■ 林艷玉

黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的20 字方針，上海市也相應(yīng)出臺(tái)了《上海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》《上海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施方案（2018－2022年）》等文件，聚焦“農(nóng)村美，農(nóng)業(yè)強(qiáng)，農(nóng)民富”，探索一條農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村面貌持續(xù)改善、農(nóng)民收入持續(xù)增長的新道路，打造上海鄉(xiāng)村發(fā)展的新面貌。

一、高質(zhì)量利用農(nóng)村“三塊地”

土地是鄉(xiāng)村沉睡的資產(chǎn)，激活土地資源能夠有效激發(fā)鄉(xiāng)村活力。威廉·配第關(guān)于“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”的論述從經(jīng)濟(jì)的角度，概括了土地與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。土地既是需求基礎(chǔ)，也是供給基礎(chǔ)。對(duì)于上海而言，“永久基本農(nóng)田，嚴(yán)格保護(hù)耕地紅線，禁止地方政府過度征地”等政策下，如何利用好農(nóng)村的土地資源，寫好鄉(xiāng)村振興這篇大文章尤為關(guān)鍵。上海各郊區(qū)作為鄉(xiāng)村振興主戰(zhàn)場(chǎng)，在鄉(xiāng)村振興工作上有不少探索和實(shí)踐。奉賢區(qū)的“三園一總部”建設(shè)、青浦區(qū)的《農(nóng)民集中居住專項(xiàng)計(jì)劃》、金山區(qū)的宅基地“三權(quán)分置”改革等，分別從宅基地置換、宅基地流轉(zhuǎn)、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地改造升級(jí)等方面進(jìn)行了探索和實(shí)踐。但在具體的操作過程中，農(nóng)村建設(shè)用地的存量盤活、布局優(yōu)化，低效建設(shè)用地減量、土地功能和空間的復(fù)合利用還存在很大不足。比如在上海的郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地總量不僅少而分散，且不少地塊因形狀不規(guī)整而難以開發(fā)，指標(biāo)騰挪平移難度大，對(duì)工商資本投資的吸引力不夠強(qiáng)。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的單宗面積小，并常常與分散的宅基地混雜在一起，整合難度較大，使用程序復(fù)雜，難以形成規(guī)模效應(yīng)，也難以吸引更多的土地需求者。針對(duì)這些，可以探索以下幾個(gè)思路。

一是為存量集體建設(shè)用地空間平移、集聚和布局優(yōu)化提供制度支持

首先，集聚小而散的存量建設(shè)用地，化零為整，為前來投資的企業(yè)提供可供開發(fā)利用的成片配套建設(shè)用地。其次，整治低效的工業(yè)用地、一戶多宅的宅基地、違法設(shè)施農(nóng)用地等，通過綜合整治獲得并保留建設(shè)用地指標(biāo)。最后，結(jié)合宅基地置換騰挪的建設(shè)用地指標(biāo)用于郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的住宅用地出讓，或爭(zhēng)取附帶條件出讓土地的方式，將出讓的住宅用地明確一定面積作為減量化置換物業(yè)，由實(shí)施減量化的鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織持有。

二是在不改變土地所有權(quán)、土地用途的情況下，農(nóng)戶可以利用自身的宅基地自辦發(fā)展民宿、 休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)

鼓勵(lì)農(nóng)戶將閑置的宅基地流轉(zhuǎn)給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織選擇是否流轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)村文創(chuàng)企業(yè)，或者與社會(huì)資本相合作，共同運(yùn)作各類鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值。比如奉賢區(qū)吳房村的建設(shè)模式值得借鑒，采用鎮(zhèn)屬集體企業(yè)作為鄉(xiāng)村振興示范村建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施主體，委托專業(yè)第三方制定可行性報(bào)告，最后成立由村集體合作社、鎮(zhèn)屬集體企業(yè)、社會(huì)資本企業(yè)共同控股的混合制企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營。實(shí)現(xiàn)立項(xiàng)、實(shí)施、運(yùn)營一體化，有效降低交易成本，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)村收益共享，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。

三是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有償回收鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地

