文/吳德
糧食安全事關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定大局,黨的十九大報(bào)告明確指出,“確保國家糧食安全,把中國人的飯碗牢牢抓在自己手中”。在確保糧食安全的措施中,儲(chǔ)備糧可以說是起到“壓艙石”的作用,因此,各級(jí)財(cái)政每年投入大量資金用于儲(chǔ)備糧管理。因我國當(dāng)前糧食生產(chǎn)、消費(fèi)存在結(jié)構(gòu)性失衡的問題,高企的儲(chǔ)備糧庫存對(duì)各級(jí)財(cái)政來說壓力不小。要在確保糧食安全的前提下有效壓縮庫存,減輕各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān),改革現(xiàn)有儲(chǔ)備糧輪換方式刻不容緩。我國儲(chǔ)備糧歷來采取按存儲(chǔ)年限均衡輪換的方式。在筆者看來,這一方式在有利于開展監(jiān)管和實(shí)施宏觀調(diào)控的同時(shí),也存在著增加企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和導(dǎo)致糧食市場大幅波動(dòng)等問題,探索開展儲(chǔ)備糧動(dòng)態(tài)輪換勢在必行。下面,筆者作為一名基層糧食監(jiān)管工作從業(yè)者,對(duì)儲(chǔ)備糧動(dòng)態(tài)輪換工作有一些粗淺的思考。
一是有利于促進(jìn)糧食流通向著健康有序的方向發(fā)展,確保市場糧食價(jià)格波動(dòng)相對(duì)平穩(wěn)。按照傳統(tǒng)輪換方式,每年9月份開始,大量出庫糧食進(jìn)入市場勢必壓低陳糧價(jià)格,而大量的收購又抬高了新糧價(jià)格,導(dǎo)致糧食流通容易呈現(xiàn)大起大落的態(tài)勢。同時(shí),傳統(tǒng)輪換方式還影響了消費(fèi)環(huán)節(jié)的糧食品質(zhì),因?yàn)閮?chǔ)備糧食必須要在倉庫里面儲(chǔ)存到相應(yīng)的年限才能出庫進(jìn)入流通,導(dǎo)致每年均有大量的陳糧進(jìn)入市場。如果實(shí)行動(dòng)態(tài)輪換,若將動(dòng)態(tài)輪換率設(shè)定為30%,對(duì)筆者所在的鎮(zhèn)寧縣來說則意味著在有70%的儲(chǔ)備糧庫存前提下,將有近萬噸糧食進(jìn)入市場流通,占全縣糧食消費(fèi)的1/10,這對(duì)穩(wěn)定鎮(zhèn)寧縣糧食價(jià)格的作用不容小覷。同時(shí)這一方式還能促進(jìn)儲(chǔ)備糧常儲(chǔ)常新,大幅降低市面流通陳糧比例。
二是有利于有效緩解當(dāng)前糧食庫存高企和財(cái)政負(fù)擔(dān)重的實(shí)際問題。當(dāng)前糧食庫存高企,各級(jí)財(cái)政每年需為此耗費(fèi)大量財(cái)力。就鎮(zhèn)寧縣來看,按三年為一個(gè)周期計(jì)算,縣級(jí)財(cái)政每年平均需安排320余萬元資金用于儲(chǔ)備糧保管、輪換及貸款利息,這筆費(fèi)用對(duì)一個(gè)依靠中央轉(zhuǎn)移支付才能維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的貧困縣來說困難不小。而實(shí)行動(dòng)態(tài)輪換,在一次性減少30%的糧食庫存的同時(shí),將余下70%的庫存盤活,可以有效解決糧食庫存高企的問題。同時(shí),實(shí)行動(dòng)態(tài)輪換后,可對(duì)保管費(fèi)、輪換費(fèi)、儲(chǔ)備貸款利息重新定義和核算,每年勢必將減少大量財(cái)政資金投入。
三是有利于提升承儲(chǔ)企業(yè)特別是國有企業(yè)活力,促進(jìn)國有糧食企業(yè)向著健康的方向發(fā)展。受各方面因素影響,國有承儲(chǔ)企業(yè)普遍存在著發(fā)展活力和動(dòng)力不足的問題,主要原因是企業(yè)收入的主要來源就是儲(chǔ)備糧保管費(fèi),主要的經(jīng)營方式就是買原糧、存原糧、賣原糧,制約了企業(yè)發(fā)展。實(shí)行動(dòng)態(tài)輪換將促使國有企業(yè)摒棄傳統(tǒng)的經(jīng)營模式,倒逼國有企業(yè)積極參與市場競爭,在競爭中不斷提升企業(yè)活力,加快向現(xiàn)代企業(yè)邁進(jìn)。
