經營水平，推進森林全過程經營，增強森林的供給、調節(jié)、服務、支持等功能，為促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展、推進生態(tài)文明、建設美麗廣東，實現“三個定位、兩個率先”和“兩個走在前列”提供堅實的生態(tài)保障。

2 編制的重點內容

縣級森林經營規(guī)劃編制應根據森林資源的現狀和特點，著重進行森林區(qū)劃，并根據各功能區(qū)及分類區(qū)劃，綜合考慮森林培育、森林采伐、森林健康、非木質資源經營、森林景觀管理和森林生物多樣性保護等，設計森林保護措施、森林作業(yè)法體系、多種經營與綜合利用規(guī)劃，以及基本建設任務規(guī)劃、經營費用估算和效益的分析等。

2.1 森林分類區(qū)劃

森林分類區(qū)劃是進行森林經營管理的基礎，包括森林功能區(qū)劃、森林類型劃分、森林經營管理分類區(qū)劃等。從林地和森林的主導功能考慮，將森林功能區(qū)區(qū)劃為生態(tài)功能區(qū)、社會功能區(qū)、經濟功能區(qū)三類，優(yōu)先區(qū)劃高保護價值森林區(qū)。功能區(qū)確定后，以森林可持續(xù)經營思想為指導，明確規(guī)定不同功能區(qū)的經營約束條件和主要經營措施。在不同功能區(qū)，根據森林的主導功能進行森林用途分類，分為公益林和商品林兩大類。在公益林、商品林分類管理基礎上，將森林經營類型分為嚴格保育的公益林、多功能經營的兼用林(包括生態(tài)服務為主導功能的兼用林和林產品生產為主導功能的兼用林)和集約經營的商品林；再根據森林所處的生態(tài)區(qū)位、自然條件、主導功能和分類經營的要求，將經營林種、樹種、森林培育目的、經營目標、經營周期、經營管理措施等相似的，劃分為同一類經營類型。

2.2 森林作業(yè)法體系構建

森林作業(yè)法是依據特定森林類型的立地環(huán)境、主導功能、經營目標和林分特征等，所采取的造林、撫育、改造、采伐和更新造林等一系列技術措施的綜合，是針對林分現狀(林分初始條件)和特點，圍繞森林經營目標而設計和構建的技術體系，也是落實經營策略、規(guī)范經營行為和實現經營目標的基本技術遵循。全周期經營森林，根據區(qū)域特點、立地環(huán)境、森林植被(樹種)類型、主導功能、目的樹種或樹種組成特征等，科學制定各類型森林作業(yè)法，精細化各種關鍵技術，形成適用于本縣主要森林類型、地理區(qū)域和功能定位的森林作業(yè)法體系，推動輪伐、皆伐等簡單的森林采伐利用方式向漸伐、徑級擇伐、單株木擇伐等各種精細化采伐利用方式轉變[4]。在縣級森林經營規(guī)劃編制過程中，需明確森林作業(yè)法與森林類型、森林經營分類、經營分區(qū)、林分狀況等的對應關系。

2.3 建設規(guī)模落實

在明確縣域森林類型、森林經營分類、經營分區(qū)、作業(yè)法體系等一系列區(qū)劃后，以小班經營措施規(guī)劃為依據，圍繞“精準提升森林質量、培育健康穩(wěn)定優(yōu)質高效的森林生態(tài)系統(tǒng)、增強森林多功能效益”的總體目標，將省級下達的建設任務，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)(林場)分建設期逐一落實，其中造林、森林撫育、退化林修復、鄉(xiāng)村綠化美化、森林保護等工程規(guī)模需與最新的林業(yè)發(fā)展規(guī)劃銜接，森林采伐規(guī)模依據最新的森林采伐限額確定。在中遠期規(guī)劃中，可立足于出成效、出模式、出經驗，探索建立森林經營樣板基地、國家儲備林基地等，為提高森林經營整體水平、探索中國特色森林經營道路提供廣闊思路。

