陳 怡

(國家林業(yè)和草原局中南調(diào)查規(guī)劃設計院，長沙 410014)

全國森林督查于2018年全面開展，由國家林業(yè)和草原局組織，各區(qū)域監(jiān)測中心、駐各地監(jiān)督專員辦，及各省、市、縣級林業(yè)部門共同參與。首次森林督查發(fā)現(xiàn)了大量違法違規(guī)使用林地和無證采伐林木案件，使違法涉林活動難以遁形，為全面從嚴執(zhí)法提供了必要條件。但數(shù)據(jù)遲遲不能提交、數(shù)據(jù)錯誤多、案件查處率低的問題也充分顯現(xiàn)。不斷提高森林督查工作效率，有利于更好維持國家生態(tài)文明建設秩序。本文根據(jù)湖北、湖南、廣東、廣西、海南、貴州等南方省區(qū)森林督查工作開展情況，對相關技術環(huán)節(jié)和森林督查結(jié)果加以分析，探討提高工作效率的途徑。

1 森林督查主要技術環(huán)節(jié)

1.1 衛(wèi)片獲取

森林督查使用的衛(wèi)片由國家林業(yè)和草原局統(tǒng)一購置，以上年末國家大地2000坐標系的高分衛(wèi)星影像為主。獲取的衛(wèi)片可能影響到判讀質(zhì)量的因素有：部分衛(wèi)片拍攝的時間可能與要求不符，有的甚至相差半年以上；有些區(qū)域無法完全覆蓋，往往形成空缺，或者用其它中分片源填補[1]；有些區(qū)域衛(wèi)片可能因云量較大，地表植被難于分辨。

1.2 衛(wèi)片判讀

衛(wèi)片判讀由國家林業(yè)和草原局直屬規(guī)劃設計院承擔。參考上年度林地一張圖，對比判讀前后期影像，區(qū)劃判讀變化圖斑。質(zhì)量與效率受投入技術人員數(shù)量和專業(yè)技術掌握程度、復判及各級審核流程安排影響。

1.3 核實驗證

核實驗證由縣級林業(yè)主管單位組織技術人員完成，分為資料核對和現(xiàn)地驗證兩個環(huán)節(jié)。資料核對是通過核對林地使用許可資料、憑證采伐資料、營造林活動資料、火災等自然災害記錄、涉林案件處理記錄等，對疑似圖斑進行驗證，并登記相關信息；現(xiàn)地驗證是實地確認圖斑植被現(xiàn)狀，對于改變林地性質(zhì)或采伐林木的，需要核對圖斑所在位置、范圍和樹種，并測量與記錄面積、采伐蓄積等相關因子。

各縣級單位人員組織方式主要有兩種模式。一是通過政府購買服務方式，聘請林業(yè)調(diào)查單位開展核實驗證工作，但這需要政府財政經(jīng)費預算支持；二是抽調(diào)林業(yè)局、林業(yè)站和國有林業(yè)單位技術人員自行完成，但也往往面臨人手緊缺、技術不足等問題。

1.4 查處整改

對于違法違規(guī)案件，需要立案查處，并進行行政處罰的，由縣級林業(yè)主管單位查處，數(shù)額達到刑事立案標準的，移送司法部門立案查處。對違法違規(guī)案件較多、案件查處推進不力、林政執(zhí)法管理存在明顯不足的，需要采取針對性的措施加以整改[2]。

2 影響工作效率因素分析

2.1 工序銜接低效

2018年森林督查工作衛(wèi)片收集啟動時間晚、判讀區(qū)劃時間長，當年6月底才完成數(shù)據(jù)移交；一些地方在拿到數(shù)據(jù)后才開始落實經(jīng)費、組建隊伍、舉辦培訓，行動遲緩的10月中還未完成縣級自查；一些管理部門注重發(fā)文,或在形式上完成規(guī)定的自查任務，而對總體進度和工作質(zhì)量缺乏有效的措施與管理手段。

