王釗　黃梅波

[新發(fā)展知識·欄目導(dǎo)語]

幾百年來，西方國家經(jīng)過殖民主義與戰(zhàn)后的后殖民主義，逐漸形成了一套體系化、理論化的發(fā)展知識。它主張選舉式民主的政治制度和競爭性自由市場的經(jīng)濟制度，是西方在全世界實施發(fā)展援助的理論框架，也是戰(zhàn)后無數(shù)后發(fā)國家所能選擇的唯一發(fā)展道路。然而，戰(zhàn)后的發(fā)展援助實踐顯示，這一套西方中心的發(fā)展理論遠(yuǎn)離受援國的實際情況，且?guī)в袕娏业膲艛嘈?、不平等性和強制性?1世紀(jì)以來，一些新型國家特別是中國的迅速崛起，為國際發(fā)展知識提供了新的敘事話語與實踐經(jīng)驗。王釗與黃梅波的文章指出，國際援助作為一種外交工具，一直滲透著西方國家自身的國家利益與外交目標(biāo)，而新興援助國的出現(xiàn)則改變了經(jīng)合組織壟斷國際發(fā)展事務(wù)的歷史，使受援國獲得了選擇的權(quán)力。鐘準(zhǔn)則回顧了近代以來世界各大國海外鐵路建設(shè)的演變歷史，指出鐵路不僅是一種交通技術(shù)，也是權(quán)力的載體，其擴散在不同時期均推動著國際體系的變化。

新發(fā)展知識的興起，使后發(fā)國家得以逐漸擺脫西方的殖民與后殖民霸權(quán)，在發(fā)展道路上掌握越來越多的自主性，同時也在無聲中撬動著國際權(quán)力格局的新變化。為此，本刊特設(shè)“新發(fā)展知識”欄目，期待更多學(xué)者參與討論。

[關(guān)鍵詞]發(fā)展援助 后華盛頓共識 國際外交

2018年4月，中華人民共和國國家國際發(fā)展合作署正式揭牌，主管我國的對外援助事務(wù)。在新中國的歷史上，對外經(jīng)濟聯(lián)絡(luò)部及其前身曾在1961～1982年間作為一個部級單位主管援助事務(wù)，突出對外援助的戰(zhàn)略功能，開展援助外交工作;1982年對外經(jīng)濟聯(lián)絡(luò)部與對外貿(mào)易部等合并成立對外經(jīng)貿(mào)部，降格援助相關(guān)事務(wù)歸口司局級管理。所以，海內(nèi)外有聲音認(rèn)為，國家國際發(fā)展合作署的成立是對外援助在中國國內(nèi)政治議程中地位上升、在中國對外戰(zhàn)略中作用增強的產(chǎn)物。在歷史記憶中，援助外交在一定程度上被污名化了，例如冷戰(zhàn)時期大國以援助拉攏同盟國家、爭奪中間地帶，不顧其國內(nèi)政治獨裁腐敗、對外政策反復(fù)無常。那么當(dāng)世界政治已進(jìn)入“再全球化”時代，援助外交回潮，各國在如何規(guī)避冷戰(zhàn)時代的問題，西方傳統(tǒng)援助國在怎樣延續(xù)其在全球發(fā)展治理中的壟斷優(yōu)勢，中國作為新興援助國將如何開展相關(guān)工作？本文試圖探究這些問題。

就學(xué)術(shù)層面而言，援助外交是經(jīng)濟外交研究框架下的議題。經(jīng)濟外交包含兩方面的內(nèi)容：一是以經(jīng)濟促外交，即通過經(jīng)濟手段實現(xiàn)一國的對外戰(zhàn)略、安全和政治目標(biāo)，如通過貿(mào)易關(guān)系密切兩國的政治關(guān)系、通過跨國資本流動鞏固軍事同盟體系;二是以外交促經(jīng)濟，即通過外交手段幫助一國獲得更多的經(jīng)濟收益，如可通過政治施壓獲取他國在國際經(jīng)濟條約談判中的讓步，通過外交關(guān)系保障一國海外資源的供給、便利本國企業(yè)的對外投資等。對外援助和經(jīng)濟制裁是經(jīng)濟外交最基本的兩個抓手，所以援助外交應(yīng)算是經(jīng)濟外交的一個子領(lǐng)域。張清敏教授將其定義為：“援助外交是外交的特殊形式，它包括通過外交渠道爭取或?qū)嵤┰约巴ㄟ^援助實施外交政策兩方面的內(nèi)容?！盵1]對大國而言，關(guān)于以援助促外交的研究更具現(xiàn)實意義。美國國際開發(fā)署前副署長蘭開斯特（Carol Lancaster）將其進(jìn)一步表述為：“對外援助作為外交工具之一，有助于援助國國家經(jīng)濟和安全利益的實現(xiàn)?！盵2]這也就是援助外交的本質(zhì)。

