■杜一鳴

實體經(jīng)濟是大國經(jīng)濟之命脈。黨的十九大報告指出，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，必須把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，顯著增強我國經(jīng)濟質(zhì)量優(yōu)勢。地方政府要緊緊抓住發(fā)展第一要務(wù)，就必須把發(fā)展實體經(jīng)濟放在首要位置。

一、產(chǎn)業(yè)用地是政府推動實體經(jīng)濟發(fā)展的重要抓手

政府要更好地推動實體經(jīng)濟發(fā)展，除了營造良好的營商環(huán)境提高市場配置資源的能力，也需要強有力的抓手，必須高效配置好實體經(jīng)濟發(fā)展所需的資源要素，如資金、人才、土地等。我們可以說，其中的資金、人才等要素，在上?；旧弦呀?jīng)實現(xiàn)了較為高效的市場化配置。從政府調(diào)控經(jīng)濟的角度來講，促進實體經(jīng)濟發(fā)展核心資源要素中，掌控性較強的除了核心審批權(quán)和補貼類支持外，最為重要的資源之一就是產(chǎn)業(yè)用地。本文所指的產(chǎn)業(yè)用地，僅限于可供企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并產(chǎn)生稅收收入的工業(yè)用地、研發(fā)用地及商業(yè)商辦用地等地塊類型。

二、上?，F(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)用地存在增量少、產(chǎn)出低等突出問題

上海早在2014年就出臺過節(jié)約集約用地系列政策，也發(fā)揮了不錯的政策效果。但近年來，隨著城市化進程和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，一方面是產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模逐漸減少，新增產(chǎn)業(yè)用地數(shù)量有限，全市著力推進城市開發(fā)邊界外建設(shè)用地減量化工作，在規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模下，按照“上海2035”總體規(guī)劃確定的城市功能定位，至2020年規(guī)劃工業(yè)用地規(guī)模550平方公里，至2035年規(guī)劃工業(yè)用地規(guī)模320-480平方公里。另一方面是地均產(chǎn)出水平偏低，存量產(chǎn)業(yè)用地能級和效益難以提升。2017年，上海市年度GDP為30133億元，全市建設(shè)用地規(guī)模為475.35萬畝，建設(shè)用地的每畝產(chǎn)出約為63.4萬元。如果剔除掉其中無直接稅收產(chǎn)出的市政建設(shè)用地和住宅建設(shè)用地，畝均產(chǎn)出更低，遠低于東京、倫敦、新加坡等國際城市，也明顯低于深圳、廣州等國內(nèi)城市。上海市產(chǎn)業(yè)用地從總體上看，供需矛盾仍然突出，產(chǎn)出強度仍不充分，配置效率仍不協(xié)調(diào)。提高土地利用效率是產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和基本保障。當前，上海城市發(fā)展處于經(jīng)濟動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵階段，資源環(huán)境約束趨緊，地方政府要想在現(xiàn)有實體經(jīng)濟優(yōu)勢基礎(chǔ)上進一步提升質(zhì)量和效益，需要建立以創(chuàng)新發(fā)展提質(zhì)增效為核心的資源高效率配置制度，盤活存量資源、加快騰籠換鳥。同時，要提高新出讓產(chǎn)業(yè)用地的門檻和后續(xù)管控的有效性，著力提高經(jīng)濟密度和投入產(chǎn)出效率。

三、存量產(chǎn)業(yè)用地方面容積率提升難度較大、業(yè)主積極性不高

提高產(chǎn)業(yè)用地的經(jīng)濟產(chǎn)出密度，提升容積率是主要路徑。近年來上海市陸續(xù)出臺了多個旨在提升產(chǎn)業(yè)用地容積率和開發(fā)強度的政策。但在本市存量產(chǎn)業(yè)用地提高容積率二次開發(fā)的實際操作中，仍存在準入或轉(zhuǎn)型標準缺乏、具體執(zhí)行部門不明確、容積率提升流程繁雜、成本較高等瓶頸問題，難以調(diào)動存量產(chǎn)業(yè)用地業(yè)主的改造積極性。

