拓俊杰

黨的十九屆四中全會(huì)提出：“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系?！闭菄?guó)家治理的主體之一，政府治理是國(guó)家治理的重要組成部分。政府治理體系建設(shè)關(guān)系到國(guó)家治理體系的完善，政府治理能力影響到國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化水平。根據(jù)全會(huì)提出的宏觀部署與具體舉措，著重從以下幾點(diǎn)闡釋如何推進(jìn)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

一、優(yōu)化政府職責(zé)體系，推進(jìn)政府職能高效協(xié)同

自1988年我國(guó)提出轉(zhuǎn)變政府職能以來(lái)，此后30年根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人民需求的不同，政府職能轉(zhuǎn)變的重心也不同。始終圍繞解決“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，是當(dāng)下政府職能定位的依據(jù)?！胺殴芊备母锸钦毮苻D(zhuǎn)變首先要做的工作，是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！胺拧币龊煤?jiǎn)政放權(quán)的“減法”，“管”和“服”要做好監(jiān)管的“加法”和服務(wù)的“乘法”。“放管服”對(duì)于政府職能的重新審視和定位，對(duì)于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)具有重大意義。

行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督是國(guó)家行政體制的核心要素，要以推進(jìn)國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，推動(dòng)決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)有機(jī)統(tǒng)一、銜接協(xié)同。全面提升政府治理效能，需要牢固樹立“一盤棋”思維，健全政府部門之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，加強(qiáng)制度和政策層面協(xié)同，破解長(zhǎng)期存在的政出多門、政策效應(yīng)相互抵消問(wèn)題。通過(guò)減少事項(xiàng)、整合力量、改進(jìn)方式、重心下移等舉措深化行政執(zhí)法體制改革，切實(shí)提高人民群眾對(duì)行政執(zhí)法的滿意度。創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，將更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管和公共服務(wù)上來(lái)，完善信用監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管等新型監(jiān)管機(jī)制。通過(guò)流程再造、數(shù)據(jù)共享等手段加快實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”，推進(jìn)全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)實(shí)現(xiàn)無(wú)差別受理，讓人民群眾感受到更多改革獲得感。提升績(jī)效管理制度的科學(xué)性和有效性，完善獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，推動(dòng)各地區(qū)各部門激勵(lì)擔(dān)當(dāng)作為，提高政府執(zhí)行力和公信力。

二、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌運(yùn)用政府管理資源

政府組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置根據(jù)不同時(shí)期政府行政體制改革而有所調(diào)整。改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)過(guò)了8次行政體制改革，同時(shí)還有一些特殊領(lǐng)域的改革，如中央和地方分稅制改革、省管縣的改革及經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)多方向的試點(diǎn)改革等。其中，1982年與1988年的改革，主要是從改革開放前的政治導(dǎo)向型向經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變;1993年與1998年的改革，基本建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的組織結(jié)構(gòu);2002年后，用大概10年時(shí)間探索大部制改革，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，使之更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，更加符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在邏輯;十八大以來(lái)，以“放管服”改革為驅(qū)動(dòng)，政府組織結(jié)構(gòu)改革向治理導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。

持續(xù)推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置更科學(xué)、職能更優(yōu)化、權(quán)責(zé)更協(xié)同是優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)的主要目標(biāo)。關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的改革對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了系統(tǒng)性重構(gòu)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期要不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，進(jìn)一步完善體制機(jī)制推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行更加順暢高效。推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)“三定”規(guī)定，實(shí)現(xiàn)“三定”規(guī)定與政府部門權(quán)責(zé)清單制度有機(jī)銜接。根據(jù)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢(shì)和地方治理現(xiàn)實(shí)需要，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力。健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，因地制宜統(tǒng)籌考慮省直管縣、縣改市、撤縣設(shè)區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改市等多種方式，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、資源合理配置。按照扁平化、高效率的要求，完善行政管理組織體系，綜合設(shè)置職能相近的政府部門，根據(jù)基層事務(wù)特點(diǎn)構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制。

三、理順央地權(quán)責(zé)關(guān)系，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展

