◎肖雅丹

一、基層政府農(nóng)村治理行為模式變遷的緊急性

村民委員會的作用是讓村民進行管理，服務以及教育的，它是農(nóng)村治理方式中的基層群眾性自治組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要時刻關注村民居委會的工作，對于出現(xiàn)的問題要及時指正，同時也要放手，讓村民自己管理自己范圍內(nèi)的事情。同時，建設新農(nóng)村需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變政府思維，從管理型政府轉(zhuǎn)向為服務型政府，從主要特征為行政汲取轉(zhuǎn)變?yōu)闉檗r(nóng)服務。近年來，我國大部分地區(qū)出現(xiàn)了一些干群矛盾、土地荒置的現(xiàn)象，這些突發(fā)的現(xiàn)象顯示了基層政府治理農(nóng)村時出現(xiàn)了問題，中央雖然下發(fā)了新的政策理念，但是一些基層領導人沒有完全領會到。對于基層治理方面還沒有形成完整的理論體系，對于緊急事件的發(fā)生沒有建立相應的應急機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督引領作用可以預防農(nóng)村基層治理危機，所以，勢必要對政府的工作情況進行調(diào)查同時也要提出好的治理政策，這樣才能更好地進行農(nóng)村治理。

二、中國基層政府農(nóng)村治理體制及行為方式回溯

中華人民共和國成立之后，中國社會發(fā)生巨大變革，農(nóng)村經(jīng)歷了翻天覆地的改變。徹底改造了存在了幾千年的土地私有制，從而為人民當家做主的社會主義所有制奠定了基礎，同時建立了新型農(nóng)村基層治理體系，加強了政府對農(nóng)村的作用。隨著我國農(nóng)業(yè)管理機制的建立與完善，這一個新型體制的建立和運用歷經(jīng)了好多個不同時期，進行過很多次重要的調(diào)整。

1.農(nóng)村社會主義改造時期基層政府體制

新中國剛成立的時候，政府快速地在地方建立了農(nóng)村地方治理行政體系。這一時期在大范圍的發(fā)動和推進農(nóng)村土改。資料顯示，合作化實行以后，我國一億幾千萬戶農(nóng)民變成了幾十萬個合作社。國家直接向合作社收購糧食、油料等。政府支配農(nóng)村經(jīng)濟活動的力量通過由市場向計劃過渡的經(jīng)濟手段以及由多樣性向單一性過渡的行政行為大大加強了。基層政府治理農(nóng)村手段的變化是因為中央政府支配農(nóng)產(chǎn)品及生產(chǎn)資料的政策的調(diào)整。這個時期行政行為方式發(fā)生了變革。

2.政社合一的人民公社化體制

像上文所說的一樣，隨著中國社會的快速發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)體制在迅速興起，隨著基層政府行政手段的改革，原來的鄉(xiāng)村體制將會被徹底改造。就算不是被人民公社制取代，也會面臨著被其他形式所取代的命運。這是因為市場經(jīng)濟向計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，基層政府的管理基礎和運作機制也在轉(zhuǎn)變。相應地，在體制變革之前，基層政府行為方式先進行了變革，新的基層政府農(nóng)村治理體制出現(xiàn)在人們的視野。隨著中國第一個人民公社在河南省遂平縣查蚜山成立，全國范圍內(nèi)的人民公社像雨后春筍般迅速出現(xiàn)，代替了原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制。有資料表明，到1958年11月，我國各族農(nóng)民中的百分之九十九（共計一億兩千六百九十二萬戶）組成了兩萬六千五百七十二的人民公社。人民公社制從產(chǎn)生到成熟經(jīng)歷了縣、人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)大隊的過程。農(nóng)村集體經(jīng)濟的大規(guī)模建立為人民公社制的建立奠定了微觀經(jīng)濟基礎。農(nóng)民對土地的生產(chǎn)經(jīng)營權先開始是互助組的形式，慢慢的轉(zhuǎn)變?yōu)槌跫壣绲男问?，最后又轉(zhuǎn)變?yōu)楦呒壣缧问?。說明了我國的社會實質(zhì)還停留在初級階段，政府仍然靠行政指令做出行政行為，我國的農(nóng)業(yè)社會離真正的現(xiàn)代型農(nóng)業(yè)社會還有一定差距。

3.政社分設的鄉(xiāng)村體制的建立

黨的十一屆三中全會的全面召開，撥亂反正了各條戰(zhàn)線，我國的工作重點是經(jīng)濟建設。從此，在鄧小平同志的領導下，我國拉開了改革開放的帷幕。首先，農(nóng)村首先進行了改革，在土地經(jīng)營方面上，實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和雙層經(jīng)營的責任制以及統(tǒng)分結(jié)合的責任制。對農(nóng)業(yè)的土地改革本質(zhì)上沒有觸及到我國土地所有制的基礎，我國土地仍然是國有制和集體制。但是改革了土地使用權，這樣農(nóng)民在土地使用方面獲得了真正的自由，大大的激發(fā)了我國農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。二十世紀九十年代，隨著我國農(nóng)產(chǎn)品綜合商品率的增加，我國從原來的傳統(tǒng)靜態(tài)型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代型農(nóng)業(yè)。在這一時期，基層政府行為不僅僅體現(xiàn)出了過渡性，還表現(xiàn)出了行政手段與經(jīng)濟手段和法律手段的融合。但是因為農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深化，我國基層體制行政改革出現(xiàn)了滯后的現(xiàn)象，基層政府職能不能進行徹底的改變，市場機制在不斷變化，行政運行機制已經(jīng)不能適應。市場經(jīng)濟時期設置了產(chǎn)、供、銷的部門，這在計劃經(jīng)濟時期仍然存在，鄉(xiāng)政府行政行為的主要方式仍然是命令和指派，領導方式和工作方法和以前基本沒有區(qū)別。隨著管理對象的現(xiàn)代化，基層政府行為方式顯得有些力不從心，如何才能完善基層政府行為方式這是我國社會各界需要重點探討的課題。

