林小英　楊蕊辰　范杰

[縣域研究·欄目導(dǎo)語]

本期“縣域研究”專欄繼續(xù)關(guān)注城市與鄉(xiāng)村之間的縣域社會(huì)在各方面的發(fā)展，以及生活于其間的人們的生存狀態(tài)。本期刊登的兩篇文章，分別討論當(dāng)前縣域教育發(fā)展與土地扶貧政策遇到的現(xiàn)實(shí)困境。林小英等人在文章中指出，中國的2000多個(gè)縣容納了全國50%以上的學(xué)生，這些學(xué)生的受教育狀況關(guān)乎著未來中國社會(huì)的面貌和發(fā)展。但他們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，近年來，由于地方政府對(duì)教育規(guī)律的認(rèn)知誤區(qū)、條塊分割的教育行政體制以及跨區(qū)域的生源市場的形成，越來越多非發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級(jí)中學(xué)正日趨衰敗。這無疑嚴(yán)重挫傷了許多普通民眾對(duì)兒女教育和家庭未來的信心，因此尋找走出縣域教育困局的制度路徑已迫在眉睫。夏柱智的文章則清晰地描述了目前地方政府如何利用土地增減掛鉤政策，出售土地指標(biāo)獲得巨額資金，以服務(wù)于扶貧攻堅(jiān)這一政治任務(wù)和中心工作。但這種扶貧方式也帶來了新增地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、資金利用效率低下等問題。更要緊的是，長期來看，這一做法還可能會(huì)導(dǎo)致貧困縣過度依賴外部幫扶，進(jìn)而喪失發(fā)展經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在動(dòng)力與能力，因而特別值得我們保持關(guān)切。

[關(guān)鍵詞]基礎(chǔ)教育體制 “以縣為主” 縣級(jí)中學(xué)

一、問題的提出

改革開放四十年以來，隨著基層教育現(xiàn)實(shí)問題的變化，中國的基礎(chǔ)教育管理體制改革也在不斷調(diào)整?？傮w來看，此項(xiàng)改革采取了一條以地方財(cái)稅制度為基本前提，利用政府組織資源逐步推進(jìn)，并融合市場所釋放的自由活動(dòng)空間和自由流動(dòng)資源的漸進(jìn)道路。

1985年中共中央發(fā)布《關(guān)于教育體制改革的決定》，確定了基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的原則。此次改革的指導(dǎo)思想是放權(quán)，即中央政府向地方政府放權(quán)，地方政府向?qū)W校放權(quán)。這一總體思路為我國后續(xù)的基礎(chǔ)教育管理體制改革確定了基調(diào)。1986年通過的《義務(wù)教育法》、1992年頒布的《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》和1993年發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》，都進(jìn)一步明確和細(xì)化了“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”這一原則，加大縣級(jí)政府在教育經(jīng)費(fèi)、教師管理和校長任免等方面的統(tǒng)籌權(quán)。

2001年國務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，要求“實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制”。自此，分級(jí)管理由原來的省、地、縣、鄉(xiāng)四級(jí)管理改為省、地、縣三級(jí)管理，“縣”級(jí)政府作為基礎(chǔ)教育管理責(zé)任主體和資源中心的地位得以確定。正是在這一體制中，縣級(jí)政府擁有的資源分配權(quán)使其成長為市場取向改革的倡導(dǎo)者和組織者，其制度供給能力和意愿決定了縣域內(nèi)教育生態(tài)演變的方向、形式和主導(dǎo)因素。

一些學(xué)者的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這種由供給方主導(dǎo)縣域教育制度變遷的模式，初期摩擦成本較低，看起來構(gòu)成了多贏局面，因此孕育了蓬勃的基礎(chǔ)教育生態(tài)。然而，經(jīng)過十幾年的發(fā)展演變，原來通過小步子增量改革來緩和的看似不起眼的矛盾，卻最終固化成了難以化解的結(jié)構(gòu)性問題。本文所調(diào)研的P縣高級(jí)中學(xué)（簡稱“P中”）的衰落，在某種程度上集中體現(xiàn)了當(dāng)前縣域教育困局的形成機(jī)制;而P中近年在這一體制下進(jìn)行的制度創(chuàng)新，則為我們思考如何破局提供了有益經(jīng)驗(yàn)。