2.2 技術要求過于嚴苛

2018年森林督查的技術方案基本沿用以前直屬規(guī)劃院開展的林地征占用檢查和林木采伐情況檢查的技術方案，技術步驟、評價指標較為專業(yè)，引用和參照的標準、規(guī)范較多，適用于專業(yè)隊伍執(zhí)行。在現(xiàn)行全面推行普查的情況下，一些調(diào)查人員難免執(zhí)行不到位，表現(xiàn)為工作效率低、數(shù)據(jù)錯誤多、調(diào)查工作量大[2-3]。例如對伐區(qū)蓄積量的測定，需要機械布設調(diào)查點，按樣園方式測量伐根，然后按根徑材積表計算蓄積，如果沒有適用的根徑材積表，還需要調(diào)查一定數(shù)量的樣本進行建模，用一元胸徑材積表導算根徑材積表，這往往超出了一般林業(yè)工作人員所掌握的專業(yè)知識范圍。

2.3 與資源監(jiān)測缺乏協(xié)同

森林督查與全國林地一張圖年度變更調(diào)查工作，在遙感影像區(qū)劃判讀、資料核對、現(xiàn)地驗證等環(huán)節(jié)，其工作過程與方式都是一致的，但在實際工作中因調(diào)查人員不一樣、調(diào)查時間不同，往往造成工作重復交叉、調(diào)查結(jié)果不能完全銜接等情況。

2.4 技術指導不到位

森林督查調(diào)查監(jiān)測過程具有較強的技術性，需要有一定的林業(yè)調(diào)查專業(yè)知識和林業(yè)政策法規(guī)知識作支撐。在森林督查全面開展的情況下，調(diào)查人員素質(zhì)參差不齊，加強技術指導是十分必要的，而在實際工作中過于強調(diào)了事后的檢查評價，忽視了事前、事中的技術指導。導致縣級自查之后，國家級數(shù)據(jù)復核反映出問題過多，實際成果質(zhì)量改善效果差、數(shù)據(jù)完善時效性差。

2.5 項目技術不完善

這類問題各地反映較多。主要體現(xiàn)在衛(wèi)片質(zhì)量不高，分辨率、拍攝時間、覆蓋情況等不理想；衛(wèi)片區(qū)劃判讀精度不高，導致大量無效現(xiàn)地驗證；調(diào)查數(shù)據(jù)錯誤多，而缺乏有效簡單即時的防患手段；軟件不穩(wěn)定、操作性差等。

2.6 調(diào)查內(nèi)容不簡練

森林督查中設計的調(diào)查表格復雜煩瑣，調(diào)查內(nèi)容也過于詳細。有些調(diào)查內(nèi)容需要反復填寫，有些調(diào)查因子不直觀明了，容易填錯。森林督查是對林政案件的系統(tǒng)排查，重在快速發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)線索，無需向司法調(diào)查靠攏，設置過多、過嚴、過細的調(diào)查內(nèi)容，嚴重影響了工作效率。

2.7 工作重點不突出

移交的圖斑多、調(diào)查驗證工作量大、發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)項目多、查處難度大是當前森林督查的主要特點。一些南方省份縣平均移交圖斑數(shù)達數(shù)百個之多，而涉及使用林地和采伐的圖斑約占4成，需查證現(xiàn)有資料和現(xiàn)地測量，填記大量的信息，使得一些移交圖斑數(shù)量較多的縣級單位難以負擔。過多的移交圖斑將使得森林督查的重點無法放在違法使用林地、自然保護地違法項目及較大面積無證采伐上，因此應降低對面積較小、零星采伐、合法項目等調(diào)查內(nèi)容的要求。

2.8 基礎檔案不完善

在森林督查核實驗證階段，可用于資料驗證的基礎材料信息沒有電子化，甚至不能及時提供，導致外業(yè)工作量加大，信息填記不全或矛盾。有些縣在調(diào)查初期無法找全基礎材料，大量定性無證采伐，而事后卻又找到了不少與之對應的采伐證，導致數(shù)據(jù)出現(xiàn)反復，大大增加了工作量。

2.9 查處整改不及時

按年底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，違法使用林地項目查處率不到10%，違法違規(guī)采伐項目查處率約為2%，查處難度大、進度慢可見一斑。

3 提高森林督查效率的措施

3.1 責任傳導要到位

森林督查是全面從嚴林政執(zhí)法的重要工具，必須上下齊心、多頭用力才能達到預期效果[2,5,6]。要充分調(diào)動省、市、縣三級林業(yè)部門的積極性，把森林督查切實當作年度核心工作來抓。要強調(diào)同級人民政府的責任，對于工作不積極、管理不到位的，要有相關責任追究措施。