當(dāng)前的鄉(xiāng)村企業(yè)大部分生產(chǎn)效率低下、能源物資耗費(fèi)高、企業(yè)管理模式落后、產(chǎn)品質(zhì)量差跟不上市場(chǎng)更新速度。上海已經(jīng)制定并下發(fā)了減量化指標(biāo)任務(wù)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在減量化過程中，存在分散的198 工業(yè)地塊部分企業(yè)仍在生產(chǎn)，但效率低下，回購資金不足。部分已經(jīng)關(guān)停的企業(yè)地塊處于空置、閑置狀態(tài)，未發(fā)揮經(jīng)濟(jì)價(jià)值。針對(duì)部分仍有開發(fā)價(jià)值的198 工業(yè)地塊，建議可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織回購，重新開發(fā)利用集體建設(shè)用地。資金財(cái)力不足的情況下，可以采用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合股經(jīng)營的模式，確保開發(fā)資金到位，回收土地用于保障農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的用地需求，比如民宿功能配套用地、鄉(xiāng)村旅游設(shè)施用地等。

四是適當(dāng)放開基礎(chǔ)設(shè)施用地的限制

黨的十九大報(bào)告指出，我國當(dāng)前社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。隨著農(nóng)村生活水平的逐步提高，農(nóng)村轎車的擁有率不斷提高，對(duì)道路的需求也隨之提高。上海市規(guī)劃國土資源局此前印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)本市鄉(xiāng)村振興做好規(guī)劃土地管理工作的實(shí)施意見（試行）》為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施用地提供了方向。在保持農(nóng)村生態(tài)肌理的條件下，適當(dāng)放寬農(nóng)村道路寬度，方便農(nóng)民出行，同時(shí)增加停車位、緊急停車帶的設(shè)立。河道占用農(nóng)用地上，適當(dāng)放開基礎(chǔ)設(shè)施用地限制，允許新挖的河道寬度控制在一定范圍內(nèi)，并無需辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)等措施將有效緩解郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的用地矛盾和生態(tài)建設(shè)用地問題。

二、加大人才資金支持，提高要素保障力度

人才是現(xiàn)代社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展的重要生產(chǎn)力。習(xí)近平總書記指出，國家發(fā)展靠人才，民族振興靠人才，人才是興國之本、富民之基、發(fā)展之源。因此，加大鄉(xiāng)村人才的引進(jìn)力度，提供人才資金支持對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展尤為重要。

一是創(chuàng)建鄉(xiāng)村振興咨詢團(tuán)隊(duì)

鄉(xiāng)村要振興離不開人才的匯聚，觀點(diǎn)的碰撞。建立市級(jí)鄉(xiāng)村振興智力庫、創(chuàng)建鄉(xiāng)村振興咨詢團(tuán)隊(duì)，內(nèi)含規(guī)劃設(shè)計(jì)師、建筑師、美學(xué)專家、鄉(xiāng)村研究員、咨詢師等專業(yè)人才形成的智囊團(tuán)，由該專業(yè)團(tuán)隊(duì)制定鄉(xiāng)村振興管理辦法，開展專業(yè)培訓(xùn)、實(shí)地調(diào)研、鄉(xiāng)村設(shè)計(jì)等活動(dòng)，各區(qū)可根據(jù)本區(qū)實(shí)際，選聘智囊團(tuán)內(nèi)專業(yè)鄉(xiāng)村規(guī)劃人員，定點(diǎn)負(fù)責(zé)本區(qū)域的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、設(shè)計(jì)和政策建議。由專業(yè)人員提供更加專業(yè)的建議和指導(dǎo)，為鄉(xiāng)村振興注入新的新鮮血液。

二是提供農(nóng)村教育與勞動(dòng)力市場(chǎng)需求相匹配的職業(yè)培訓(xùn)