二、P中的基本情況

P縣經(jīng)濟(jì)比較落后，40多萬人口，山區(qū)地形，交通不便，一年財(cái)政收入僅有8億?？h內(nèi)總共有三所高中，只有P中位于縣城，其余兩所高中坐落在農(nóng)村。P中已有90多年歷史，生源大部分來自農(nóng)村。P中歷史上曾經(jīng)輝煌過，本世紀(jì)初還獲得了省示范高中的稱號(hào)。但過去十年來卻逐漸走向“衰敗”，典型表現(xiàn)就是生源流失情況比較嚴(yán)重。

P縣位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的邊緣地帶，在交通發(fā)展和城市化進(jìn)程的影響下，中心城市和發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)資源的“虹吸效應(yīng)”，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝瞬糯罅苛魇А中生源流失的惡性循環(huán)，使得縣里凡是對(duì)教育有所期待的百姓都怨聲載道，學(xué)生家長只能自謀“出逃之路”。

P縣位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的邊緣地帶，在交通發(fā)展和城市化進(jìn)程的影響下，中心城市和發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)資源的“虹吸效應(yīng)”，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝瞬糯罅苛魇?。由于缺乏具有輻射和帶?dòng)作用的支柱產(chǎn)業(yè)，讀書升學(xué)依然是當(dāng)?shù)厝烁淖兠\(yùn)的主要出路。但是，P中生源流失的惡性循環(huán)，使得縣里凡是對(duì)教育有所期待的百姓都怨聲載道，學(xué)生家長只能自謀“出逃之路”。2016年，P縣中考前100名學(xué)生僅有15人留在本縣就讀高中?！俺鲎摺钡膶W(xué)生要么是家庭條件較好把孩子送走，要么是被外地民辦學(xué)校以高額的獎(jiǎng)學(xué)金挖走，要么是成績達(dá)到了地級(jí)市公辦優(yōu)質(zhì)高中的分?jǐn)?shù)線而被合理合法地錄取走。

在P縣家長、教師和學(xué)校管理者看來，P中的衰落主要是縣政府的問題。他們認(rèn)為政府各個(gè)部門都把P中當(dāng)成一塊“肥肉”，安插很多干部家屬和親戚在學(xué)校任職，或者做與學(xué)校相關(guān)聯(lián)的“生意”，這直接導(dǎo)致了P中內(nèi)部管理混亂。P中全校學(xué)生2000多人，教師200多人，但行政級(jí)別特別多。由于擔(dān)任行政職務(wù)工資較高，且課時(shí)量較少，教師大多數(shù)都想當(dāng)官。

P中的命運(yùn)不是孤例，其衰敗不僅是縣域內(nèi)的情勢使然，更有來自外部資源優(yōu)勢比拼下生源走向的強(qiáng)烈影響——這是當(dāng)前縣中發(fā)展的普遍性問題。學(xué)生的跨區(qū)域流動(dòng)，是在更上位的政策許可和政策誘導(dǎo)下的趨勢性行為。處于資源比較優(yōu)勢格局中的“超級(jí)中學(xué)”向下挖掘優(yōu)質(zhì)生源，掏空資源弱勢地區(qū)的優(yōu)質(zhì)學(xué)生和教師，一層一層地把焦慮往資源較弱的地方轉(zhuǎn)移，最終讓縣域農(nóng)村民眾對(duì)教育的希望逐漸破滅。P中是我國各地縣級(jí)政府在過去一系列教育改革背景下的“典型縮影”。

不論社會(huì)和經(jīng)濟(jì)如何發(fā)展，教育特別是高中教育，始終在維系一地的可持續(xù)發(fā)展中起著基礎(chǔ)性的托底作用。普通高中教育是高級(jí)階段的、高水平的基礎(chǔ)教育，帶有國民性、基礎(chǔ)性的特征。普通高中教育，既是義務(wù)教育的延續(xù)，又是高等教育的基礎(chǔ)。從我國目前的現(xiàn)實(shí)情況來看，普通高中教育不屬于義務(wù)教育的組成部分，同時(shí)在高等教育大眾化背景下又面臨著在整個(gè)教育系統(tǒng)中重新定位的問題。[1]當(dāng)教育改革越來越以優(yōu)勢地區(qū)的優(yōu)質(zhì)學(xué)校為藍(lán)本倡導(dǎo)和引領(lǐng)“拔尖創(chuàng)新”式的精英教育時(shí)，我們更需要關(guān)注處于最底層的縣域教育狀況。中國的2000多個(gè)縣容納了全國50%以上的學(xué)生，它們就是中國教育的底色和普通教育賴以生存的基礎(chǔ)。