美國國際開發(fā)署前副署長蘭開斯特將其進(jìn)一步表述為：“對外援助作為外交工具之一，有助于援助國國家經(jīng)濟和安全利益的實現(xiàn)?！边@也就是援助外交的本質(zhì)。

援助外交的本質(zhì)是自對外援助誕生起就確定下來的。但在不同的歷史階段，援助外交的實現(xiàn)形式又有所不同，從冷戰(zhàn)時期“明火執(zhí)仗”輔助大國競爭到20世紀(jì)90年代后逐步融入道德外交路徑，將援助國對外目標(biāo)嵌入全球發(fā)展議程，以“非中性”國際制度和規(guī)范落實本國利益等變化。本文認(rèn)為，驅(qū)動援助外交形式不斷演變的根本原因是國際權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整與變化：兩極對立與冷戰(zhàn)格局觸發(fā)了大國援助競爭時代的到來;20世紀(jì)80年代中后期至本世紀(jì)初則見證了從蘇東劇變到西方“一家獨大”的全過程，國際援助則相應(yīng)經(jīng)歷了從“援助疲勞”到以新制度主義重構(gòu)國際發(fā)展議程，再到新興援助國沖破“OECD卡特爾壟斷”的變化;進(jìn)入21世紀(jì)，尤其是2008年后，新興市場國家群體性崛起、美國次貸危機與歐債危機的爆發(fā)等，使得受援國群體重新獲得了20世紀(jì)六七十年代在數(shù)個援助國（集團）之間進(jìn)行選擇的權(quán)力。中國在2000年后增加了對外援助資源投放，[3]且擁有40余年迅速增長的成功經(jīng)驗，甚至被認(rèn)為是新發(fā)展模式的潛在來源。援助外交是要重演大國政治與競爭悲劇，還是會更多地表現(xiàn)為國際發(fā)展議程的重構(gòu)及全球治理規(guī)范的重塑？在大國政治與規(guī)范塑造之間，中國的援助外交應(yīng)如何選擇？下文將詳細(xì)探討國際權(quán)力結(jié)構(gòu)與援助外交實現(xiàn)形式變化的三個階段以及中國當(dāng)下的援助外交選擇。

援助外交是外交的一種特殊形式

一、傳統(tǒng)援助外交：全球冷戰(zhàn)與大國競爭

美蘇兩國在中間地帶的爭奪直接導(dǎo)致了全球冷戰(zhàn)的到來。在這一階段，關(guān)于援助是一國對外戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)工具，其決策主要受到國際政治動機驅(qū)動，權(quán)力政治與安全顧慮是20世紀(jì)六七十年代大國援助資源分配的基本邏輯等的研究層出不窮，眾所周知的摩根索關(guān)于對外援助國際政治理論的研究就是典型代表。[4]這就是援助外交的傳統(tǒng)形式：對外援助作為大國競爭、全球冷戰(zhàn)的工具，是援助國拉攏、支持、打壓、反對第三國的抓手。它可以作為一種國家間的“賄賂”換取多邊舞臺上的立場變化;也可以是“大棒”，為打壓某一國家，援助其傳統(tǒng)地緣政治對手國。

對外援助作為大國競爭、全球冷戰(zhàn)的工具，是援助國拉攏、支持、打壓、反對第三國的抓手。它可以作為一種國家間的“賄賂”換取多邊舞臺上的立場變化;也可以是“大棒”，為打壓某一國家，援助其傳統(tǒng)地緣政治對手國。

（一）對外援助輔助全球冷戰(zhàn)

“二戰(zhàn)”結(jié)束之初，對外援助有兩種基本類型—軍事援助和對外經(jīng)濟技術(shù)援助—都直接或間接地用于爭取盟友，甚至直接服務(wù)于對外戰(zhàn)爭。例如美國在1948年2月推出馬歇爾計劃，以支持歐洲盟友的戰(zhàn)后重建工作;但朝鮮戰(zhàn)爭的爆發(fā)促使美國政府推動軍事援助與經(jīng)濟技術(shù)援助合并，馬歇爾計劃提前六個月結(jié)束，用于保障該計劃實施的政府機構(gòu)“經(jīng)濟合作署”也被新成立的“共同安全署”取代，在1951～1953年間全面負(fù)責(zé)美國的對外軍事和經(jīng)濟援助。再如蘇聯(lián)也在1952年蘇共十九大后制定了針對中間地帶國家的新政策，希望通過貿(mào)易、貸款和技術(shù)援助等方式擴大在亞非拉的影響;1956年蘇共二十大后，蘇聯(lián)以優(yōu)惠貸款為主要形式的對外援助規(guī)模迅速擴大。美國認(rèn)為這是蘇聯(lián)在中間地帶發(fā)動了經(jīng)濟攻勢，是兩國冷戰(zhàn)的新邊疆。美國學(xué)者維農(nóng)·瑞坦（Vernon Ruttan）寫道：由蘇聯(lián)發(fā)起的經(jīng)濟援助前線對美國的政策產(chǎn)生了深刻影響……到1961年為止，一半以上的美國外援都給了所謂前線國家……與蘇經(jīng)濟援助競爭開始主導(dǎo)美國的對外政策。[5]

