徐 睿

（成都市社會科學院社會學與法制研究所，成都 610023）

近年來，農村公共文化服務體系建設逐漸受到各級政府重視，西部特大城市C市在2016年被確定為國家中心城市后，出臺了《關于加快構建現代公共文化服務體系的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）和《C市基本公共文化服務實施標準（2016—2020年）》（以下簡稱《實施標準》）。其中，對農村公共文化服務體系建設也提出了高于國家標準的“C市標準”。目前，C市的《實施意見》和《實施標準》推行兩年多了，已進入階段性目標驗收環(huán)節(jié)。

關于農村公共文化服務的研究逐漸成為學術界的研究熱點，且多聚焦于農村公共文化服務體系建設、供給機制、以小縣市為樣本的問題對策研究等方面，鮮有從供需矛盾切入，以特大城市為樣本的研究。本文以西部特大城市C市為研究樣本，對C市農村公共文化服務現狀進行了1662份問卷調查，重點分析了C市農村公共文化的供需矛盾，并據此提出推進C市農村公共服務體系現代化的四點建議，期望促進C市現代公共文化服務體系建設工作的深化，為同類型城市提供參考借鑒，助益于農村公共文化服務的研究。

一、調查基本情況

課題組于2017年12月在全市204個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1911個村中采取多階段整體抽樣方法，從市轄區(qū)市縣抽取25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取2個村/涉農社區(qū)，共50個村/涉農社區(qū)，然后按年齡分布特征各選取30個樣本進行問卷調查。共發(fā)放鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站問卷25份，村文化點問卷50份，居民問卷1500份?；厥锗l(xiāng)鎮(zhèn)文化站問卷25份，村文化點問卷50份，居民問卷1587份。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站問卷主要由文化專業(yè)干部或文化站站長填答，村文化點問卷主要由村書記主任或具體從事文化工作的人員填答。

本次調查中受訪者男性占比50.22%，平均年齡45.35歲，30歲及以下占比19.6%，31歲～50歲占比42.28%，51歲及以上占比38.12%；文化程度為小學及以下的占33.59%，初中32.01%，高中（含中專）占比20.92%，大專/本科占比13.36%，碩士及以上占比0.13%；已婚者占比88.66%，未婚8.76%；從受訪者職業(yè)來看，在家務農和在家附近務工占比相對較高，分別為26.72%和24.70%，其次為外出務工，占比16.07%，在家里閑居、沒有種地的占比10.46%，個體戶、小本生意的占比10.46%，離退休在農村養(yǎng)老的占比6.18%，其他（學生）占比5.42%；家庭人均月收入以1500元及以下和1501元～3500元居多，前者占比44.8%，后者占比41.6%，合計86.4%，3501元～5500元的占比9.3%，5501元～7500元的占比3.5%，7501元及以上的占比0.8%。

二、C市農村公共文化服務的供需矛盾

（一）供給總量不足

1.文化基礎設施供給不足

（1）與2016年階段性目標有差距：對照《實施標準》中2016年階段性目標，發(fā)現在C市范圍內抽取的50個村、涉農社區(qū)各項指標均有不達標的情況，尤其是圖書音像制品、文化服務中心室外場地及電影放映等方面，大部分村、涉農社區(qū)均未達標，與標準下限有相當大的差距。

（2）供給低效：不少受訪者表示，書屋、閱覽室集中在村上，對于分散居住的農村居民而言，可及性和便利性不足，而且書屋等室內設施能在休息日開放比例不到35%，報欄等室外設施能做到每天更新報紙的比例也只有23.76%；此外，不少村子的健身設施存在破損、老舊，維護缺失等問題。農村公共文化服務設施供給效率不高，農村居民對公共文化服務設施的使用體驗不佳可見一斑。

2.文化活動供給不足

（1）與2016年階段性目標有差距：對照《實施標準》，我們發(fā)現，就C市的25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，文化活動、公益培訓、送文藝演出不達標比例較高，至少有一半鄉(xiāng)鎮(zhèn)不達標；而抽取的50個村、涉農社區(qū)在組織讀書活動、文體活動、志愿服務活動等方面比鄉(xiāng)鎮(zhèn)好得多，不達標的比例在20%左右，但公益電影放映不達標的比例較高，有60%。