不可否認(rèn)，農(nóng)村公共服務(wù)和人居環(huán)境方面雖然投入不少，但依然留不住人，村莊空心化、老齡化、外來人口化現(xiàn)象突出。留不住年輕人是不爭(zhēng)的事實(shí)。分析年輕勞動(dòng)力遷移的因素可以為我們提供一個(gè)思路，即如何解決年輕勞動(dòng)力遷移并利用遷移的潛力促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。農(nóng)村勞動(dòng)力遷移根源在于農(nóng)村缺乏生產(chǎn)性或服務(wù)性的吸納企業(yè)，而年輕的勞動(dòng)力又不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。黨的十九大報(bào)告指出，要培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍。當(dāng)前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的大部分為45 歲以上的中老年人，生產(chǎn)方式現(xiàn)代化不足、農(nóng)業(yè)種植模式單一、耕地獲得的經(jīng)營性收入低等問題依然存在，因此有必要培養(yǎng)一批懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的年輕新型農(nóng)民。應(yīng)提供農(nóng)村教育與勞動(dòng)力市場(chǎng)需求相匹配的職業(yè)培訓(xùn)，提高大學(xué)生下鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)的資金支持和補(bǔ)助，聯(lián)合大學(xué)農(nóng)業(yè)研究中心，定向培養(yǎng)和輸送職業(yè)農(nóng)民回歸農(nóng)村，重喚鄉(xiāng)村生機(jī)。

三、創(chuàng)新“負(fù)面清單+事中跟蹤反饋+事后監(jiān)管”的思路

實(shí)現(xiàn)宅基地、集體建設(shè)用地、承包地等農(nóng)村生產(chǎn)生活資料城鎮(zhèn)化、股權(quán)化、工商資本化，吸引中小企業(yè)總部進(jìn)駐，發(fā)揮鄉(xiāng)村資源應(yīng)有價(jià)值，帶動(dòng)鄉(xiāng)村整體發(fā)展。從自然村落到美麗鄉(xiāng)村、到特色小鎮(zhèn)再到現(xiàn)代化大都市的“三級(jí)跳”不是一蹴而就，會(huì)碰到不少困難和問題。不少街鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村振興招商引資方面做了不少努力，但效果不佳。通過分析，對(duì)前來鄉(xiāng)鎮(zhèn)的投資者而言，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施不足、建設(shè)用地少、交通不便利等，制約了投資者的開發(fā)意愿，鄉(xiāng)村吸引力不足。對(duì)于郊區(qū)地方政府而言，則容易陷入企業(yè)進(jìn)駐能夠?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)帶來哪些收益，忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠?yàn)槠髽I(yè)提供哪些具有吸引力的因素。而且，針對(duì)企業(yè)過來投資的負(fù)面清單沒有詳細(xì)告知，導(dǎo)致雙方信息不對(duì)稱，企業(yè)制定的開發(fā)方案與指標(biāo)剛性、政策相沖突?！柏?fù)面清單+事中跟蹤反饋+事后監(jiān)管”的思路，將有助于解決鄉(xiāng)村招商“招不到”“留不住”的問題。

一是制定負(fù)面清單

政府層面，應(yīng)梳理政策負(fù)面清單。對(duì)政策明確的關(guān)于集體建設(shè)用地用途、功能設(shè)置等機(jī)制、農(nóng)用地永久基本農(nóng)田不得占用、禁止宅基地買賣等負(fù)面清單明確告知企業(yè)。堅(jiān)持底線思維，農(nóng)村的農(nóng)用地、集體建設(shè)，要用地流轉(zhuǎn)、置換、歸并的前提是確保農(nóng)民“離房不失房，離地不失地”。

二是對(duì)政策未明確，存在需要探討的問題，明確可能存在的風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，上海鄉(xiāng)村發(fā)展的“建設(shè)用地只減不增、基本農(nóng)田只增不減”用地底線不容突破。而針對(duì)宅基地民宿申請(qǐng)、宅基地風(fēng)貌設(shè)計(jì)等，地方政府應(yīng)當(dāng)與進(jìn)駐的企業(yè)溝通，積極爭(zhēng)取政策支持，為優(yōu)質(zhì)企業(yè)提供實(shí)實(shí)在在的幫助，真正發(fā)揮“金牌店小二”精神。對(duì)已經(jīng)簽約的企業(yè)，適時(shí)跟蹤反饋動(dòng)態(tài)，針對(duì)不合規(guī)不合法的情況及時(shí)制止，避免風(fēng)險(xiǎn)。

三是事后監(jiān)管

鄉(xiāng)村振興工作的落腳點(diǎn)是富民。企業(yè)的進(jìn)駐要讓成果看得見，農(nóng)村確實(shí)發(fā)展了，農(nóng)民確實(shí)富了，對(duì)農(nóng)村發(fā)展確實(shí)做出貢獻(xiàn)的企業(yè)給予一定的稅后優(yōu)惠以及續(xù)租的優(yōu)先選擇權(quán)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的互利共贏。對(duì)私自改變土地性質(zhì)、土地用途的嚴(yán)格執(zhí)法，絕不手軟。