在流動(dòng)性較低的文化氛圍和缺乏競爭的情況下，教師可能會(huì)拘泥于原有的認(rèn)知水平和評(píng)價(jià)體系，很難跳出原有的舒適圈，進(jìn)行相對(duì)客觀的自評(píng)和他評(píng)。

另一方面，端著一個(gè)政府給的“鐵飯碗”的縣中教師，既不同于市場化雇傭關(guān)系中的雇員，不用時(shí)刻面臨篩選和淘汰的競爭，因此并不需要積極主動(dòng)地預(yù)測、應(yīng)對(duì)和適應(yīng)變化、挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn);他們也不同于政府公務(wù)員，后者時(shí)刻面臨著晉升壓力，需要用政績?cè)谡五\標(biāo)賽中保持和維護(hù)自己的既得利益和地位優(yōu)勢。因此，在流動(dòng)性較低的文化氛圍和缺乏競爭的情況下，教師可能會(huì)拘泥于原有的認(rèn)知水平和評(píng)價(jià)體系，很難跳出原有的舒適圈，進(jìn)行相對(duì)客觀的自評(píng)和他評(píng)。

一般來說，教師作為專業(yè)人員在當(dāng)?shù)叵碛休^高的社會(huì)聲望，加上學(xué)校管理機(jī)制粗放，缺乏淘汰和競爭機(jī)制，使得他們有足夠的職業(yè)資本保持高傲和不合作的態(tài)度。年齡偏大的教師可能認(rèn)為自己已經(jīng)到了可以坐享其成的年紀(jì)，職業(yè)晉升似乎已經(jīng)不是最重要的事情，他們通常會(huì)用“以不變應(yīng)萬變”的態(tài)度面對(duì)教育領(lǐng)域的各種變化和革新。教師間密切的私人關(guān)系更是加速了保守勢力的形成，怠惰和追求享樂已經(jīng)成為正常的文化生態(tài)。

有擇校資本的家長，往往把孩子送到周邊地市的優(yōu)質(zhì)學(xué)校就讀

（四）或“走”或“留”的學(xué)生和家長：擇校資本vs離場能力

高速發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)逐漸改變了P縣閉塞的環(huán)境，便利的交通拉近了周邊縣市的距離。越來越多的學(xué)生家長走出縣城看到了外面的世界，市場化的辦學(xué)行為也為P縣學(xué)生就學(xué)提供了更多的選擇。城鎮(zhèn)化進(jìn)程更加劇了中心城市的“虹吸效應(yīng)”，中大型城市把有上進(jìn)心的、敢于打拼的、敢于在事業(yè)上做出成就的人都吸走以后，留下的多是在市場上沒有競爭力的人。經(jīng)濟(jì)越落后的地方，教育應(yīng)越給人以希望。因?yàn)樵跉埧岬纳鐣?huì)競爭和懸殊的“體腦差異”面前，多數(shù)家長都是曾經(jīng)的“失敗者”。在社會(huì)階層躍升渠道愈發(fā)狹窄的背景下，他們不希望孩子重復(fù)自己的人生道路，于是不惜一切代價(jià)把最好的教育資源提供給孩子。愈演愈烈的競爭在家長中間滋生出嚴(yán)重的“趨利”心理和焦慮氛圍，一味地希望孩子進(jìn)入最好的學(xué)校、跟著最好的老師、考入最好的大學(xué)。

然而，家長缺乏一定的信息渠道和鑒別能力，他們簡單地將“最好的”等同于“城里的”，認(rèn)為“省會(huì)比地級(jí)市好，地級(jí)市肯定比縣城好，縣城又會(huì)比農(nóng)村好”。在P中教師看來，這種虛榮和狹隘的教育觀和擇校觀，加速了P中優(yōu)質(zhì)生源的流失。

在社會(huì)階層躍升渠道愈發(fā)狹窄的背景下，他們不希望孩子重復(fù)自己的人生道路，于是不惜一切代價(jià)把最好的教育資源提供給孩子。愈演愈烈的競爭在家長中間滋生出嚴(yán)重的“趨利”心理和焦慮氛圍。