（2）服務供給不足：從受訪者對本地公共文化服務改進之處的排名來看，在前5位的改進之處中，有3個都是涉及“軟件”服務，如40.2%的受訪者認為政府“要加大送好書、好節(jié)目、好電影到農村”，39.07%的受訪者期望“扶持農村居民自發(fā)建立的文化娛樂隊伍，給予他們支持和指導”，29.68%的受訪者建議“辦鄉(xiāng)村大講堂，把高質量的人文素質講座、科技知識培訓和經商之道講座有機結合，讓城里的專家和有真才實學的農村能人上臺講課”。

3.文化供給保障不足

（1）與2016年階段性目標有差距：對照《實施標準》，就調查時間點2017年1月來看，2016年公共文化服務經費和人員不達標的鄉(xiāng)鎮(zhèn)較多，占比至少40%；村、涉農社區(qū)人員配備情況較好，但是也有36%的沒有配備三級以上社會體育指導員。此外，就人員培訓時間和下村培訓時間來看，無論是鎮(zhèn)上還是村上，不達標的情況都較為嚴重。

（2）與發(fā)達城市相比還有差距：從經費配置來看，C市處于中間水平。在9個直轄市、副省級城市中，C市2015年文化體育與傳媒支出絕對數為321994萬元，排名第6位，比北京、上海、深圳、（1）重慶、杭州至少要少127198萬元，但比廣州、南京、武漢至少要多47915萬元；文化體育與傳媒支出占一般公共預算支出比為2.2%，排名第五位，比杭州、北京、深圳、南京少0.3%～1.5%，比上海、廣州、武漢、重慶高0.5%～1.0%。從人員配置來看，（2）C市較為務虛。例如：上海突出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化活動中心配置人員是事業(yè)編制；北京突出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)配置文化人員是專職，且要3名～4名；廣州突出了鎮(zhèn)綜合文化站配置人員有編制，且特別強調了鎮(zhèn)圖書館分館人員配置要落實；南京也突出了人員編制，且不少于2人。相比上述城市，C市要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站除1名在編人員擔任站長外，配備工作人員數量不少于3人，但并未明確人員是否有編制，是否是專職。

（3）人員經費不足：文化站一般有3名工作人員，但是基本沒有做到專干專用，在開展農村公共文化服務時常有心無力。村上農家書屋管理員也屬兼任，不一定具有文化管理方面的才能，況且也容易隨著村委會選舉而更改人員，穩(wěn)定性較差。此外，工作人員的專業(yè)性不強，積極性不足。經費來源單一，主要依靠公共財政，企業(yè)及非贏利性組織很少提供經費支持。同時，經費支持缺乏連續(xù)性。目前，農村公共文化供給也采用項目制，而項目制一次性投建的特點鮮明，不重視已經投建的基礎設施的維護與管理。這對于財權小、事權大的農村基層政府而言，要很好地保障文化項目的后續(xù)運作、維護與管理實在是很難。

（二）供給方式單一

1.供給主要靠政府

農村公共文化供給主要依靠國家、省和市級政府在文化政策、文化經費以及文化服務人才等各個方面的支持。一方面，農村公共文化產品的數量、類型以及資源配置等都主要由政府統(tǒng)一規(guī)劃；另一方面，農村公共文化活動的組織者和發(fā)起者一般都是政府文化部門或文化事業(yè)單位，農村居民、民間文藝組織等非政府組織很少主動發(fā)起公共文化活動。

2.社會組織參與能力低

農村文化類社會組織數量少，力量薄弱。目前文化類社會組織參與政府購買公共服務僅限于文藝下鄉(xiāng)演出等，缺乏獲得穩(wěn)定充足資金的多元途徑，缺乏具有專業(yè)技術和服務理念的優(yōu)秀文化人才。此外，還具有自主性差、影響力弱的特點，在多元供給格局中無力發(fā)揮應有的作用。

3.企業(yè)參與缺失

企業(yè)以追求利潤為目的，這與公共文化服務及物品的公共性、非營利性有一定的沖突，因而企業(yè)普遍缺乏參與農村公共文化服務供給的動力。調研發(fā)現，不少企業(yè)認為農村文化建設與己無關，即使參與也是以提高企業(yè)形象為目的，而非社會公益。此外，企業(yè)參與文化供給的激勵機制不完善也是企業(yè)參與缺失的原因之一。