四、優(yōu)化重構(gòu)鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)相互融合發(fā)展

研究鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展問題，不能孤立地研究鄉(xiāng)村，它包括城鄉(xiāng)的融合、鄉(xiāng)村綜合體、村鎮(zhèn)有機(jī)體等，鄉(xiāng)村振興重在推進(jìn)城鄉(xiāng)融合系統(tǒng)優(yōu)化重構(gòu)，加快建設(shè)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)網(wǎng)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)、村鎮(zhèn)空間場(chǎng)、鄉(xiāng)村振興增長極等所構(gòu)成的多級(jí)目標(biāo)體系。這方面，上?？梢詫?duì)標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合自身特點(diǎn)，發(fā)揮追趕效應(yīng)，降低試錯(cuò)成本。

一是鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)相結(jié)合的美國“小鎮(zhèn)+MALL”模式

理想的鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)應(yīng)該是城鄉(xiāng)差距非常小——城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村容納相似的人口，且收入和生活品質(zhì)差距都非常小。但當(dāng)前的農(nóng)村，基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、娛樂等與城市存在很大差距，而城市陷入高樓林立、生態(tài)不足、生活品質(zhì)下降的困境。美國鄉(xiāng)村的大學(xué)鎮(zhèn)、公司鎮(zhèn)可以為我們的鄉(xiāng)村振興提供一個(gè)全新的思路。首先，農(nóng)村在基礎(chǔ)設(shè)施完善的情況下，以小鎮(zhèn)為中心，逐步向外擴(kuò)展功能，“占鎮(zhèn)為王”的模式形成大學(xué)鎮(zhèn)和企業(yè)鎮(zhèn)。其次，根據(jù)人口規(guī)模配套購物中心，進(jìn)駐商店以全國連鎖企業(yè)為主，保證鎮(zhèn)的消費(fèi)群體享受與城鎮(zhèn)同樣的品質(zhì)。萬達(dá)廣場(chǎng)就是復(fù)制美國的MALL 模式，但萬達(dá)模式在我國主要分布在市中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的廣闊市場(chǎng)將提供一個(gè)新的契機(jī)。最后，“占鎮(zhèn)為王”的大學(xué)和企業(yè)們內(nèi)部培養(yǎng)并輸出人才，比如創(chuàng)業(yè)中心和新技術(shù)中心的建立、大學(xué)內(nèi)部的醫(yī)學(xué)院及其附屬醫(yī)院解決醫(yī)療問題、教育學(xué)院的師資力量保障等，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)等值”。

二是重視村莊的社會(huì)發(fā)展與環(huán)境建設(shè)，以環(huán)境取勝的德國模式

全力打造鄉(xiāng)村的文化設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)。盡管城市的硬件設(shè)施非常發(fā)達(dá)，提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，年輕人還是愿意往城里跑。鄉(xiāng)村吸引了大量城市退休養(yǎng)老的人群，這部分人群的生活方式潛移默化影響著當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的審美情趣、文明素養(yǎng)等。城市的發(fā)達(dá)和便利吸引人的集聚，鄉(xiāng)村的美景和自然同樣可以吸引人的集聚，城中有鄉(xiāng)，鄉(xiāng)中有城，這樣的城鄉(xiāng)發(fā)展格局才是最理想的。鄉(xiāng)村如何發(fā)展，鄉(xiāng)村如何振興，盡管還沒有一種成熟的模式，我們也無法直接復(fù)制美國的“小鎮(zhèn)+MALL”模式、德國的“鄉(xiāng)村取勝”模式，但可以借鑒。要想讓鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)有活力，可以探討多種模式與途徑。最核心的是要讓城市的資源往鄉(xiāng)村流動(dòng)，讓人才下鄉(xiāng)、大學(xué)下鄉(xiāng)、公司下鄉(xiāng)，把鄉(xiāng)村的公共品服務(wù)質(zhì)量提升起來，縮小與城市的差距。理想的鄉(xiāng)村振興和理想的城鎮(zhèn)化，兩者向一個(gè)方向努力，實(shí)現(xiàn)真正的融合發(fā)展。