姜 廷，白 樺

（1.甘肅省武威市涼州區(qū)張義鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站，甘肅武威 733000；2.河北省石家莊藁城區(qū)市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，河北石家莊 052165）

飼料生產(chǎn)企業(yè)作為畜牧業(yè)投入品的生產(chǎn)源頭，在保障畜禽養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展上占有著重要的地位。但受經(jīng)營(yíng)條件和企業(yè)負(fù)責(zé)人質(zhì)量安全意識(shí)的影響，在飼料生產(chǎn)企業(yè)運(yùn)行過(guò)程中普遍存在著購(gòu)進(jìn)飼料原料、飼料添加劑和藥物性飼料添加劑查驗(yàn)制度落實(shí)不嚴(yán)格的現(xiàn)象，為飼料產(chǎn)品安全埋下了安全隱患，嚴(yán)重影響著畜牧業(yè)投入品的質(zhì)量安全。在日常執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)飼料生產(chǎn)企業(yè)購(gòu)進(jìn)不合格飼料原料、飼料添加劑和藥物性飼料添加劑的行為往往采取責(zé)令退貨、限期整改的處理方式，而生產(chǎn)企業(yè)出于經(jīng)濟(jì)利益和生產(chǎn)成本的考慮，對(duì)執(zhí)法人員的處理建議往往置之不理，影響著執(zhí)法威懾力。本文就一起飼料生產(chǎn)企業(yè)不遵守國(guó)務(wù)院行政主管部門(mén)規(guī)定對(duì)采購(gòu)的飼料原料進(jìn)行查驗(yàn)案的處理過(guò)程進(jìn)行討論，提出了案件違法行為定性依據(jù)、證據(jù)材料收集重點(diǎn)和處罰條款適用原則，提出了規(guī)范飼料生產(chǎn)企業(yè)原料采購(gòu)行為的意見(jiàn)建議。

1 案情簡(jiǎn)介

2016年4月2日，甘肅省飼料工業(yè)辦工作人員在對(duì)甘肅X飼料有限公司進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，在公司原料庫(kù)中存放的肽安康3件，生產(chǎn)于A市X生物公司，生產(chǎn)許可證號(hào)已過(guò)期；L-賴(lài)氨酸硫酸鹽140袋，生產(chǎn)于B市Y生物科技股份有限公司），批準(zhǔn)文號(hào)已失效。經(jīng)查閱生產(chǎn)企業(yè)的購(gòu)進(jìn)飼料原料、飼料添加劑和藥物性飼料添加劑查驗(yàn)記錄、大料投料記錄、小料投料與復(fù)核記錄、3月份中控記錄臺(tái)賬，該企業(yè)生產(chǎn)負(fù)責(zé)人未對(duì)購(gòu)進(jìn)的飼料添加劑進(jìn)行查驗(yàn)且已投入使用，執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了拍照取證，并對(duì)涉案的飼料添加劑肽安康、L-賴(lài)氨酸硫酸鹽進(jìn)行了查封扣押，對(duì)公司生產(chǎn)負(fù)責(zé)人田某進(jìn)行了詢(xún)問(wèn)，制作了《詢(xún)問(wèn)筆錄》和《查封扣押筆錄》。按照《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》第40條第1項(xiàng)，對(duì)該公司處以責(zé)令改正違法行為，并處10 000元的罰款。對(duì)A市X生物公司飼料生產(chǎn)許可證已過(guò)期生產(chǎn)飼料添加劑和B市Y生物公司生產(chǎn)無(wú)批準(zhǔn)文號(hào)飼料添加劑的行為分別發(fā)函移送A市和B市農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)另案處理。

2 調(diào)查處理經(jīng)過(guò)