4.農村居民自主供給缺失

走訪發(fā)現，現實中農村居民自主供給受一些因素的制約，相當薄弱。一方面是農村公共文化服務底子薄，影響了自主供給的積極性。如場地和資金都相當匱乏的簡陽農村，盡管村民能自發(fā)籌錢平整修建一個文化場地，但要購買活動器材和服裝就實在是心有余而力不足，難以開展文化活動。另一方面，由于受教育水平普遍偏低，村民對自己供給公共文化服務的意義和作用缺乏高瞻遠矚的認識，因而公共文化的參與度不高，情愿把時間用于看電視、打麻將、擺龍門陣上，也不愿花費時間、精力去組織文藝演出活動。

（三）供需不匹配

1.文化設施供給與需求存在脫節(jié)現象

從農村居民對設施的需求來看，需求欲望較強的是室外健身場所、文化廣場、公園、文化館等，從設施的供給來看，基本滿足了農村居民對室外健身場所、文化廣場、公園的需求；然而，就文化館而言，其在需求中排名第三位，但在供給中卻排名第七位，可見文化館的供給需求嚴重不匹配。同時，茶鋪、茶館的供給充足、排名第二位，對其需求愿望相對飽和，需求度降低，排名第七位。

圖1文化設施供需位次排名圖

2.文化活動供給與需求匹配度低于設施的供需匹配度

從需求方來看，農村居民對乒乓球、撲克、麻將等日常娛樂休閑活動的需求強烈，相應的供給還顯不足；對看壩壩電影的需求并不如供給預想的那樣強烈，所以在供給中排名第一位的壩壩電影，在需求中則排到了第三位。此外，排名7到12位的活動，需求和供給均多多少少出現錯位，其中，人們對組織歌詠表演或比賽需求的熱情比供給的熱情低許多，在需求中排名第十位，在供給中則排第七位。

表1文化活動供需位次表

（四）需求被動與需求功利并存

1.需求被動，參與度不高

調查發(fā)現，很多受訪者都認為公共文化是政府供給，自己就是接受或不接受，沒有想過自己在其中也應發(fā)揮主動性。受訪者中經常參加村公共文化活動的比例和從不參加的比例各占15%左右，剩下的70%則表示偶爾參加。追問不參加的原因，排名第一位的原因是“沒有時間”，選擇這一原因的受訪者占比近50%。同時，受訪者中81.7%人次認為文化活動開展情況不好的原因是“活動太少、單一、組織得不好”，相反只有12.5%人次歸結為“自己不愛參加”。

2.需求功利，參與層次低

從受訪者對公共文化的需求整體來看，較為實用、功利，專注于眼前利益，對涉及公眾利益、長遠利益的公共文化設施服務供給關注度低。如受訪者對文化館的需求排名位居第三位，但在回答“假如上級部門或企業(yè)修建文化活動場地，最想要什么設施”時，排名前三位的卻沒有文化館。此外，在回答“如果上級部門或企業(yè)送文化下鄉(xiāng)，最想要的文化活動”時，排名前三位的除了文藝演出外，就是兩大類培訓，其中，50.91%人次表示最想要“送就業(yè)培訓和農技培訓”，48.02%人次表示最想要“醫(yī)療健康知識培訓”，這也反映出C市的農村居民更希望提高自己的文化科技素質，更希望在改善物質生活條件的前提下，更好地關注文化生活的思想狀態(tài)。

（五）考評機制單一

1.考評導向不全面

考評的指揮棒注重公共文化建設的顯性成果，對“隱性”成果不夠重視。如明確了文化站、村文化中心的建筑面積、藏書量、報刊種類、光碟種類及室外活動器材的配置種類和數量，也明確了組織讀書活動、開展文體活動的年度次數，但對服務設施的有效使用，比如，書屋有多少人來借書，書籍是否符合農村居民的需求；放壩壩電影有多少人看，群眾評價如何；活動器材使用情況如何，后續(xù)維護機制等方面卻鮮少涉及。