“擇校資本”的多寡在一定程度上決定著家長的“離場能力”。學(xué)生家長憑借家庭經(jīng)濟(jì)能力、孩子學(xué)習(xí)成績或社會(huì)人脈關(guān)系等擇校資本，讓孩子到地市優(yōu)質(zhì)學(xué)?；蛴袑W(xué)費(fèi)優(yōu)惠政策的民辦學(xué)校就讀。沒能離開的學(xué)生基本上都是周邊農(nóng)村的孩子，他們中有很多是留守兒童，家庭情況復(fù)雜，父母文化水平低，無法為學(xué)生提供經(jīng)濟(jì)、文化甚至情感方面的支持。這些學(xué)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、對(duì)未來感到迷茫的孩子，成為學(xué)校老師和當(dāng)?shù)亟逃帧跋訔墶钡膶?duì)象，甚至成為縣中由盛轉(zhuǎn)衰、一蹶不振的“背鍋俠”。

不得不承認(rèn)，留守P中的學(xué)生在家庭背景、學(xué)業(yè)基礎(chǔ)、學(xué)習(xí)習(xí)慣、學(xué)習(xí)投入、競爭意識(shí)和職業(yè)規(guī)劃方面確實(shí)處于弱勢的地位。他們很少有機(jī)會(huì)參與課外補(bǔ)習(xí)，而是把大多數(shù)的課余時(shí)間都放在刷手機(jī)、看電視和做兼職上，只有非常少數(shù)的重點(diǎn)班學(xué)生才會(huì)有意識(shí)地進(jìn)行額外的學(xué)業(yè)訓(xùn)練。他們不了解嚴(yán)峻殘酷的社會(huì)形勢，也沒有想過自己以后要選擇什么樣的大學(xué)、從事什么職業(yè)、在什么地方發(fā)展，大多數(shù)學(xué)生還是想在本地生活。這些孩子的家長們坦言能來P中讀書已經(jīng)是最好的選擇，因?yàn)樗麄儾淮笾栏玫倪x擇是什么，也沒有任何資源和關(guān)系幫助孩子離開這里。然而，在不少教師的眼中，這些孩子是“不值得投入”的，因?yàn)樗麄冏⒍疾簧侠硐氲拇髮W(xué)，也注定會(huì)進(jìn)入社會(huì)的底層。但是孩子們對(duì)于課堂和教育還是有著基本的感知和鑒別能力，有半數(shù)的同學(xué)對(duì)學(xué)校的教學(xué)工作、課程安排、學(xué)習(xí)氛圍、課堂紀(jì)律、衛(wèi)生狀況和宿舍環(huán)境表示不滿。

學(xué)生和家長的選擇在一定程度上折射出社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展所帶來的階層分化。當(dāng)優(yōu)勢階層選擇逃離這里的時(shí)候，留下來的就是最大多數(shù)的普通民眾的孩子。在職業(yè)教育處于整個(gè)教育體系的“鄙視鏈”末端的文化語境當(dāng)中，他們同樣也不愿意選擇就讀職高或高職。在普遍盛行的精英教育的標(biāo)準(zhǔn)下，這些學(xué)生注定無法成為高考的佼佼者，也無法逃離父輩社會(huì)底層的命運(yùn)。但他們的命運(yùn)可能才是中國基層教育和基層社會(huì)最真實(shí)的底色。當(dāng)傷痕累累的學(xué)生進(jìn)入社會(huì)的時(shí)候，很難說受到傷害的到底是“他們”還是“我們”。

四、縣域教育的困局與破解

“以縣為主”是過去二十年來我國基礎(chǔ)教育管理領(lǐng)域的制度安排，其意圖在于緩解“分級(jí)辦學(xué)，分級(jí)管理”所造成的教育公平和效率之間的矛盾和沖突。但從實(shí)際情況來看，在我國區(qū)域差距巨大的現(xiàn)實(shí)國情的制約下，只講“以縣為主”尚不能夠滿足人們對(duì)于教育公平和質(zhì)量的新要求。我們還必須認(rèn)真思考，如何協(xié)調(diào)縣域內(nèi)部各主體的利益和資源，并充分調(diào)動(dòng)各方改善和發(fā)展教育的積極性。

“以縣為主”基礎(chǔ)教育管理體制的行政性放權(quán)，使縣政府擁有了較大的資源配置權(quán)，從而擁有實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的手段，但縣政府的“自身利益”與基礎(chǔ)教育所負(fù)載的公共價(jià)值不一定相容。