美國在1948年2月推出馬歇爾計劃，以支持歐洲盟友的戰(zhàn)后重建工作

（二）對外援助輔助國際經(jīng)濟競爭

除美蘇冷戰(zhàn)之外，伴隨資本主義陣營國家的經(jīng)濟恢復(fù)，對外援助又成為陣營內(nèi)國家促進(jìn)出口、進(jìn)行經(jīng)濟競爭的工具。規(guī)范出口信貸競爭、減少大國貿(mào)易摩擦是20世紀(jì)70年代資本主義國家之間經(jīng)濟協(xié)調(diào)的重要議題。莫勞夫奇克（Andrew Moravcsik）認(rèn)為，作為霸權(quán)國的美國在1974年后出口產(chǎn)業(yè)競爭力相對下降、國內(nèi)利率水平相對升高，且政府調(diào)動資源的能力相對日本等國弱，于是開始推動OECD限制出口信貸競爭多邊協(xié)定的出臺。[6]而以對外援助資金輔助出口信貸，例如以援助贈款沖抵部分利息，是一國政府調(diào)動資金能力的表現(xiàn)之一。日本就是資本主義陣營內(nèi)以援助補貼出口、政商密切合作的典型，很多日元貸款的性質(zhì)難以界定，處于對外援助和出口信貸之間的模糊地帶。日本對外援助的規(guī)模不斷上升，在1989年超過美國成為全球第一大援助國，以配合其國際經(jīng)濟競爭。這進(jìn)一步惡化了美國的國際收支平衡，是美日五輪貿(mào)易摩擦的重要催化劑。

對外援助作為權(quán)力政治與大國競爭的工具，是援助外交的重要表現(xiàn)。這種傳統(tǒng)而直接的外交方式興起于冷戰(zhàn)時期并延續(xù)至今。自20世紀(jì)80年代中后期起，援助外交轉(zhuǎn)向了更為隱蔽、更占據(jù)道德高地的方式，從受援國國內(nèi)政治著手實現(xiàn)援助國的對外政策目標(biāo)。

自20世紀(jì)80年代中后期，援助外交出現(xiàn)了一些新的變化，以更為隱蔽、更占據(jù)道德高地的方式，從受援國國內(nèi)政治著手實現(xiàn)援助國的對外政策目標(biāo)。

二、“道德外交”：將對外政策目標(biāo)嵌入全球發(fā)展議程

蘇東劇變后，對外援助領(lǐng)域的兩極競爭徹底結(jié)束了。官方發(fā)展援助（ODA）在20世紀(jì)六七十年代后逐漸成為西方對外援助的主流。它在戰(zhàn)后對外經(jīng)濟技術(shù)援助的基礎(chǔ)上發(fā)展而來，強調(diào)對受援國經(jīng)濟發(fā)展和福利改善的支持，因其具有的長期性、發(fā)展性等特征而有別于對外軍事援助和人道主義援助等。ODA的出現(xiàn)及制度化使得援助與發(fā)展緊密地結(jié)合在了一起，援助國往往會根據(jù)自己的發(fā)展經(jīng)驗和發(fā)展利益來框定援助資金的使用范圍。20世紀(jì)80年代末90年代初蘇東劇變后，雖也有阿拉伯地區(qū)等保有較為特殊的對外援助，但并未形成新的、具有競爭性的制度體系。這就使得以經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會（OECD DAC）為代表的西方壟斷了國際發(fā)展事務(wù)，甚至被稱為“西方援助卡特爾”。[7]這不僅是指OECD國家對于援助資源的壟斷，更意味著其對發(fā)展模式的壟斷：蘇聯(lián)模式在20世紀(jì)80年代中后期的衰落及消亡預(yù)示著再也沒有任何西方新自由主義以外的發(fā)展模式可供選擇。[8]在這種背景下，援助外交開始衍生出新的實現(xiàn)方式：西方國家以新制度主義重構(gòu)發(fā)展理論，將利益訴求和權(quán)力結(jié)構(gòu)嵌入國際發(fā)展議程，以更為隱蔽、表面更具道德性的方式實現(xiàn)自身的對外政策目標(biāo)。