2018年11月，上海市政府印發(fā)了《關(guān)于本市全面推進土地資源高質(zhì)量利用的若干意見》《關(guān)于本市促進資源高效率配置推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》（以下合稱“雙高”文件）。“雙高”文件在支持實體經(jīng)濟，服務(wù)民營、外資、國資共同發(fā)展方面，研究制定了高質(zhì)量的土地供給、存量盤活和規(guī)劃空間政策，提出五條存量土地盤活路徑，包括收儲、轉(zhuǎn)型、提容、節(jié)余轉(zhuǎn)讓、低效退出，進一步創(chuàng)新利益平衡機制，豐富盤活政策路徑，調(diào)動各方將盤活存量產(chǎn)業(yè)用地的積極性，建立低效用地倒逼機制，引導(dǎo)土地資源合理流動和高效配置，加大向存量要空間的力度。隨后，上海市規(guī)劃資源局聯(lián)合市經(jīng)信委、市科委發(fā)布《關(guān)于本市推進產(chǎn)業(yè)用地高質(zhì)量利用的實施細則》，對產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)劃、使用、轉(zhuǎn)讓、退出等階段，以及存量資源盤活、全生命周期管理等方面，提出了加強管理的多項措施。這幾個重要的政策提出了很好的政策方向，但其中多項“干貨”措施明確需要由各區(qū)政府分別制定政策，因此真正落地見效仍需時日。

一是流程簡化和調(diào)整幅度有限。如對流程中耗時最久的規(guī)劃調(diào)整程序，滬規(guī)土資地〔2018〕687號文提出了“簡化產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃實施和規(guī)劃調(diào)整程序。工業(yè)、研發(fā)用地的拆分合并、綠地率、建筑密度、建筑退界線，以及未出讓的工業(yè)用地容積率不大于2.0、高度不超過30米，未出讓的研發(fā)用地容積率不大于3.0、高度不超過50米，按照建設(shè)項目管理程序確定。其他情況，按照控詳規(guī)劃調(diào)整程序?qū)徟?，以區(qū)為主開展工作，在過程中進一步加強產(chǎn)業(yè)建筑方案論證”。這一條款僅對有限范圍的項目調(diào)整適用，多數(shù)情況還需各區(qū)研究明確。而工業(yè)用地2.0、研發(fā)用地3.0的開發(fā)強度，相對于廣州、深圳等城市平均水平來說較低，調(diào)整幅度和空間并未有較大突破。

二是降低改造成本的有效性不確定。滬規(guī)土資地〔2018〕687號文提出“存量優(yōu)質(zhì)企業(yè)增容擴產(chǎn)，由各區(qū)政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)項目的績效、能級等情況，確定增容土地價款的收取比例。各區(qū)政府應(yīng)根據(jù)本區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際狀況和需求，制定產(chǎn)業(yè)用地地價和績效掛鉤的具體辦法”。這一條款在各區(qū)落地時可能會有差異。一方面，各區(qū)分別制定產(chǎn)業(yè)用地地價和績效掛鉤的具體辦法時很難做到“一企一策”，同時也會因為擔(dān)心決策風(fēng)險而降低政策力度。另一方面，政策規(guī)定只是對增容土地價款按照一定比例收取，相對于原有的補地價政策只是有所下降，并非取消，政策力度相對廣州、深圳等地仍然較小，在實際操作時可能仍然難以調(diào)動原有業(yè)主的改造積極性。上海近年來有很多優(yōu)質(zhì)存量工業(yè)企業(yè)因產(chǎn)能提升擴容但是又無法在原有用地周邊獲取新增用地，不得已只能外遷至其他省市，嚴重影響和制約上海實體經(jīng)濟發(fā)展，廣州鼓勵原有企業(yè)低成本提升存量工業(yè)用地容積率的措施，對上海有著很好的借鑒意義。