3.2 簡化基層技術難度與工作量

主張最小信息集原則，非重要必要信息不納入調(diào)查內(nèi)容。具體包括：①直接在移交圖斑后填記簡單驗證信息，內(nèi)容包括前期地類、現(xiàn)狀地類、影像變化原因、違法使用林地面積、違法采伐林木面積和蓄積等。②僅違法違規(guī)使用林地項目才需要填記違法項目情況表。違法占地項目查處階段多，內(nèi)容宜動態(tài)追加。合法項目無需提供詳細信息。③無證采伐動態(tài)備注，無證采伐不必單獨填記項目表，更詳細信息和處置過程信息動態(tài)備注增加。④面積、蓄積調(diào)查不要過于追求精準。森林督查測量的面積、蓄積等數(shù)據(jù)，一般不能取代司法鑒定，其作用一是作為表達違法項目的概況，二是可以作為行政處罰的依據(jù)，因此其準確程度能達到二類調(diào)查深度即可。違法使用林地的面積測量，可以要求高些，以GPS繞測、羅盤測量、1/10000地形圖勾繪等方法為主；無證采伐面積以衛(wèi)星影像現(xiàn)地勾圖、GIS求積即可；采伐蓄積可按相似林分法或其它簡單公式估測。

3.3 與林地“一張圖”年度調(diào)查工作深度結(jié)合

從技術流程上看，森林督查與“一張圖”更新調(diào)查的前期工作相似度極高，兩個項目深度結(jié)合是必然結(jié)果。要做到時間要求上同步，技術資料上共享、共平臺，技術支撐任務上進行項目捆綁、由同一批技術人員完成相關技術工作，調(diào)查與驗證的結(jié)果同步應用于2個項目，盡可能的避免調(diào)查重復開展、數(shù)據(jù)重復錄入。

3.4 構(gòu)建森林督查網(wǎng)絡綜合平臺

構(gòu)建森林督查網(wǎng)絡綜合平臺，將可實現(xiàn)督查工作統(tǒng)一、高效的目標。在網(wǎng)絡化的平臺上，相關技術資料與信息能即時提供給不同人員，數(shù)據(jù)審核、技術指導、匯總分析可隨時進行，實現(xiàn)信息共享、交流及時。由于違法項目的查處是一個不確定時間跨度、而又漸進的過程，違法項目進展的動態(tài)呈現(xiàn)有利于相關管理即時跟進[7]。

3.5 加強技術指導與服務

森林督查工作要構(gòu)建起責任明確、方式方法得當、活動安排適中的技術服務與保障體系，充分發(fā)揮國家和省級設計院在遙感影像區(qū)劃判讀、資料核對、現(xiàn)地調(diào)查、數(shù)據(jù)入庫等技術環(huán)節(jié)的指導作用，發(fā)揮駐各地監(jiān)督專員辦、省(市)林政管理部門對違法違規(guī)項目查處與督查督辦的指導作用。

3.6 重點優(yōu)先、持續(xù)推進

數(shù)據(jù)核實驗證工作量大、案件調(diào)查取證難度不一、刑事案件程序相對復雜等特點要求森林督查工作不能一刀切，要突出重點，允許逐步查處到位。疑似圖斑驗證核實工作要優(yōu)先按時完成，這是基礎工作；涉及重要保護地案件、面積較大違法占用林地案件需要優(yōu)先處理，小面積無證采伐、面積不大的鄉(xiāng)村建設項目則可以適當壓后；對于項目情況較為復雜的，可以在以后補充登記相關情況。在進行森林督查工作情況考評時，不能只看完成率，而應當側(cè)重于本年度是否進行了卓有成效的推進。

4 結(jié)語與討論

森林督查工作是嚴守生態(tài)紅線、全面從嚴開展林政執(zhí)法的重要保證，常態(tài)化、高效率推進是項目實施要求，調(diào)動相關各方積極性、做到責任明確、理順各種關系是順利推進的基礎。簡化基層技術要求和工作量、加強技術指導與服務、建設綜合平臺、允許優(yōu)先重點的逐步推進是必要的改進措施。為進一步優(yōu)化森林督查技術流程，下一步要加強遙感技術應用研究，逐步實現(xiàn)前后期變化圖斑智能高效檢測[1,7]與實時檢測；探討森林督查工作中，高效共享基層管理資料機制[4,5]，這將有利于提高遙感判讀精度和數(shù)據(jù)審核的效率。