雷江紅，李文剛，唐 芳，李 麗

（1.陜西省動物衛(wèi)生與屠宰管理站，陜西西安 710016；2.永壽縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所，陜西永壽 713400；3. 漢濱區(qū)畜牧獸醫(yī)中心，陜西安康 725000）

所謂泔水，國內(nèi)普遍定義為餐廚剩余物[1]。國外有關(guān)專家對2008—2012年查明的219起ASF疫情進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)45.6%的疫情系飼喂泔水引起的。據(jù)報道，近年來，我國包括江蘇省無錫市、山西省臨汾市、陜西省安康市等多地被曝出使用餐飲泔水飼喂家豬，“泔水豬”占比為20%～60%[2-4]。泔水里面可能含有傳染性細(xì)菌、病毒和寄生蟲（卵）等病原微生物，嚴(yán)禁泔水喂豬不僅能防止其進(jìn)入人類食物鏈，保證食品安全，且對阻斷非洲豬瘟、豬鏈球菌等動物疫情傳播起到關(guān)鍵性作用。實踐中，各地對泔水喂豬行為如何進(jìn)行處罰意見不一，筆者通過對相關(guān)法規(guī)的學(xué)習(xí)，提出非洲豬瘟防控期間，對泔水喂豬行為行政處罰的意見。

1 泔水喂豬相關(guān)管理規(guī)定

泔水喂豬由來已久，歷史上廣大農(nóng)村普遍使用泔水喂豬，一方面可使泔水得到重新利用，另一方面泔水具有營養(yǎng)豐富、消化率高等優(yōu)點，利于生豬生長。但隨著農(nóng)村散養(yǎng)戶的逐漸退出、城區(qū)周邊出現(xiàn)專門飼喂泔水的小規(guī)模豬場，因飼喂泔水而染病現(xiàn)象時有發(fā)生，泔水喂豬弊端也逐漸凸顯。

《中華人民共和國畜牧法》（以下稱《畜牧法》）是當(dāng)前唯一涉及泔水養(yǎng)豬的法律?！缎竽练ā返?3條規(guī)定，從事畜禽養(yǎng)殖，不得使用未經(jīng)高溫處理的餐館、食堂的泔水飼喂家畜。2010 年 7 月13日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》，提出不得用未經(jīng)無害化處理的餐廚廢棄物喂養(yǎng)畜禽。但是實際操作中，很難界定高溫的界限，也沒有加熱時間限定，也難以監(jiān)管泔水的加工處理過程，加之“泔水豬”不在禁宰范圍，導(dǎo)致違規(guī)飼喂泔水現(xiàn)象難以杜絕。2018年9月18日，為做好非洲豬瘟疫情防控工作，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布第64號公告，規(guī)定“已發(fā)生非洲豬瘟疫情的省份及其周邊省份的養(yǎng)殖場（戶），不得使用泔水飼喂生豬；其他省份的養(yǎng)殖場（戶），不得使用未經(jīng)高溫處理的泔水飼喂生豬”。為進(jìn)一步應(yīng)對非洲豬瘟疫情，2018年10月18日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好非洲豬瘟防控工作的通知》，明確提出“要全面禁止用餐廚剩余物飼喂生豬”。

2 相關(guān)法律規(guī)定及適用性分析

2.1 《畜牧法》有關(guān)規(guī)定

《畜牧法》第67條規(guī)定，“違反本法第43條規(guī)定養(yǎng)殖畜禽的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰?！彪m然《畜牧法》43條禁止從事畜禽養(yǎng)殖使用未經(jīng)高溫處理的餐館、食堂的泔水飼喂家畜，但67條并未明確此禁止行為的具體處罰措施，且其他法規(guī)也無對此行為的具體罰則，基層畜牧獸醫(yī)部門往往以責(zé)令改正的方式進(jìn)行處置。

責(zé)令改正指行政主體責(zé)令違法行為人停止和糾正違法行為，以恢復(fù)原狀，維持法定的秩序或者狀態(tài)，具有事后救濟(jì)性?！缎姓幜P法》第八條規(guī)定了行政處罰的種類共有七種，但不包含“責(zé)令改正”。針對未經(jīng)高溫處理泔水的喂豬行為，只有責(zé)令改正，無行政處罰措施，達(dá)不到警示、威懾效果，而且不適用于所有泔水喂豬行為。

2.2 《飼料和飼料添加劑管理條例》有關(guān)規(guī)定

《飼料和飼料添加劑管理條例》（以下稱《條例》）第47條規(guī)定，“養(yǎng)殖者有下列行為之一的，由縣級人民政府飼料管理部門沒收違法使用的產(chǎn)品和非法添加物質(zhì)，對單位處1萬元以上5萬元以下罰款，對個人處5 000元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：……（四）在飼料或者動物飲用水中添加飼料添加劑，不遵守國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門制定的飼料添加劑安全使用規(guī)范的；（五）使用自行配制的飼料，不遵守國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門制定的自行配制飼料使用規(guī)范的……”針對泔水喂豬行為，少數(shù)基層畜牧獸醫(yī)主管部門認(rèn)為“泔水作為飼料或飼料添加劑”以“在飼料或者動物飲用水中添加飼料添加劑，不遵守國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門制定的飼料添加劑安全使用規(guī)范的或使用自行配制的飼料，不遵守國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門制定的自行配制飼料使用規(guī)范”進(jìn)行處罰。