一是對(duì)糧食行政部門提出了更高的工作要求。
一方面,增加了糧食行政部門與各相關(guān)部門對(duì)接協(xié)調(diào)工作難度。儲(chǔ)備糧管理雖說主責(zé)在各級(jí)糧食行政部門,但必須在同級(jí)發(fā)改、財(cái)政、農(nóng)發(fā)行等部門的配合下才能得以順利開展。對(duì)傳統(tǒng)輪換方式進(jìn)行調(diào)整,必須與上述部門達(dá)成一致意見方可實(shí)施,這就要求糧食行政部門要加強(qiáng)與上述相關(guān)部門的溝通,取得大家對(duì)動(dòng)態(tài)輪換的認(rèn)可。特別是農(nóng)發(fā)行屬于政策性銀行,政策性比較強(qiáng),同時(shí)又因其是垂管機(jī)構(gòu),工作主要服從于上級(jí)業(yè)務(wù)部門,若非頂層有安排部署,各地出臺(tái)的輪換新政策一般是不會(huì)得到各級(jí)農(nóng)發(fā)行的支持和認(rèn)可的。所以,建議從國家層面出臺(tái)一個(gè)通用的政策,以便各級(jí)糧食行政部門與各相關(guān)部門溝通順暢。
另一方面是大幅增加了監(jiān)管難度。傳統(tǒng)輪換模式下,儲(chǔ)備糧庫存數(shù)據(jù)基本上是固定不變的,監(jiān)管起來相對(duì)簡單得多。每年就是定期下達(dá)輪換計(jì)劃,輪換完成后組織驗(yàn)收,以及定期開展庫存檢查就行。而實(shí)行動(dòng)態(tài)輪換后,監(jiān)管部門必須隨時(shí)跟進(jìn)輪換情況,確保適時(shí)掌握承儲(chǔ)企業(yè)糧食庫存情況,避免企業(yè)打政策擦邊球超量輪換,導(dǎo)致庫存不足而影響宏觀調(diào)控,這就對(duì)各級(jí)糧食行政部門的儲(chǔ)備糧監(jiān)管工作提出了更高的要求。
二是對(duì)企業(yè)經(jīng)營管理提出了更高要求。
就目前的情況來看,國有糧食儲(chǔ)存企業(yè)普遍采取的是收原糧、賣原糧的傳統(tǒng)經(jīng)營模式,開展原糧加工的很少,將糧食經(jīng)營做活的更少。實(shí)施動(dòng)態(tài)輪換,勢必倒逼企業(yè)主動(dòng)開展原糧加工,一改以往單純收原糧、賣原糧的經(jīng)營模式,這就要求企業(yè)在硬件設(shè)施和經(jīng)營管理方面都要有相應(yīng)的措施。針對(duì)這一問題,筆者覺得并不憑承儲(chǔ)企業(yè)一家之力,可以采取變通的方式,比如與糧食加工企業(yè)合作,可以先通過松散的方式開展國有糧食企業(yè)與非公加工企業(yè)的合作進(jìn)行過渡,時(shí)機(jī)成熟后再考慮國有企業(yè)自行開展加工貿(mào)易或是成立合資公司。這樣一來,就解決了政策初期大部分國有企業(yè)條件不足的問題。同時(shí),建議在政策中明確可以由承儲(chǔ)企業(yè)自主選擇是否開展動(dòng)態(tài)輪換,不搞一刀切。
一是盡快出臺(tái)國家層面的政策。目前各級(jí)儲(chǔ)備糧輪換均采取均衡輪換制度,政策依據(jù)是中央儲(chǔ)備糧管理辦法及各地的儲(chǔ)備糧管理辦法。沒有國家層面的政策依據(jù),地方在探索開展動(dòng)態(tài)輪換中難免會(huì)出現(xiàn)畏手畏腳的情況,加上儲(chǔ)備糧管理涉及多家部門,沒有頂層的政策支撐,單靠糧食行政部門一家之力是難以推動(dòng)的。
二是加強(qiáng)基層糧食行政隊(duì)伍建設(shè)。當(dāng)前正值市縣機(jī)構(gòu)改革的有利契機(jī),若能從上自下發(fā)力,借用儲(chǔ)備糧輪換體制改革的政策推動(dòng)各地加強(qiáng)糧食行政隊(duì)伍建設(shè),將對(duì)下步開展動(dòng)態(tài)輪換提供強(qiáng)有力的組織保障。
三是注重政策的科學(xué)性。國家層面出臺(tái)的政策應(yīng)盡量宏觀,在不突破大原則的范圍內(nèi)給各地更多自主權(quán),以便各地結(jié)合實(shí)際出臺(tái)適用的方案;地方的政策也不能過于機(jī)械,比如在時(shí)間上建議給出三年的期限,讓企業(yè)選擇早啟動(dòng)還是晚啟動(dòng);在原糧加工及貿(mào)易上可以由承儲(chǔ)企業(yè)自行實(shí)施,或采取與其他企業(yè)合作的方式。