四、新出讓產(chǎn)業(yè)用地方面建議用好國企平臺提升后續(xù)管控效果

回顧過去幾十年的發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn)，不管是推進存量產(chǎn)業(yè)用地“騰籠換鳥”，還是新增產(chǎn)業(yè)用地“優(yōu)中選優(yōu)”，對于一些低效或閑置存量工業(yè)用地，政府在面對不肯配合的企業(yè)時往往缺乏有效的行政措施，只能單一靠與企業(yè)進行協(xié)商；對于新增出讓產(chǎn)業(yè)用地，因為信息不對稱，很可能出現(xiàn)企業(yè)“編故事”“畫大餅”圈地的投機行為，而且政府對企業(yè)拿地后不兌現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、稅收、功能等承諾缺乏有效的約束機制和收回土地的強制措施，這些都造成產(chǎn)業(yè)用地整體收益較低。

此次上海出臺的《關(guān)于本市全面推進土地資源高質(zhì)量利用的若干意見》也提出了五方面的產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)政策，包括“帶產(chǎn)業(yè)項目”全要素標準化出讓的供地模式，彈性出讓年期和先租后讓的用地方式，實行底線管理并與產(chǎn)業(yè)績效掛鉤的用地價格，以全生命周期用地績效評價和土地退出為核心的管理機制，以園區(qū)平臺、領(lǐng)軍企業(yè)為重點的差別化政策。其中，滬規(guī)土資地〔2018〕687號文實施細則明確了“推進產(chǎn)業(yè)用地‘先租后讓’試點，各區(qū)每年新供地的產(chǎn)業(yè)項目應(yīng)有一定比例采用先租后讓的用地方式，由企業(yè)先行承租土地進行開發(fā)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)運營，投產(chǎn)或達產(chǎn)驗收后辦理出讓手續(xù)，出讓價款按出租時的約定價格并扣除租賃期的租賃費用”。此次新政為解決產(chǎn)業(yè)用地后續(xù)管理瓶頸問題普遍提出了非常好的政策方向，但在具體操作時，建議應(yīng)更加充分借助國有企業(yè)園區(qū)平臺，增強政府對后續(xù)管控的力度和抓手。

一是在“先租后售”模式中利用國有平臺可以有效降低回購風(fēng)險。滬規(guī)土資地〔2018〕687號文明確支持園區(qū)平臺提升產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能和領(lǐng)軍企業(yè)打造產(chǎn)業(yè)集群，標準廠房、通用類研發(fā)物業(yè)，在明確土地利用績效和退出機制等全生命周期管理要求的基礎(chǔ)上，園區(qū)平臺和領(lǐng)軍企業(yè)可將不超過總量50%的物業(yè)，轉(zhuǎn)讓給符合產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展要求的企業(yè)或研發(fā)機構(gòu)；可轉(zhuǎn)讓部分，園區(qū)平臺直接轉(zhuǎn)讓的比例不得超過物業(yè)總量的30%、領(lǐng)軍企業(yè)不超過20%，鼓勵采用先租后售方式，在承租企業(yè)或機構(gòu)的產(chǎn)業(yè)績效、研發(fā)投入等指標達到產(chǎn)業(yè)、科技部門或園區(qū)管理機構(gòu)設(shè)定條件后，再轉(zhuǎn)讓物業(yè)。企業(yè)和研發(fā)機構(gòu)退出物業(yè)時，應(yīng)由園區(qū)平臺、領(lǐng)軍企業(yè)通過房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方式按約定的價格標準回購，也可經(jīng)園區(qū)平臺同意轉(zhuǎn)讓給符合條件的企業(yè)或研發(fā)機構(gòu)。這一舉措的實施主體是園區(qū)平臺和領(lǐng)軍企業(yè)，是市場行為而非行政舉措。由于園區(qū)平臺和領(lǐng)軍企業(yè)不一定是國有企業(yè)，可能會出現(xiàn)業(yè)主方與政府部門利益不一致的情況，如政府部門的關(guān)注點在于稅收產(chǎn)出和產(chǎn)業(yè)集聚，而市場化的園區(qū)平臺或者領(lǐng)軍企業(yè)可能會以高租金收益或者開發(fā)成本早日回收為主要驅(qū)動。當承租企業(yè)未達到政府部門的產(chǎn)出績效或者產(chǎn)業(yè)集聚條件時，會面臨政府與業(yè)主、承租方的三方博弈，應(yīng)在制度設(shè)計上避免園區(qū)平臺或領(lǐng)軍企業(yè)出于回收開發(fā)成本或獲取高租金收益的目的與承租企業(yè)“合謀”的道德風(fēng)險，影響政府用地管理效果。在這一點上，由于國有企業(yè)是政府出資設(shè)立，既是市場主體，又會充分考慮政府管控要求和地方收益，兼顧市場效率和社會責(zé)任，在“先租后售”模式中，以國有平臺為園區(qū)開發(fā)主體，可以有效避免博弈風(fēng)險，提高產(chǎn)業(yè)用地后續(xù)管控實效。