三、基層政府農(nóng)村治理行為的模式變遷對策

1.規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，打造服務型政府

因為我國政府職責集中，職責意識體現(xiàn)在各級政府中，上級政府安排職責，下級政府執(zhí)行職責是很常見的現(xiàn)象。例如，在海南的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會就有這樣的現(xiàn)象出現(xiàn)，村委會的工作在大部分情況下會被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府影響甚至是直接干預。這是因為農(nóng)村基層法律不完善，監(jiān)督不到位，同時檢察機關的法律監(jiān)督是獨一無二的，無法替代的。目前，在我國鄉(xiāng)政村治的模式下，我國三大機關的監(jiān)督已經(jīng)滲透到了農(nóng)村，與基層檢察院相匹配的機構(gòu)卻遲遲沒有設立。然而社會秩序的穩(wěn)定以及社會的正常發(fā)展離不開檢察機關的監(jiān)督，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是檢察機關的延伸物，它可以維護農(nóng)村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會穩(wěn)定和健康發(fā)展。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是海南行政體系中的特色，對于其他省起到了很好的榜樣作用，因此我們需要在全國范圍內(nèi)進行宣傳，加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設立，這樣不僅可以最大程度的發(fā)揮法律的監(jiān)督作用，還可以進行管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室通過監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為，發(fā)現(xiàn)政府行為中的問題，例如，忽視群眾利益，行政不作為，行政亂作為等現(xiàn)象，并且要及時糾正這些錯誤。打出立案、偵查、監(jiān)督、建議的組合拳，最大程度的保證公正廉潔，保障農(nóng)民切身利益。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是公共服務的中“指引者”和“生產(chǎn)者”，確立以需求為目標的公共服務生產(chǎn)機制

農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的前提是農(nóng)村的公共服務，農(nóng)村公共服務體現(xiàn)在農(nóng)民生活的方方面面，公共服務涵蓋了基礎建設、教育建設、醫(yī)療建設、社會福利保障等。但是我們?nèi)绻灰揽苦l(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量，農(nóng)民對教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務的需求不能被滿足。因此勢必需要私營部分和非政府組織的參與。政府承擔著財政籌款，安排公共服務的內(nèi)容，私營部門和非政府組織根據(jù)政府的指示進行生產(chǎn)看，在這個過程中，政府還要進行監(jiān)督，根據(jù)完成的情況進行業(yè)績評估。因此，為了保障社會穩(wěn)定，為了本地區(qū)的經(jīng)濟長遠發(fā)展，建立一套有實踐意義的公共服務機制是非常有必要的。供給制改革的重要組成部分是農(nóng)村公共服務供給機制，它不僅推進了農(nóng)村基層民主制度的建設，而且也滿足了廣大農(nóng)民對公共服務需求的意愿，這一改革必將建立新的公共服務供給的機制。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為規(guī)范化，建設高水平服務隊伍

農(nóng)村治理的落后現(xiàn)狀如何改進，新農(nóng)村建設如何推進，這些都是我們應該思考的問題。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要做的是在思想層面上提升，在行為層面上規(guī)范。需要內(nèi)在和外在兩方面做一個改進和提升。內(nèi)在層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變理念，由管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?，只有思想態(tài)度正確了，才能更好的推行公共服務理念，更好的為人民服務，更好的履行職責。外在層面，我們不僅僅要思想方面改進，更重要的是實際操作方面也要有改進。根據(jù)實際，建立的規(guī)章制度要有可操作性。因此，各種機制的設立亟需加強，其中公開機制，責任機制以及反饋機制需要重點加強。

尤其是反饋機制格外重要，因為群眾的反饋是非常珍貴的，可以反映出政府各項措施的推行效果。因此，筆者在這里建議，政府一定要把反饋機制當回事，這樣才能有效體現(xiàn)為人民服務的宗旨。

四、結(jié)束語

綜上所述，目前，我國處于歷史轉(zhuǎn)折的重要時期，社會結(jié)構(gòu)的變革面臨著巨大的挑戰(zhàn)?；鶎诱疄榇艘沧龀隽撕芏嗯Γ兏锪苏囊恍┬姓袨?，但是這種變革不足以適應現(xiàn)實的要求。如今，政府管理制度出現(xiàn)了很多問題，例如，管理制度松懈，管理手段不先進，工作方法不適應等。這些問題在一定程度上妨礙了行政管理質(zhì)量。因為目前一些基層干部作風散漫，工作方法不先進，導致了農(nóng)村治理中干部和老百姓關系緊張，甚至還發(fā)生了惡性事件。出現(xiàn)問題以后，基層政府習慣于用政治和經(jīng)濟處罰，制裁的方式進行管理，忽視了我們黨和政府長期形成的為人民服務，說服教育的優(yōu)良傳統(tǒng)。基層政府這樣的行為不但解決不了問題，甚至有可能讓百姓不滿。因此，黨和政府應當重視基層政府行為方式。基層政府連接著黨和廣大農(nóng)村，中央的政策，指令，扶持都要通過基層政府這一紐帶來傳遞給農(nóng)村和農(nóng)民，切實促進我國農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展。