2.考評體系不完善

目前對農村公共文化供給的績效考評大多是政府的獨角戲，上級部門對下級部門的考核，評估主體單一，缺乏社會與公眾的參與，缺乏將農村居民評價反饋引入考評機制的措施。受上級政府評估下級政府的傳統(tǒng)評估模式思維影響，農村居民普遍認為績效評估是政府的事，和自己沒什么關系；且囿于自身文化程度的制約，難以理解政府設定的各項評估指標，也不知道如何開展評估，參與熱情度低。同時，現有績效評估缺乏專家學者、公眾和媒體的監(jiān)督，評估結果的科學性、有效性有待考證。

三、推進C市農村公共文化服務現代化的建議

（一）加大供給，彌補供給缺口

1.管好、盤活現有設施

建立健全農村公共文化設施服務公示制度，明示村文化活動中心（農家書屋）的服務時間、服務內容，提高農村居民對各類文化基礎設施的了解程度。［1］落實設施管理崗位責任制，強化室外健身設施、村文化宣傳欄的管理和使用。充分發(fā)揮文化設施的多種用途，如以農家書屋為陣地，與縣鄉(xiāng)農技服務站結合開辦“農技講臺”；和法律服務部門聯(lián)系開辦“法律課堂”；還可以開辦“村民夜話”，請村民到“農家書屋”交流閱讀體會，調解家長里短，讓“農家書屋”充分體現陣地價值。

2.加大保障力度

就資金投入來看，發(fā)達國家對公共文化服務的投入一般占財政預算收入的1%，［2］我國遠沒有達到這個高度，全國的文化事業(yè)費占財政支出比重長期以來相對較低，［3］C市也不例外。因此，要逐步加大公共財政對農村公共文化事業(yè)的經費投入以及投入比重。同時，要拓展投入渠道，引導社會資本投入農村公共文化事業(yè)建設。就人員保障來看，可學習上海等地的做法，給予鎮(zhèn)文化站一定的人員編制，吸引優(yōu)秀人才加入農村文化建設隊伍；鼓勵具有文化服務意向的人才，兼職農村文化建設的職務；發(fā)掘民間藝術人才及農村居民中的文化骨干，充分發(fā)揮他們在農村文化生活及傳承民間文化中的作用，形成地方文化特色。

（二）以需定供，精準對接供需

1.激發(fā)農村居民自覺表達文化需求

課題組在調查中發(fā)現，農村居民大多忙于生計，對文化的重要性認識不足，對農家書屋、電子閱覽室等文化設施自覺使用度不足，對組織開展的各類公共文化活動主動參與度不足。對此，建議以提高農村居民文化教育水平，提升農村居民文化需求表達能力，從思想上認識到公共文化建設與自身相關為基本思路。［4］具體可從培育村民文化組織著手，以組織化的方式豐富農村文化，營造文化氛圍，促進農村居民文化自覺意識的形成。

2.建立完善農村公共文化服務民主決策機制

農村公共文化決策時要充分發(fā)揮民主集中制的精神，將“自上而下”的“集中”決策和“自下而上”的“民主”決策充分結合。首先，要讓包括村民組織與個人在內的各種社會力量參與決策；其次，推動決策程序規(guī)范化，按照標準的規(guī)范的決策程序開展，減少決策失誤；最后，決策后要以公示、試運行等方式及時調整，使決策更具可行性。

3.建立健全農村居民全過程參與機制

在“建”“管”“用”三個重要環(huán)節(jié)均要有村民的參與。在建設內容、選點設址時充分聽取群眾需求。在管理人選中要由村民民主選擇。在使用時要充分保障村民共建共享的權利。可通過村民代表大會或網絡收集意見，充分聽取群眾想法。

（三）政社合作，社會化供給

1.明確政府主導責任和范圍

政府在農村公共文化服務供給中起主導作用，是公共文化物品的安排者、服務主體培育者和供給的監(jiān)督者的角色，應為農村公共文化服務供給提供健全的法律保障、制度保障和充足的資金保障。［5］換言之，政府的工作重心是“管文化”，是必須“到位”的宏觀調控職能，政府能夠不管的堅決不管，此外政府應當培養(yǎng)社會力量參與文化供給的能力與意識，提高供給的效率；培養(yǎng)農村居民自助、協(xié)作精神，調動農村居民自主開展農村文化建設和文化活動的積極性、主動性。