（一）良治援助的提出與援助外交的實現(xiàn)

國際發(fā)展援助的指導(dǎo)思想由華盛頓共識向后華盛頓共識的轉(zhuǎn)變，為援助外交實現(xiàn)路徑從國際政治層面下沉至國內(nèi)政治層面奠定了基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代拉美債務(wù)危機爆發(fā)后，西方在新自由主義經(jīng)濟意識形態(tài)下，以結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃等方案援助形式要求受援國迅速完成私有化、市場化、自由化，但并未帶來預(yù)期的發(fā)展效果，公共部門投入不足等拉大了受援國國內(nèi)的貧富差距，金融賬戶過早開放等使發(fā)展中國家經(jīng)濟危機頻發(fā)。幾乎與蘇東劇變同步，西方國家在20世紀(jì)80年代末90年代初開始認(rèn)識到新自由主義的不足，并希望通過新制度經(jīng)濟學(xué)重構(gòu)發(fā)展援助邏輯，這直接導(dǎo)致了后華盛頓共識的誕生。世界銀行也在1989年發(fā)布《撒哈拉以南的非洲：從危機到可持續(xù)增長》（Sub-Saharan Africa： from Crisis to Sustainable Growth）報告，提出建立良治政府是一國實現(xiàn)發(fā)展的前提。之后，西方學(xué)術(shù)界進(jìn)一步完成了新制度主義框架下發(fā)展援助與經(jīng)濟增長間關(guān)系的理論構(gòu)建，例如杜大偉等（Dollar & Burnside）提出國際援助對受援國經(jīng)濟增長的促進(jìn)作用取決于受援國自身的政策環(huán)境;當(dāng)受援國的貨幣、財政和貿(mào)易政策等相對合理時，國際援助才可能促進(jìn)其經(jīng)濟增長，否則援助就難以發(fā)揮作用。[9]科利爾等（Collier & Dollar）在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步驗證了受援國民主程度與接受援助后實現(xiàn)經(jīng)濟增長間的正相關(guān)關(guān)系。[10]在此之后，制度變量與援助有效性之間的因果關(guān)系被普遍接受，受援國的治理水平，甚至是援助國援助機構(gòu)的制度設(shè)計與運行等成為國際發(fā)展學(xué)研究的熱點。[11]良治援助就這樣在20世紀(jì)80年代末至21世紀(jì)初期成為西方最為重要的對外援助形式。

良治援助使得西方以援助介入受援國國內(nèi)政治成為具有規(guī)范性、道德性的外交實踐，因為這是為了使落后國家實現(xiàn)真正的發(fā)展。

良治援助以直接將援助資源投入受援國的國內(nèi)政治經(jīng)濟制度改革，或以受援國進(jìn)行此類改革作為能夠得到援助的條件為主要特征。這使得西方以援助介入受援國國內(nèi)政治成為具有規(guī)范性、道德性的外交實踐，因為這是為了使落后國家實現(xiàn)真正的發(fā)展。西方國家進(jìn)一步在新制度主義發(fā)展意識形態(tài)下完成了國際援助的相關(guān)制度構(gòu)建。以世界銀行中負(fù)責(zé)向中低收入國家提供優(yōu)惠貸款等援助的國際開發(fā)協(xié)會（IDA）為例，其援助資源國別分配在很大程度上是由受援國的良治水平?jīng)Q定的。IDA在2008～2011年間的國別分配公式如下：[12]

也就是說，一國在2008～2011年間能夠得到IDA援助的規(guī)模是關(guān)于其國家績效評分（Country Performance Rating， CPR）、人均國民收入（GNI per capita）和人口數(shù)量（Pop）的函數(shù)。后兩項是客觀存在的，而一國的績效評分是由92%的國家政策與制度評分（Country Policy and Institutional Assessment， CPIA）和8%的投資組合績效評分（Portfolio Performance Rating）決定的。CPIA的計算方法見表1，是關(guān)于受援國國內(nèi)政治經(jīng)濟制度的全面考察，其中A-C部分占有24%的權(quán)重，突出政治改革的D部分占有68%的權(quán)重。可以明顯地看出，CPIA的分值幾乎決定了國家i在2008～2011年間能夠得到多大規(guī)模的IDA援助，也就是說不按照世行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行國內(nèi)改革的中低收入國家將得不到充足的IDA資助。這一分配公式最早由世行在1991年提出，且1991～1997年間CPR完全由CPIA決定。IDA的援助資源國別分配標(biāo)準(zhǔn)也很具代表性，很多西方國家采用相似的分配公式，例如美國在2004年建立的千年挑戰(zhàn)公司也是以良治作為援助分配的核心標(biāo)準(zhǔn)。