從本文的案例縣來看，“以縣為主”基礎(chǔ)教育管理體制的行政性放權(quán)，使縣政府擁有了較大的資源配置權(quán)，從而擁有實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的手段，但縣政府的“自身利益”與基礎(chǔ)教育所負(fù)載的公共價(jià)值不一定相容。這是因?yàn)?，教育投資回報(bào)的長期性，導(dǎo)致教育部門在國家體系結(jié)構(gòu)中往往被視為消耗性而非產(chǎn)出性部門，因而缺乏足夠的話語權(quán)，處于較為弱勢的地位。而在GDP政績觀導(dǎo)向下，地方政府容易基于經(jīng)濟(jì)理性，對(duì)國家教育政策選擇性執(zhí)行，放縱那些違反政策法律規(guī)定卻能創(chuàng)造教育政績、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的辦學(xué)行為。[4]那些可以在一省之內(nèi)“掐尖”的“超級(jí)中學(xué)”，即是此行為的結(jié)果之一。而P中所代表的縣級(jí)高中的衰敗，與“超級(jí)中學(xué)”則是一體兩面的關(guān)系，兩者都是這種體制下必然會(huì)出現(xiàn)的副產(chǎn)品。

衰敗的縣級(jí)中學(xué)與“超級(jí)中學(xué)”是一體兩面的關(guān)系

此外，“條塊分割”的政府行政架構(gòu)，進(jìn)一步加劇了教育事業(yè)所需要的巨大投入與資源配置權(quán)之間的長期失衡狀態(tài)。我國基礎(chǔ)教育管理模式是條塊結(jié)合、以塊為主、地方政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，而教育行政部門管理以系統(tǒng)內(nèi)部為主，更多的是教育業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)。[5]縣教育局在職責(zé)規(guī)定和事業(yè)規(guī)劃上，以“條”為主，呈現(xiàn)出自上而下的同構(gòu)特征，這是事業(yè)指導(dǎo)和信息傳達(dá)的需要;而教育局局長的職權(quán)任命和工作評(píng)價(jià)，則以塊為主，取決于地方政府。因此，縣教育局執(zhí)行教育政策所需的財(cái)權(quán)、事權(quán)同時(shí)來源于兩個(gè)上級(jí)。囿于地方政府資源配置主導(dǎo)權(quán)，且個(gè)人工作績效評(píng)價(jià)權(quán)在地方政府，教育局局長在執(zhí)行政策時(shí)，往往優(yōu)先考慮地方政府的行政意圖。結(jié)果，教育局局長的素質(zhì)特征、教育局的行政模式都帶有很強(qiáng)的地方政府色彩，而不一定符合教育事業(yè)的需要。[6]因此，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)在縣級(jí)財(cái)政的龐大需求中面臨著“主”不起來的危險(xiǎn)，[7]緊接著就會(huì)帶來地方政府削減教育經(jīng)費(fèi)開支、降低教師待遇標(biāo)準(zhǔn)、民眾對(duì)教育資源分配不滿、優(yōu)質(zhì)教育需求得不到回應(yīng)等問題。

當(dāng)一縣之內(nèi)的教育無法滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育的需求時(shí)，縣域之間以及縣市之間甚至跨省的行政轄區(qū)之間，便構(gòu)成了教育系統(tǒng)內(nèi)的競爭市場。在單一的以升學(xué)為導(dǎo)向的教育質(zhì)量評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)面前，生源就成了這個(gè)市場中的流動(dòng)資源。

最后，生源的可流動(dòng)性以及地區(qū)之間生源競爭市場的形成，讓縣域教育陷入強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱的馬太效應(yīng)之中。這也是條塊分割問題在教育行政領(lǐng)域的特殊性所在?？h政府雖是制度的供給方和權(quán)力中心，但其教育事權(quán)卻相當(dāng)模糊，因此難以穩(wěn)定維持基礎(chǔ)教育的質(zhì)量。特別是非義務(wù)教育階段的高中，雖然是一縣之內(nèi)基礎(chǔ)教育的最高階段，但由于主要被當(dāng)作升讀大學(xué)的過渡，同時(shí)又缺乏《義務(wù)教育法》那樣強(qiáng)有力的國家法規(guī)約束，因此無法持續(xù)獲得穩(wěn)定的財(cái)政資源投入。當(dāng)一縣之內(nèi)的教育無法滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育的需求時(shí)，縣域之間以及縣市之間甚至跨省的行政轄區(qū)之間，便構(gòu)成了教育系統(tǒng)內(nèi)的競爭市場。在單一的以升學(xué)為導(dǎo)向的教育質(zhì)量評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)面前，生源就成了這個(gè)市場中的流動(dòng)資源，高考升學(xué)率就是市場的價(jià)格信號(hào)，生源爭奪便是市場競爭行為。