二是在“帶產(chǎn)業(yè)項目”出讓模式中可以探索國有企業(yè)“植入式、對賭式”地參與方式。滬規(guī)土資地〔2018〕687號文明確支持園區(qū)平臺提升產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能和領(lǐng)軍企業(yè)打造產(chǎn)業(yè)集群，標準廠房類工業(yè)用地、通用類研發(fā)用地出讓給區(qū)政府認定的園區(qū)平臺或領(lǐng)軍企業(yè)，可采用“帶產(chǎn)業(yè)項目”掛牌方式供應(yīng)。這其中仍會存在園區(qū)平臺和領(lǐng)軍企業(yè)不遵守功能承諾的風(fēng)險。為兼顧民營經(jīng)濟發(fā)展和政府管理需要，可以通過國有企業(yè)“植入式、對賭式”地與民營園區(qū)平臺和領(lǐng)軍企業(yè)股權(quán)合作拿地地方式。政府可指定國有平臺公司作為小股東，與擬拿地的園區(qū)平臺或領(lǐng)軍企業(yè)合資設(shè)立項目公司拿地開發(fā)，雙方簽訂“對賭協(xié)議”，即為拿地企業(yè)設(shè)定一定的稅收、產(chǎn)業(yè)，或者其他功能性的目標，國有小股東保留產(chǎn)業(yè)用地及地上資產(chǎn)的成本價（含財務(wù)成本）或約定價格回購權(quán)，園區(qū)平臺或領(lǐng)軍企業(yè)完成約定期限內(nèi)的累計稅收等所有功能性指標時，可通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，以成本價（含財務(wù)成本）或約定價格回購國有企業(yè)的股份，獲得相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)載體。反之，如在合作期內(nèi)無法完成指標，國有企業(yè)可代表政府方，按照對賭協(xié)議行使小股東回購權(quán)，以經(jīng)評估的成本價或事先約定的價格回購產(chǎn)業(yè)用地及地上資產(chǎn)股權(quán)，收回產(chǎn)業(yè)載體，再次開展二次招商。通過平臺企業(yè)這一市場主體、通過履行契約這一市場化手段，避免政府僅能通過行政強制措施收回低效土地，同時避免圈地企業(yè)的投機行為給政府帶來損失，吸引真正優(yōu)質(zhì)的企業(yè)合作，利用日益稀缺的產(chǎn)業(yè)用地資源，真正發(fā)揮稅收落地、產(chǎn)業(yè)集聚、功能提升的作用，實現(xiàn)政府的產(chǎn)業(yè)目標和公共利益。

2019年5月13日，中央政治局會議審議通過了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。在當前的形勢下，上海應(yīng)重新思考其在國內(nèi)特別是長三角產(chǎn)業(yè)布局分工、實體經(jīng)濟發(fā)展中的定位和戰(zhàn)略，強化區(qū)位、人才、科技、金融、國際合作等方面的優(yōu)勢，進一步研究完善靈活高效的產(chǎn)業(yè)用地政策措施，用有限但優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)用地資源吸引更多輻射長三角、布局全國，甚至志在走向國際的高端實體經(jīng)濟企業(yè)，提升經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，為推進落實“一帶一路”“長三角一體化”等國家戰(zhàn)略布局更好地發(fā)揮更大的輻射帶動作用。