表1 一國的政策與制度評估（CPIA）

資料來源：IDA Resource Mobilization Department， “IDAs Performance Based AllocationSystem： Review of the Current System and Key Issues for IDA 16”， May 2010， p. 33

蘇東劇變后的良治援助與冷戰(zhàn)時期甚至被認(rèn)為是一種“賄賂”的傳統(tǒng)援助外交不同，因為沒有其他援助集團與之競價，如果受援國希望得到援助或繼續(xù)獲得援助，就不得不接受援助方的條件，所以更像是一種“脅持”。

西方在蘇東劇變后利用其在國際權(quán)力結(jié)構(gòu)中一家獨大的優(yōu)勢，適時推出良治援助，可在兩個層面上使援助服務(wù)于對外政治目標(biāo)的實現(xiàn)。從短期看，援助國可憑借條件援助使受援國在特定國際政治議題上妥協(xié)或跟隨。這與冷戰(zhàn)時期甚至被認(rèn)為是一種“賄賂”的傳統(tǒng)援助外交不同，因為沒有其他援助集團與之競價，如果受援國希望得到援助或繼續(xù)獲得援助，就不得不接受援助方的條件，所以更像是一種“脅持”。從中長期看，受援國一旦按照要求完成了多黨代議制民主改革，就很難再堅持一致對外的外交立場。這是因為受援國國內(nèi)政治派別之間競爭的成敗很大程度上取決于援助方的選擇，誰更跟隨西方的價值體系和利益訴求，誰就能獲得更多的援助資金支持，誰就更可能成為執(zhí)政黨;一旦其難以匹配西方援助集團的期望，更換一個執(zhí)政黨只是援助方在眾多候選團隊中重新做出選擇而已。在1992～2000年間，有21個發(fā)展中國家年均接受ODA的規(guī)模超過了其本國中央財政支出的30%（見表2）;且最能夠帶來選票的——改善甚至免費教育醫(yī)療等公共服務(wù)承諾——預(yù)算通常來自O(shè)DA資金，甚至出現(xiàn)了哪個政黨能夠與世界銀行達(dá)成新一輪的借款協(xié)議，哪個政黨就能上臺的情況。在“良治援助”的潮流中，除了體量巨大的發(fā)展中國家外，國際援助資金成了左右受援國國內(nèi)政治的關(guān)鍵因素，很大程度上也成了支撐所謂“民主化第三波”的物質(zhì)基礎(chǔ)，中小發(fā)展中國家除了服從再無選擇。

表2 1992～2000 年間發(fā)展中國家接受ODA 規(guī)模與本國年度中央財政支出的比值

資料來源：世界發(fā)展指數(shù)數(shù)據(jù)庫（World Development Indicators）

西方援助國在現(xiàn)有全球發(fā)展議程框架下完成了對外援助的全面服務(wù)化，這與西方的后工業(yè)化發(fā)展階段相匹配，其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)—服務(wù)咨詢業(yè)—在全球發(fā)展治理中獲得了巨大的經(jīng)濟收益。

（二）西方援助全面服務(wù)化與其對外經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)