筆者認(rèn)為不妥，因為《條例》第2條規(guī)定“本條例所稱飼料，是指經(jīng)工業(yè)化加工、制作的供動物食用的產(chǎn)品，包括單一飼料、添加劑預(yù)混合飼料、濃縮飼料、配合飼料和精料補充料。本條例所稱飼料添加劑，是指在飼料加工、制作、使用過程中添加的少量或者微量物質(zhì)，包括營養(yǎng)性飼料添加劑和一般飼料添加劑。”而泔水是飯店、餐廳、食堂等處收集的餐廚剩余物，并不是經(jīng)工業(yè)化加工、制作的供動物食用的產(chǎn)品，也不是在飼料加工、制作、使用過程中添加的少量或者微量物質(zhì)，顯然泔水不是《條例》所稱的飼料、飼料添加劑，因此泔水喂豬，不適用其47條的處罰。

2.3 《動物防疫法》有關(guān)規(guī)定

《動物防疫法》第80條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)責(zé)令改正，處一千元以上一萬元以下罰款：（一）不遵守縣級以上人民政府及其獸醫(yī)主管部門依法作出的有關(guān)控制、撲滅動物疫病規(guī)定的……”實踐中，有的基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)認(rèn)為禁止泔水喂豬行為違反國務(wù)院辦公廳“依法作出的控制、撲滅非洲豬瘟規(guī)定”，應(yīng)該按《動物防疫法》第80條進(jìn)行處置。

筆者認(rèn)為依據(jù)《動物防疫法》第80條，對泔水喂豬行為進(jìn)行處罰是可行的。國際上非洲豬瘟防控實踐表明，餐廚剩余物飼喂生豬是非洲豬瘟傳播的重要途徑，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好非洲豬瘟防控工作的通知》要求的“要全面禁止用餐廚剩余物飼喂生豬”，是黨中央“依法作出的控制、撲滅非洲豬瘟規(guī)定”重要舉措，因此未按其要求而用泔水喂豬，是“不遵守縣級以上人民政府依法作出的有關(guān)控制、撲滅動物疫病規(guī)定”，違反此規(guī)定，應(yīng)該以《動物防疫法》第80條進(jìn)行處置、處罰。

3 思考建議

3.1 完善立法

禁止泔水喂豬不僅是畜牧獸醫(yī)部門監(jiān)管問題，也是一個社會綜合治理問題，需要從源頭上加強泔水收集和處理，禁止隨意排放、外流，建立餐廚垃圾處理系統(tǒng)等，建議完善《畜牧法》《城市生活垃圾管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，與《動物防疫法》等法律銜接，明確餐飲泔水范圍、處理原則及賓館、食堂、餐館等經(jīng)營者責(zé)任與義務(wù)，理清行政管理體制、監(jiān)管責(zé)任。

3.2 強化宣傳

畜牧獸醫(yī)、環(huán)保、城建、城管、衛(wèi)生等部門要根據(jù)各自職能強化宣傳，引導(dǎo)、促進(jìn)相關(guān)從業(yè)者規(guī)范處置泔水，提高公眾對規(guī)范處置泔水的認(rèn)知程度。一方面使群眾認(rèn)識到規(guī)范處置泔水可以美化環(huán)境，防止餐廚剩余物通過泔水喂豬進(jìn)入人類食物鏈可以保證食品安全，而且對阻斷非洲豬瘟、豬鏈球菌等動物疫情傳播起到關(guān)鍵性作用。另一方面使廣大生豬養(yǎng)殖戶認(rèn)識到養(yǎng)殖者是動物防疫責(zé)任的主體，堅決做到不用泔水喂豬，而且對不聽勸阻，仍使用泔水喂豬，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)將依法進(jìn)行查處，引發(fā)非洲豬瘟疫情或因此造成疫情傳播蔓延的養(yǎng)殖場（戶)，將不享受撲殺補助、不享受產(chǎn)業(yè)支持政策。

3.3 強化執(zhí)法

非洲豬瘟防控期間，針對泔水喂豬行為，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)該嚴(yán)格按照《動物防疫法》第80條進(jìn)行立案查處，進(jìn)行行政處罰前必須責(zé)令其改正違法行為，消除因飼喂泔水而發(fā)生非洲豬瘟疫病風(fēng)險。如果養(yǎng)殖者因泔水喂豬引發(fā)非洲豬瘟疫情，罰款應(yīng)該以罰則上限為準(zhǔn)，造成非洲豬瘟疫情蔓延、擴(kuò)散，構(gòu)成犯罪的，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)該及時移交公安機關(guān)進(jìn)行查處。