4月3日，執(zhí)法人員制作了行政處罰審批表和登記保存物品處理通知書(shū)，同日向當(dāng)事人送達(dá)了登記保存物品處理通知書(shū)。4月8日，制作了案件處理意見(jiàn)書(shū)和行政處罰事先告知書(shū)[1]，責(zé)令當(dāng)事人立即改正違法行為，并對(duì)其作出罰款10 000元的處理意見(jiàn)[2]，同日送達(dá)了行政處罰事先告知書(shū)；當(dāng)事人于4月9日提出陳述申辯請(qǐng)求，執(zhí)法機(jī)關(guān)于4月14日向當(dāng)事人送達(dá)了陳述申辯答復(fù)意見(jiàn)；4月15日?qǐng)?zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行了行政處罰審批，制作了行政處罰決定書(shū)[3]、責(zé)令改正通知書(shū)，于當(dāng)日送達(dá)當(dāng)事人，當(dāng)事人于4月20日向指定銀行繳納了罰款。4月25日，當(dāng)事人向執(zhí)法機(jī)關(guān)上報(bào)了整改報(bào)告[4]，5月10日，執(zhí)法人員對(duì)查處的143袋飼料產(chǎn)品進(jìn)行了焚燒銷(xiāo)毀處理，隨即對(duì)該案件進(jìn)行了結(jié)案。

3 討論與思考

在飼料生產(chǎn)企業(yè)執(zhí)法監(jiān)管中，比較典型的違法行為就是飼料生產(chǎn)企業(yè)對(duì)于飼料原料、飼料添加劑和藥物性飼料添加劑的質(zhì)量控制力度不夠、購(gòu)進(jìn)把關(guān)不嚴(yán)，致使生產(chǎn)許可資質(zhì)過(guò)期甚至無(wú)生產(chǎn)許可資質(zhì)的飼料原料、飼料添加劑流入市場(chǎng)，嚴(yán)重影響著飼料生產(chǎn)的質(zhì)量安全。

3.1 明確違法行為，進(jìn)行案件定性

本案的案由定性為不遵守國(guó)務(wù)院行政主管部門(mén)規(guī)定對(duì)采購(gòu)的飼料原料進(jìn)行查驗(yàn)案，在實(shí)際檢查過(guò)程中，僅是發(fā)現(xiàn)企業(yè)購(gòu)進(jìn)了生產(chǎn)許可證過(guò)期、無(wú)批準(zhǔn)文號(hào)的飼料添加劑。但是企業(yè)在飼料質(zhì)量安全管理規(guī)范目錄文本中制定了飼料原料、飼料添加劑和藥物性飼料添加劑查驗(yàn)制度，且有飼料原料、飼料添加劑和藥物性飼料添加劑查驗(yàn)記錄，只是企業(yè)工作人員在記錄上未登記填寫(xiě)；在對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人詢(xún)問(wèn)時(shí)，確系查處的上述兩種飼料添加劑為該企業(yè)購(gòu)進(jìn)使用的，企業(yè)的行為屬于不按規(guī)定查驗(yàn)之違法行為，故案件定性是準(zhǔn)確的。

3.2 理順因果關(guān)系，搜集重點(diǎn)證據(jù)

在本案中，未嚴(yán)格落實(shí)購(gòu)進(jìn)飼料原料、飼料添加劑和藥物性飼料添加劑查驗(yàn)制度是案件的發(fā)生原因，購(gòu)進(jìn)生產(chǎn)許可資質(zhì)過(guò)期飼料添加劑是案件的發(fā)生后果。重點(diǎn)證據(jù)的搜集上應(yīng)理順違法行為的發(fā)生因果關(guān)系，本著 “以果為主兼顧因”的原則應(yīng)全盡全的搜集證據(jù)，著重搜集不合格飼料添加劑購(gòu)進(jìn)憑證、表單記錄和企業(yè)的購(gòu)進(jìn)原料、飼料添加劑和藥物性飼料添加劑查驗(yàn)制度和查驗(yàn)記錄，印證企業(yè)不執(zhí)行飼料原料、飼料添加劑和藥物性飼料添加劑查驗(yàn)制度購(gòu)進(jìn)不合格飼料添加劑的行為。