就對外經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)而言，西方援助國在現(xiàn)有全球發(fā)展議程框架下完成了對外援助的全面服務(wù)化，這與西方的后工業(yè)化發(fā)展階段相匹配，其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)——服務(wù)咨詢業(yè)——在全球發(fā)展治理中獲得了巨大的經(jīng)濟收益。西方發(fā)展援助在20世紀(jì)70年代前也是以修路架橋為主的，世界銀行還一度被稱為“大壩銀行”。但20世紀(jì)80年代后在華盛頓共識和后華盛頓共識之下，各種方案援助如雨后春筍般出現(xiàn)，例如能力建設(shè)、全部門路徑（Sector-wide Approach，?SWAp）及總預(yù)算支持（General Budget Support， GBS）等。以全部門路徑為例，它是指多個援助方協(xié)調(diào)以直接資金注入為主要方式來支持受援國某一社會部門的運轉(zhuǎn)，如衛(wèi)生或教育部門等。這種援助方式是在吸取以往項目援助破碎分散、后續(xù)資金跟進(jìn)困難、與受援國整體發(fā)展戰(zhàn)略難以對接等缺陷的基礎(chǔ)上提出的，是援助有效性倡議的重要組成部分。從表面上看，這種直接將大規(guī)模現(xiàn)金注入受援國財政預(yù)算的援助非常慷慨，但制度經(jīng)濟學(xué)主導(dǎo)下的援助實踐，其程序往往十分復(fù)雜，且對政府效率要求很高。受援國要申請SWAp，必須首先制定清晰的部門戰(zhàn)略和政策，并形成正式報告，如減貧戰(zhàn)略文件（PRSPs），向西方援助國或國際組織提交;歐美國家的發(fā)展咨詢公司在協(xié)助受援國政府制定方案的過程中獲得了巨額利潤。其次，SWAp響應(yīng)援助有效性倡議中的“所有權(quán)”（Ownership）原則，主張依靠受援國國內(nèi)規(guī)劃與實施體系推進(jìn)社會部門建設(shè);這就需要西方大量的制度能力建設(shè)援助，以全面改革受援國國內(nèi)政治制度、培訓(xùn)各個官僚體系。最后，SWAp援助資金的使用要求全程透明，以達(dá)到援助有效性等倡議對于“問責(zé)制”（Accountability）的要求;且援助方會根據(jù)受援國披露的階段性數(shù)據(jù)來決定是否提供下一期援助。這就使得資金使用的審計工作異常重要，會計事務(wù)所等專業(yè)機構(gòu)在這一過程中獲得了大量訂單。例如美國國際開發(fā)署在?1991～1996年間的前25位項目承包商中，有當(dāng)時六大會計事務(wù)所中的四家。蘇東劇變后，這些財務(wù)咨詢類公司迅速占領(lǐng)了中東歐新興市場。[13]再如在英國國際發(fā)展部2017年十大援助承建商中，服務(wù)咨詢行業(yè)的主導(dǎo)地位一目了然（見表3）。

表3 英國國際發(fā)展部2017 年十大援助承建商

資料來源：https：//www.devex.com/news/top-2017-dfid-private-sector-implementers-92148

從表面上看，這種直接將大規(guī)模現(xiàn)金注入受援國財政預(yù)算的援助非?？犊?，但制度經(jīng)濟學(xué)主導(dǎo)下的援助實踐，其程序往往十分復(fù)雜，且對政府效率要求很高。

總之，西方在蘇東劇變后著眼于將對外政治經(jīng)濟訴求嵌入全球發(fā)展日程，以援助撬動受援國國內(nèi)政治，以更為隱秘的方式實現(xiàn)外交目標(biāo)。新制度經(jīng)濟學(xué)是這一階段西方發(fā)展援助的主流學(xué)術(shù)意識形態(tài)，框定了國際發(fā)展學(xué)等的研究日程和議題設(shè)置。這一時段的國際政治學(xué)也深受新制度經(jīng)濟學(xué)的影響，基歐漢的代表作《霸權(quán)之后》就從中汲取了大量的養(yǎng)分，如交易成本概念的運用等，該書也被認(rèn)為是國際政治領(lǐng)域新自由制度主義的開山之作。這也直接影響了國際政治領(lǐng)域的對外援助研究：深入援助國和受援國的國內(nèi)政治，分析援助在特定制度框架下的收益分配等成為國際政治學(xué)視野下援助研究的主流。[14]可以說，援助外交的實現(xiàn)，經(jīng)歷了從援助國間的競爭與合作向援助國撬動受援國國內(nèi)競爭與合作的轉(zhuǎn)變;對外援助研究，相應(yīng)地也經(jīng)歷了從“對外援助的政治理論”向“援助的國內(nèi)政治研究”，甚至是“國際發(fā)展與援助政策的政治經(jīng)濟學(xué)”的轉(zhuǎn)變。

三、新興援助國的抉擇：在大國政治與規(guī)范塑造之間

進(jìn)入21世紀(jì)后，國際關(guān)系民主化趨勢加強，特別是美國次貸危機和歐債危機的爆發(fā)，使得金磚國家的群體性崛起成為國際秩序變化的突出特征。在國際權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的基礎(chǔ)上，以發(fā)展中國家為主體的新興援助國家群體開始出現(xiàn)，這沖擊了OECD國家對于發(fā)展和援助事務(wù)的壟斷，受援國再次獲得了在援助國（集團）之間進(jìn)行選擇的權(quán)力。有學(xué)者將這種轉(zhuǎn)變描述為國際發(fā)展的革命：北方發(fā)達(dá)國家不再壟斷南方受援國的資金、技術(shù)和知識來源，國際援助事業(yè)經(jīng)歷了一場“寂靜的革命”。[15]從21世紀(jì)初的“安哥拉模式”到亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行成立后學(xué)術(shù)界關(guān)于競爭性多邊主義的討論，[16]中國一直是最受關(guān)注的新興援助國，具有提供龐大援助資源和潛在發(fā)展模式的能力。那么，中國的援助外交應(yīng)是怎樣的形式，是重蹈大國競爭與各自消耗的悲劇，還是著力于融入、互動、塑造全球發(fā)展治理規(guī)范體系？本文認(rèn)為，后者是更為明智的選擇。