理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，有利于加強(qiáng)中央宏觀事務(wù)管理，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一。緊扣我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化，按照加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系的要求，科學(xué)界定中央與地方權(quán)責(zé)，確定基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)范圍，加大基本公共服務(wù)投入，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，織密扎牢民生保障網(wǎng)，不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，是新中國(guó)70年來(lái)國(guó)家治理的寶貴經(jīng)驗(yàn)。新時(shí)代黨和政府的治理任務(wù)更加艱巨繁重，迫切需要進(jìn)一步理順中央與地方職責(zé)關(guān)系，把握好“統(tǒng)與分”“放與管”“條與塊”“事與財(cái)”等幾對(duì)關(guān)系，健全充分發(fā)揮兩個(gè)積極性的體制機(jī)制。在統(tǒng)一性方面，要堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面加強(qiáng)中央政府宏觀事務(wù)管理事權(quán)。在多樣性方面，要賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作，尊重基層和群眾的首創(chuàng)精神，將地方創(chuàng)造的經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的有益經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣到全國(guó)。

四、深化行政執(zhí)法體制改革，提高行政執(zhí)法水平

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)最大量的日常行政活動(dòng)，是實(shí)施法律法規(guī)、依法管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的主要途徑，是履行政府職能的重要方式。我國(guó)大約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)、規(guī)章都是由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的。行政執(zhí)法體制不順、權(quán)責(zé)不清、執(zhí)法不到位，直接影響政府依法行政水平，關(guān)乎全面依法治國(guó)進(jìn)程，關(guān)乎黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署的貫徹落實(shí)，關(guān)乎人民政府形象。深化行政執(zhí)法體制改革對(duì)政府全面履行法定職能，正確實(shí)施法律法規(guī)，加強(qiáng)事前事中事后監(jiān)管，增強(qiáng)行政執(zhí)法效能，加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)法治政府建設(shè)，提高政府治理能力都具有重要意義。

明確劃分執(zhí)法權(quán)限，合理配置執(zhí)法力量。行政執(zhí)法體制不順的一個(gè)突出表現(xiàn)是各級(jí)政府之間、政府部門之間行政執(zhí)法權(quán)限劃分不清晰，執(zhí)法力量配備不科學(xué)。各方面反映的問(wèn)題主要是國(guó)務(wù)院部門行政審批權(quán)限過(guò)多，省級(jí)政府監(jiān)督指導(dǎo)不到位，地方基層政府執(zhí)法力量薄弱。在實(shí)現(xiàn)明晰權(quán)限、合理配置執(zhí)法力量改革任務(wù)中，需要做好三個(gè)方面的工作：一是堅(jiān)持事權(quán)、財(cái)權(quán)和責(zé)任相統(tǒng)一的原則，深化“放管服”改革，該取消的堅(jiān)決取消，該下放的穩(wěn)妥下放，明確責(zé)任;二是法律保障，通過(guò)制定或修改法律法規(guī)明確各層級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限，堅(jiān)決杜絕法外設(shè)權(quán);三是進(jìn)一步推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，通過(guò)撤并整合實(shí)現(xiàn)“削權(quán)拆廟”。

五、加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)，推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型

以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為特征的現(xiàn)代信息技術(shù)飛速發(fā)展，推動(dòng)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃興起和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的崛起，給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治發(fā)展帶來(lái)了深刻變革，深刻改變著人們的生產(chǎn)和生活方式。建設(shè)數(shù)字政府是基于信息時(shí)代背景下的政府變革回應(yīng)，加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)、完善數(shù)字政府治理體系已成為政府改革的主旋律之一。數(shù)字政府建設(shè)關(guān)鍵不在“數(shù)字”，而在于“治”，回歸政府治理本位才能抓住對(duì)數(shù)字政府的基點(diǎn)理解。因此，注重并加強(qiáng)系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、開放性是數(shù)字政府的發(fā)展趨勢(shì)和內(nèi)在要求，也是加快推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)。

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型工作是一項(xiàng)跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域的系統(tǒng)工程，具有涉及面廣、業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、協(xié)調(diào)需求大、工作周期長(zhǎng)、投資成本高、技術(shù)密集等特征，由政府大包大攬“自建自管”的做法不切實(shí)際，將面臨資金、技術(shù)、人才、安全、服務(wù)等方面能力不足的諸多挑戰(zhàn)，并導(dǎo)致投資分散重復(fù)、建設(shè)粗放無(wú)序現(xiàn)象。政府自身需要以改革的方法徹底擺脫部門利益和門戶之見的束縛，逐步形成統(tǒng)一高效的政府部門整體化協(xié)同效應(yīng)，并充分發(fā)揮社會(huì)專業(yè)力量作用，有序有力有效推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)。

（作者系內(nèi)蒙古師范大學(xué)政府管理學(xué)院院長(zhǎng)）

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