3.3 鎖定違法對(duì)象，固定違法行為

在此過(guò)程中，部分執(zhí)法人員認(rèn)為搜集企業(yè)使用生產(chǎn)許可資質(zhì)過(guò)期飼料添加劑的相關(guān)證據(jù)與案件關(guān)系不大，應(yīng)當(dāng)不予搜集，但筆者認(rèn)為，飼料生產(chǎn)企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中有企業(yè)經(jīng)理、副總、生產(chǎn)負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)員、經(jīng)銷(xiāo)商、使用客戶(hù)等諸多群體，存放在企業(yè)庫(kù)房中的飼料添加劑產(chǎn)品極有被企業(yè)負(fù)責(zé)人說(shuō)成是客戶(hù)代購(gòu)在企業(yè)庫(kù)房存放、初次購(gòu)進(jìn)實(shí)驗(yàn)未使用、他人購(gòu)買(mǎi)委托存放等逃避處罰的情形。本著鎖定違法對(duì)象、固定違法行為的目的，應(yīng)一并搜集相關(guān)證據(jù)，確定企業(yè)是否存在使用行為，防止造成處罰標(biāo)準(zhǔn)裁量錯(cuò)誤，引起行政訴訟。

3.4 依據(jù)處罰條款，提出具體的處罰措施

依據(jù)案件的案由定性，執(zhí)法機(jī)構(gòu)按照《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》第40條第1款對(duì)該企業(yè)處以了責(zé)令改正違法行為，并對(duì)10 000元罰款的處罰措施。但是在處罰措施的執(zhí)行上，責(zé)令改正違法行為的處罰措施規(guī)定未細(xì)化，為此，應(yīng)采取詢(xún)問(wèn)企業(yè)生產(chǎn)負(fù)責(zé)人、查閱原料購(gòu)進(jìn)記錄、原料購(gòu)進(jìn)憑證、大料投料記錄和中控配料單，核對(duì)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際庫(kù)存的方式，確認(rèn)企業(yè)已使用的，依據(jù)《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》第39條，進(jìn)行沒(méi)收銷(xiāo)毀處理；確系購(gòu)進(jìn)后僅有庫(kù)存未使用的，向生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行退貨處理。

3.5 強(qiáng)化檢驗(yàn)檢測(cè) ，突出質(zhì)量控制

飼料生產(chǎn)企業(yè)對(duì)采購(gòu)的飼料原料、飼料添加劑和藥物性飼料添加劑進(jìn)行查驗(yàn)，體現(xiàn)在產(chǎn)品標(biāo)簽上標(biāo)注的生產(chǎn)許可資質(zhì)條件等證明文件的鑒別上，自由裁量中屬于情節(jié)較輕的違法行為[5]。在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中與之伴隨的還有未對(duì)采購(gòu)的飼料原料、飼料添加劑和藥物性飼料添加劑進(jìn)行檢驗(yàn)的違法行為，主要體現(xiàn)在產(chǎn)品的主成分指標(biāo)、是否添加違禁物質(zhì)的檢測(cè)上，在自由裁量中屬于情節(jié)較重的違法行為。對(duì)于即未進(jìn)行產(chǎn)品標(biāo)簽包裝查驗(yàn)又主要指標(biāo)檢測(cè)不合格的要按照自由裁量中情節(jié)嚴(yán)重的行為進(jìn)行裁量處理。同時(shí)，作為飼料生產(chǎn)企業(yè)要嚴(yán)把購(gòu)進(jìn)的飼料原料、飼料添加劑和藥物性飼料添加劑質(zhì)量，嚴(yán)格開(kāi)展查驗(yàn)檢驗(yàn)，突出主要成分、衛(wèi)生指標(biāo)和違禁物質(zhì)的檢驗(yàn)檢測(cè)，為保證合格產(chǎn)品的生產(chǎn)奠定良好的基礎(chǔ)。

3.5 積極移送案件，處理源頭涉案企業(yè)

飼料添加劑生產(chǎn)企業(yè)是引起該案的源頭，在違法行為的發(fā)生上，與甘肅省X飼料公司疏于管理有很大的關(guān)系，但是最直接的因素是上游飼料添加劑生產(chǎn)企業(yè)鋌而走險(xiǎn)所致。故要在對(duì)飼料生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施處罰的同時(shí)，一并將案件線(xiàn)索移送飼料添加劑生產(chǎn)企業(yè)所在地的農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)進(jìn)行立案查處，才能遏制上游源頭生產(chǎn)企業(yè)的違法產(chǎn)品在下游生產(chǎn)企業(yè)違法使用。故本案及時(shí)向有關(guān)部門(mén)移送了上游企業(yè)的違法行為，以達(dá)到標(biāo)本兼治之目的。