在國際權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的基礎(chǔ)上，以發(fā)展中國家為主體的新興援助國家群體開始出現(xiàn)，這沖擊了OECD國家對于發(fā)展和援助事務(wù)的壟斷，受援國再次獲得了在援助國（集團）之間進(jìn)行選擇的權(quán)力。

OECD國家曾經(jīng)壟斷國際發(fā)展援助事務(wù)

首先，在綜合國力已積累到一定程度的前提下，援助外交著力于多邊主義路徑和國際規(guī)范塑造更符合中國的國家利益。中國是本輪全球化的最大受益國，中國的發(fā)展是融入國際體系的發(fā)展;甚至有學(xué)者提出，中國崛起的過程可被視為一次重要的“再全球化”進(jìn)程。[17]再全球化需要國際權(quán)力結(jié)構(gòu)的支撐，也需要找到能夠解決上一輪全球化問題和弊端的方案。現(xiàn)有的國際秩序被認(rèn)為是安格魯-撒克遜國內(nèi)秩序和發(fā)展模式的外溢，國際發(fā)展援助領(lǐng)域亦不例外。中國在參與和引領(lǐng)本輪“再全球化”的過程中，自身發(fā)展經(jīng)驗的總結(jié)及與國際社會的分享是必不可少的。而發(fā)展理論是發(fā)展援助的基礎(chǔ)，發(fā)展援助是實踐理論的工具，再全球化必然會推動現(xiàn)有全球發(fā)展日程的完善，也會為中國著力于全球規(guī)范塑造的援助外交帶來結(jié)構(gòu)性機遇。

發(fā)展理論是發(fā)展援助的基礎(chǔ)，發(fā)展援助是實踐理論的工具，再全球化必然會推動現(xiàn)有全球發(fā)展日程的完善，也會為中國著力于全球規(guī)范塑造的援助外交帶來結(jié)構(gòu)性機遇。

其次，新興援助國家的群體性崛起使得受援國再次獲得了進(jìn)行選擇的權(quán)力，這當(dāng)然是國際關(guān)系民主化的進(jìn)步，但援助實踐中也存在“第三方陷阱”的可能。[18]美蘇在冷戰(zhàn)時期為爭奪中間地帶，過度強調(diào)地緣政治的重要性，而忽略了受援國的實際發(fā)展需求，將援助作為一種“賄賂”，使得援助外交在一定程度上被污名化。新興援助國的出現(xiàn)意味著國際援助領(lǐng)域再次出現(xiàn)三元權(quán)力結(jié)構(gòu)，如何與西方援助國、廣大受援國協(xié)調(diào)，推動全球發(fā)展治理甚至是國際體系的完善，促使三方利益共贏，是十分重要的問題。中國新時期的援助外交要避免落入“第三方陷阱”，避免援助國之間的向下競爭，避免對外援助資源的過度使用。

最后，中國援助應(yīng)在受援國及傳統(tǒng)援助國國內(nèi)政治層面形成較強的外交能力。20世紀(jì)90年代以來，西方巧妙地以新制度主義將對外政策目標(biāo)納入全球發(fā)展日程，以良治援助使得援助國和受援國的各種國內(nèi)行為體進(jìn)入國際層面的博弈之中，發(fā)展類政府機構(gòu)、全球性NGO與本土實施網(wǎng)絡(luò)、政黨、族群、性別等被代入援助事務(wù)中。這使得西方積累了相當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)性權(quán)力和更為成熟的知識體系，甚至在一定程度上框定了新興援助國的外交空間。中國在國際發(fā)展領(lǐng)域推動新規(guī)范、提出新規(guī)則、建立新機構(gòu)時，應(yīng)綜合考慮各利益相關(guān)方，使中國援助在受援國及傳統(tǒng)援助國國內(nèi)政治層面形成不弱于西方的外交能力，在規(guī)則規(guī)范形成的國際-國內(nèi)互動中實現(xiàn)對外政策目標(biāo)。