各個(gè)利益相關(guān)者愈來愈理解這種市場邏輯，進(jìn)而或主動(dòng)或被動(dòng)地投身進(jìn)去。雖然誰都覺得有問題，但誰都無法改變現(xiàn)狀。單一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)激勵(lì)的是清晰的教育投入標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)生和家長奉行的是簡單的擇校和升學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。像P中這樣的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的普通公辦高中，在這種競爭邏輯下，顯然只能接受優(yōu)質(zhì)生源流失、優(yōu)秀師資調(diào)走，繼而財(cái)政投入意愿不足的局面，這是“以縣為主”基礎(chǔ)教育管理體制的困局。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，這個(gè)局面似乎根本不是困局，因?yàn)樵趦?yōu)勝劣汰、自由選擇、用腳投票的原則下，這些結(jié)果都是合理的。然而，教育不是經(jīng)濟(jì)，基礎(chǔ)教育更不應(yīng)該只用經(jīng)濟(jì)邏輯來度量。當(dāng)基礎(chǔ)教育的衰敗蠶食了民眾對(duì)政府的信任、對(duì)國家制度的認(rèn)同以及對(duì)未來的希望時(shí)，毫無疑問這就是應(yīng)該被嚴(yán)肅對(duì)待的社會(huì)道路選擇的問題。

著眼于本地的可持續(xù)發(fā)展，才能重新點(diǎn)燃當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)教育的希望

“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制，也為破解當(dāng)前的縣域教育困局提供了政策工具和制度空間。因?yàn)樵谶@一體制下，縣級(jí)政府獲得了完全的獨(dú)立處置權(quán)和市場主體身份，從而為市場資源的介入創(chuàng)造出了極大的空間。

另一方面，值得注意的是，P中扎根本地摸索出來的管理運(yùn)作實(shí)踐，目前已取得不錯(cuò)的改革效果。P縣教育局局長引進(jìn)托管機(jī)構(gòu)之后，P中的各項(xiàng)升學(xué)指標(biāo)都獲得了突破性的提升。當(dāng)然，升學(xué)率只是高中教育質(zhì)量的一方面衡量指標(biāo)，但這一進(jìn)步也足以讓衰敗中的縣中看到了重新振興的希望。

這也提醒我們，“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制，也為破解當(dāng)前的縣域教育困局提供了政策工具和制度空間。因?yàn)樵谶@一體制下，縣級(jí)政府獲得了完全的獨(dú)立處置權(quán)和市場主體身份，從而為市場資源的介入創(chuàng)造出了極大的空間。這讓縣政府有可能憑借制度創(chuàng)新吸納資源，引入市場化思維改革僵化的教育管理體制，攪動(dòng)凝固的本地權(quán)力結(jié)構(gòu)與人際關(guān)系。而當(dāng)處于條塊結(jié)合處的教育局局長能夠抓住機(jī)會(huì)，利用這種空間進(jìn)行制度創(chuàng)新，也可以迅速重新激發(fā)“以縣為主”體制的活力，真正做到“以縣為本”，讓縣域成為所有生長在這里的人的根基和本源，著眼于本地的可持續(xù)發(fā)展，而不是緊盯著從外部競爭中勝出，重新點(diǎn)燃當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)教育的希望。

作者單位：北京大學(xué)教育學(xué)院、北京大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)研究所

（責(zé)任編輯：鄭濤）

注釋：

[1] 祁占勇：《欠發(fā)達(dá)地區(qū)普通高中教育管理體制的現(xiàn)實(shí)困境與體制選擇》，載《現(xiàn)代教育管理》2009年第8期。

[2][7]鮑傳友：《“以縣為主”基礎(chǔ)教育管理體制的公平與效率問題及思考》，載《教育科學(xué)》2009年第3期。

[3][6]劉亞榮、陳粵秀、黃永軍、張虹、楊紅霞：《我國地（市）、縣級(jí)教育行政體制條塊分割現(xiàn)狀研究》，載《國家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第8期。

[4]王帥：《從“衡中模式”看基礎(chǔ)教育治理的困境與出路》，載《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第6期。

[5]李軼：《教育行政：是什么、做什么——對(duì)某省教育行政機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)、職能和行為的研究》，載《北京大學(xué)教育評(píng)論》2007年第2期。