2.扶持非政府組織

增加政府對非政府組織的財政支持，據其開展公益性活動的數量和質量，提供相應的資金扶持；同時，要加快制定非政府組織法律規(guī)范，引導非政府組織加強自身建設，監(jiān)督非政府組織開展農村文化建設的資金使用，提高非政府組織的文化服務能力、社會認可度、社會公信力。

3.激發(fā)企業(yè)參與的積極性

培養(yǎng)企業(yè)參與農村文化服務供給的責任理念，完善企業(yè)參與的激勵措施，促進優(yōu)惠政策落地，效仿英國“陪同投入制”，政府根據企業(yè)捐助文化事業(yè)的資金數目，提供相同比例的金額，用于企業(yè)建設和發(fā)展，全面調動企業(yè)參與農村公共文化服務的積極性。此外，也要加強政府對企業(yè)的宏觀調控和監(jiān)督管理。

4.鼓勵農村居民自主供給文化

培養(yǎng)農村居民主人翁意識，改變坐等文化送上門的心態(tài)。政府應大力發(fā)展農村教育，提高農村居民的思想文化水平，破除依賴思想。扶持農村業(yè)余文藝團體。完善資金補貼和獎勵機制，激發(fā)村民加入業(yè)余文藝團體的熱情，購買專業(yè)指導服務，提高文藝團體的專業(yè)化水平。鼓勵村民自辦文化活動，為村民自辦文化活動提供場地、資金和設備支持，表彰那些群眾喜聞樂見且能反應時代風貌的活動。［6］

（四）完善考評，提高供給效能

1.建立政府主導的多元主體績效評估模式

建立由政府、農村居民以及第三方評價組織等多個評價主體構成的農村公共文化供給評價體系，其中第三方評價組織包括各類行業(yè)性的評估機構、專家委員會、高校科研院所的評估機構以及由專家、公民代表組成的評估委員會。

2.設立科學評價的指標

科學合理的評價標準應包括文化設施、文化活動、居民滿意度三個維度。［7］主要內容包括六個方面：一是政府投入狀況，包括農村文化事業(yè)費占當地財政預算支出的比重、經費到位率、資金使用率等；二是農村公共文化隊伍狀況，包括農村文化服務人員數量、文化從業(yè)人員與農村人口比、文化從業(yè)隊伍內部專業(yè)結構、文化專員比重等；三是農村公共基礎設施狀況，包括文化站、農家書屋等設施的有效覆蓋率、使用率等；四是公共文化活動情況，包括壩壩電影、文化下鄉(xiāng)、藝術表演等舉辦場次、農村居民參與度等；五是農村居民滿意度，包括對公共基礎設施、文化活動、文化政策、文化服務人員、文化需求表達渠道等方面的滿意度；六是社會參與狀況，包括社會各界在農村文化硬件建設和軟件活動中的參與度、農村居民在公共文化服務供給全過程中的參與度、農村居民人均文化消費等。［8］

3.完善績效評估的獎懲及監(jiān)督機制

通過有效結合績效評估與中央財政轉移支付、地方政府官員的晉升，以獎懲的方式調動開展績效評估的積極性、主動性。加強內部監(jiān)督，包括政府自上而下的監(jiān)督和審計監(jiān)督等，同時還要加強包括公民、專家學者、社會、媒體的外部監(jiān)督，確保農村公共文化服務績效評估的客觀、公正，陽光運行。

注釋：

（1）支出數據除深圳是2014年之外，其余城市均為2015年。數據均來自各市的統(tǒng)計年鑒及《2016中國文化及相關產業(yè)統(tǒng)計年鑒》，占比數據則是計算得出。

（2）人員配置來自相關城市的政策文件，如：《上海市貫徹<關于加快構建現代公共文化服務體系的意見>的實施意見》的通知（滬委辦發(fā)〔2015〕36號）附件《上海市基本公共文化服務實施標準（2015—2020年）》、《北京市人民政府關于進一步加強基層公共文化建設的意見》（京政發(fā)［2015］28號）、《廣州市加快構建現代公共文化服務體系實施意見（2016——2020）（征求意見稿）》、《關于推進現代公共文化服務體系建設的實施意見》的通知（寧委辦發(fā)〔2016〕64號）。