四、結(jié)論

外交目標(biāo)內(nèi)置于全球發(fā)展議程是蘇東劇變以來援助外交的主要形式和特點，這相較于傳統(tǒng)援助外交方式更具隱蔽性，更有助于構(gòu)筑援助國的軟權(quán)力及話語權(quán)，也是西方在國際體系中擁有結(jié)構(gòu)性權(quán)力的表現(xiàn)。進(jìn)入21世紀(jì)后，國際權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化使各國的對外援助事務(wù)及其相關(guān)的援助外交、全球發(fā)展治理等面臨著“世紀(jì)之變”。如何在再全球化中實現(xiàn)各方利益的協(xié)調(diào)與制度化，如何避免陷入援助中的第三方陷阱，是援助外交面臨的新挑戰(zhàn)。新中國成立70余年，特別是改革開放40余年間積累了大量的發(fā)展經(jīng)驗，也是世界銀行等援助機構(gòu)最為優(yōu)秀的“畢業(yè)生”，擁有完善全球發(fā)展議程、豐富援助資源的能力。中國應(yīng)進(jìn)一步尋求“一帶一路”倡議與國際發(fā)展議程、全球發(fā)展治理的融合，在再全球化中推動援助外交，形成影響國際-國內(nèi)各行為體良性互動的能力，為中華民族的偉大復(fù)興創(chuàng)造有利的國際環(huán)境。

作者單位：上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際發(fā)展合作研究院

（責(zé)任編輯：王儒西）

注釋：

* 本文的完成得到2016年度國家社科基金重大項目“中國國際援助和開發(fā)合作體系創(chuàng)新研究”（項目批準(zhǔn)號16ZDA037）的支持。

[1]?張清敏：《援助外交》，載《國際論壇》2007年第6期。

[2]?Carol Lancaster，?Foreign Aid： Diplomacy， Development， Domestic Politics， Chicago： University of Chicago Press， 2008， Preface， p. ix.

[3]?按照2011年《中國的對外援助》白皮書數(shù)據(jù)，“進(jìn)入新世紀(jì)特別是2004年以來，在經(jīng)濟持續(xù)快速增長、綜合國力不斷增強的基礎(chǔ)上，中國對外援助資金保持快速增長，2004年至2009年平均年增長率為29.4%”。

[4]?Hans Morgenthau， “A Political Theory of Foreign Aid，” American Political Science Review， Vol.56， No.2， June 1962， pp. 301～309.

[5]?Vernon Ruttan，?United States Development Assistance Policy： The Domestic Politics of Foreign Economic Aid， Baltimore： Johns Hopkins University Press， 1996， pp. 72～73.

[6]?Andrew Moravcsik，?“Disciplining Trade Finance： the OECD Export Credit Arrangement，” International Organization，?Vol. 43， No.1， Winter 1989， p. 199.

[7]?William Easterly， “The Cartel of Good Intentions： The Problem of Bureaucracy in Foreign Aid，” Journal of Policy Reform， Vol. 5， Issue 4， 2002.

[8]?Sorensen， Jens Stilhoff eds.，?Challenging the Aid Paradigm： Western Currents and Asian Alternatives， Palgrave Macmillan， 2010， p. viii.

[9]?David Dollar & Craig Burnside， “Aid， Policies， and Growth，”?American Economic Review， 2000， Vol. 90， No. 4， pp. 847～868.

[10]?Paul Collier & David Dollar， “Development Effectiveness： What Have We Learnt？”?Economic Journal， 2004， 114 （496）， pp. 244～271

[11]?例如“多數(shù)援助的失敗都與框定其援助輸送的制度有關(guān)”。見Clark C. Gibson et al.，?The Samaritans Dilemma： The Political Economy of Development Aid， Oxford University Press， 2005.

[12]?IDA Resource Mobilization Department， “IDAs Performance Based Allocation System： Review of the Current System and Key Issues for IDA 16，” May 2010.

[13]?Ruben Berrios，?Contracting for Development： The Role of For-profit Contractors in US Foreign Development Assistance， Praeger Pub Text， 2000， p. 49.

[14]?如Helen V. Milner & Dustin H. Tingley， “The Political Economy of US Foreign Aid： American Legislators and the Domestic Politics of Aid，” Economics & Politics， Vol. 22， Issue 2， 2006， pp. 200-232. Bruce Bueno de Mesquita & Alastair Smith， “A Political Economy of Aid，”?International Organization， Vol. 63， Issue 2， April 2009. Simone Dietrich， “Donor Political Economies and the Pursuit of Aid Effectiveness，”?International Organization， Vol.70， Issue 1， Winter 2016， pp. 65～102.

[15]?査道炯：《南南合作運動歷程：對“一帶一路”的啟示》，載《中國國際戰(zhàn)略評論》2018年（上），第205頁。

[16]?Julia Morse & Robert Keohane， “Contested Multilateralism，”?Review of International Organization， Vol. 9， No.4， 2014， pp. 385～412.

[17]?參見王棟、曹德軍：《“再全球化”視野下的中國角色—以全球公共產(chǎn)品供給為例》，載《中央社會主義學(xué)院學(xué)報》2017年第4期。

[18]?陳永：《中美東亞安全關(guān)系中的第三方陷阱》，載《國際關(guān)系研究》2015年第6期。