張玉棠, 蘇紅錦, 張德東, 徐 義, 陳新輝, 焦金壽, 王慶華

(甘肅省天祝縣草原監(jiān)督管理站，甘肅 天祝 733200)

引 言

在近幾年的發(fā)展中，草原征占用的審核審批的工作獲得了一定的進展，依法對草原征占用的處理，以及相應(yīng)的審核行政許可也在不斷增加。截至2018年年底，甘肅、內(nèi)蒙古、青海、新疆等我國的13個省區(qū)，以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團對征占用草原申請進行審核數(shù)量達到了16 000批次，涉及草原面積為30 000 hm2[1]。各級草原管理部門基于相關(guān)制度，加強其管理力度，對草原征占用工作流程予以嚴(yán)格的監(jiān)督與管理，并將審核審批工作納入當(dāng)?shù)匦姓徟髲d統(tǒng)一辦理。在草原征占用管理工作成效顯著，但也存在一些管理上的問題，比如草原征占用管理制度與現(xiàn)行的土地征占用制度銜接不到位，對非法占用草原案件查處缺乏有效手段。鑒此，本文針對這些問題進行依法加強草原征占用管理的措施探討。

1 對草原征占用管理工作中幾個問題的思考

1.1 關(guān)于未辦理征占用草原審核行政許可的項目處理問題

在出臺的《草原征占用審核審批管理辦法》正式實施后，關(guān)于各個地區(qū)未辦理草原征占用審核的相關(guān)行政許可的項目，其數(shù)量仍沒得到有效減弱。因此這里認為可以以草原司法解釋出臺時間為節(jié)點，對其展開分類處理。草原司法解釋出臺前的，可以先進行行政處罰，然后依法辦理草原征占用審核行政許可為主要解決辦法；草原司法解釋出臺后的，對性質(zhì)惡劣、破壞草原生態(tài)嚴(yán)重的建設(shè)項目負責(zé)人應(yīng)移交司法機關(guān)依法處理；對其他建設(shè)項目在行政處罰、補交草原植被恢復(fù)費后，依法辦理草原征占用審核行政許可。

1.2 關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)征占用草原管理問題

由于占用草原發(fā)展規(guī)?；i養(yǎng)殖，以及其他相關(guān)農(nóng)業(yè)項目的逐年增長。但對于征占用草原手續(xù)相關(guān)規(guī)定，國土資源部、農(nóng)業(yè)部所發(fā)布的《關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》與《草原法》和《草原征占用審核審批管理辦法》的一些內(nèi)容存在沖突，造成基層草原管理部門在管理實施沒有可靠的法規(guī)來源。鑒于草原在國家主體功能區(qū)規(guī)劃中大都被列為禁止開發(fā)區(qū)域或限制開發(fā)區(qū)域，建議研究制訂在草原上建設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)準(zhǔn)入事項，嚴(yán)格規(guī)范引導(dǎo)工商資本依法有序使用草原發(fā)展畜牧業(yè)生產(chǎn)或其他設(shè)施農(nóng)業(yè)。

1.3 關(guān)于臨時占用草原管理問題

一是旅游占用草原的問題。近幾年我國旅游業(yè)的繁榮發(fā)展，草原旅游受到游客的歡迎，一些相關(guān)設(shè)施的搭建對草原占用面積過大且不合理，但牧民難以按照《草原征占用審核審批管理辦法》規(guī)定提供草原植被恢復(fù)方案，致使規(guī)范管理難以落實。二是臨時占用草原期限的問題?！恫菰ā芬?guī)定“臨時占用草原的期限不得超過2年”，但部分工程建設(shè)項目涉嫌以臨時占用為名行永久使用之實。建議根據(jù)旅游占用草原的主體、面積等進行分類，按類型提交不同的材料；督促用地單位或個人恢復(fù)草原植被。

2 依法加強草原征占用管理的措施

2.1 提高認識與加大宣傳力度

認識水平的高低決定宣傳的成效，廣泛宣傳可以促進更大范圍認識水平的提升。從生態(tài)文明建設(shè)的角度看，規(guī)范草原征占用工作，才能有效保護草原資源，草原生態(tài)文明建設(shè)才有得以實現(xiàn)的物質(zhì)載體[2]。從依法治草的角度看，規(guī)范草原征占用工作是關(guān)鍵，只有實現(xiàn)了工程項目這些“強勢群體”使用，占用草原的合法化、規(guī)范化，才表明依法治草的真正落地。必須認識到，抓好草原征占用工作是建設(shè)草原生態(tài)文明、推進依法治草的首要工作。要以此作為切入點，重點對各級政府部門和企業(yè)開展普法宣傳。

2.2 推進突破與加快規(guī)范制定

因工作基礎(chǔ)不同，各地區(qū)依法開展草原征占用工作的進展差別較大。對于未依法開展草原征占用工作的地區(qū)，要督促其盡快打開工作局面，實現(xiàn)“零突破”。要根據(jù)草原征占用工作開展過程中出現(xiàn)的新情況新問題，加快完善申請表、申報材料要求、臨時占用草原恢復(fù)及驗收標(biāo)準(zhǔn)等審核(批)工作要件；要研究制定《草原征占用審核(批)管理規(guī)范》，確保草原征占用工作嚴(yán)格規(guī)范開展。

2.3 對外協(xié)調(diào)與草原執(zhí)法加強

推進草原征占用工作，要善修外功、苦練內(nèi)功。繼續(xù)加大與國土部門的溝通協(xié)調(diào)，理順工作程序，鼓勵各級草原監(jiān)理部門重點協(xié)調(diào)本級國土部門，通過聯(lián)合發(fā)文或會議紀(jì)要等形式，進一步明確草原前置審核程序，爭取提前介入用地預(yù)審環(huán)節(jié)[3]。要建立重大案件督導(dǎo)督辦機制，每年重點督辦幾起典型的非法征收征用使用草原案件和非法臨時占用草原案件，嚴(yán)厲打擊非法占用草原行為；造成草原生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞的，要按《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》進行追責(zé)，形成震懾效應(yīng)。

2.4 自上而下與自下而上管理

當(dāng)前，以縣級草原監(jiān)理部門為主推動草原征占用工作，難度很大，還需各方合力推進。要借鑒國土資源部通過遙感監(jiān)測發(fā)現(xiàn)非法占用土地案件并自上而下進行督辦的經(jīng)驗，定期對重點草原地區(qū)非法占用草原情況進行監(jiān)測，并督促地方盡快查處，層層傳導(dǎo)壓力，切實維護草原資源管理秩序?；鶎硬菰O(jiān)理部門也要加強學(xué)習(xí)，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)，加大工作力度，積極主動作為，定期摸底調(diào)查，及時發(fā)現(xiàn)、及時上報，上下共同推進草原征占用工作規(guī)范開展。

在征占用草原管理工作中，各個地區(qū)應(yīng)以有效的管理措施，有力的執(zhí)法手段，為保護草原、維護農(nóng)牧民合法權(quán)益做出積極貢獻。