3 應注意的幾點問題

縣級森林經營規(guī)劃是指導縣域內各林業(yè)經營單位編制執(zhí)行森林經營方案的重要依據，是全面科學持續(xù)開展森林經營、精準提升森林質量的重要抓手。作為科技興林的基礎性工作，編制森林經營規(guī)劃的重要性不可小覷。但就目前的編制工作來說，還存在著以下問題應引起注意。

3.1 概念理解不深入，混淆不清

在縣級森林經營規(guī)劃編制的過程中，存在著對森林經營規(guī)劃與森林經營方案兩者的區(qū)別和概念不清晰的情況，也有對森林經營規(guī)劃中的森林經營類型、森林作業(yè)法設計和森林經營分區(qū)等概念模糊不清的，容易導致規(guī)劃目標和深度把握不當，分類分區(qū)混亂甚至錯誤，規(guī)劃可操作性不強。

3.2 規(guī)劃基礎數據不準確

目前大多縣、區(qū)編制森林經營規(guī)劃直接采用剛完成的森林資源二類調查成果數據，由于調查理念、技術等各方面因素的影響，調查質量參差不齊，基礎數據的真實性和準確度難以保證，容易造成規(guī)劃目標和任務確定的不合理，使森林經營規(guī)劃失去最初的編制意義。

3.3 各利益相關方參與程度不高

目前縣級森林經營規(guī)劃主要由縣級林業(yè)主管部門的相關科室組織編制，但規(guī)劃通常會涉及到縣域內其它相關領域，如自然保護區(qū)、濕地、旅游、水利、交通、農田等，而這些領域的利益相關者沒有參與到規(guī)劃編制中來，將會使得森林經營規(guī)劃在實施過程中不可避免的受到影響。

3.4 歷史遺留問題較多

廣東省對林業(yè)建設的投入雖逐年在增加，但相對社會經濟的發(fā)展而言，在技術、資金和設備上的投入都相對比較落后，遠遠不能滿足現實的需求，森林經營管理一直比較粗放，歷史遺留問題較多，這可能會導致在森林經營規(guī)劃編制時規(guī)劃目標定位不準，難于實現。

4 對策與建議

1)強化崗前培訓。必須明確要求參加森林經營規(guī)劃編制單位及人員的資質，對參加人員進行嚴格崗前技術培訓，嚴格遵循國家和省級有關森林經營規(guī)劃編制的相關規(guī)范和要求，明確相關概念、工作程序，銜接好國家、省、市森林經營規(guī)劃目標，制定可操作性強的工作方法，避免規(guī)劃內容雜亂無序，不符合編制規(guī)范要求。

2)確保規(guī)劃基礎數據真實性和準確性。森林經營規(guī)劃應以最新的二類調查、林地變更調查、公益林落界等成果數據為規(guī)劃基礎數據，在規(guī)劃編制前，要嚴格按規(guī)定組建調查相關的領導組織機構和工作小組，嚴格工作紀律，對收集的資料、數據開展必要的補充調查，確保規(guī)劃基礎數據的真實性和準確度，以免影響規(guī)劃目標的制定和實施。

3)在規(guī)劃編制的全過程中，編制方、實施方和其他利益相關方應及時充分溝通和協調，互通目的與需求，在結合多方需求的基礎上編制森林經營規(guī)劃，以達到多方共贏的目的。

4)完善制度，嚴格實施。國家及省級的一系列綱領性文件，對新時期林業(yè)定位已十分明確，林業(yè)必須堅持以生態(tài)建設為主的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。在森林經營規(guī)劃編制過程中，要牢牢把握林業(yè)發(fā)展的政策方向，總結以往管理經驗，理順各種歷史遺留問題，摸索出一套行之有效的管理辦法并形成制度，使林業(yè)由單一經營模式向多元化的經營模式轉變，廣泛吸納社會力量，實現資源互補，加速林業(yè)產業(yè)發(fā)展。