竇 煒，黃志洲 ，崔 蓓

(1.南京市城市規(guī)劃編制研究中心，江蘇 南京 210008; 2.北京國測信息科技有限責(zé)任公司，北京 100000)

為更好地服務(wù)城市建設(shè)，提高規(guī)劃管理效能，當(dāng)前各城市的規(guī)劃行政管理部門正開展或已經(jīng)完成機構(gòu)改革、事權(quán)下放等工作。以南京市為例，規(guī)劃管理工作在事權(quán)下放后，轉(zhuǎn)變?yōu)槭芯?、直屬分局、派出機構(gòu)、受委托單位的復(fù)雜組織架構(gòu)模式，這為控規(guī)編制的統(tǒng)一管理提出了更高的要求。作為控規(guī)編制管理工作中重要一環(huán)的報審報批工作由于其工作本身的復(fù)雜性而在此背景下面臨更大的挑戰(zhàn)。采用信息化手段是解決統(tǒng)一管理問題的重要方法，國內(nèi)很多城市建立了控規(guī)管理信息系統(tǒng)，依據(jù)該系統(tǒng)實現(xiàn)控規(guī)的過程管理、成果管理、編制單位管理、行業(yè)管理等，但已建成的系統(tǒng)在控規(guī)過程管理過程中主要以進度填報、信息登記為主，未解決事權(quán)下放背景下控規(guī)報審報批工作的業(yè)務(wù)協(xié)同，控規(guī)報審報批中涉及的業(yè)務(wù)、成果質(zhì)檢等仍是相互獨立地進行，未實現(xiàn)有效的整合。在成果質(zhì)檢方面實現(xiàn)了基于數(shù)據(jù)本身的質(zhì)檢，如屬性完備性檢查、圖形拓?fù)錂z查等，但對于技術(shù)審查,如公建配套指標(biāo)是否合適、是否符合上位規(guī)劃的要求等仍多采用規(guī)劃師人工審查的方式，缺乏有效的信息化輔助手段。

1 關(guān)鍵技術(shù)

1.1 基于服務(wù)的圖形質(zhì)檢工作流

傳統(tǒng)上的圖形質(zhì)檢、建庫、更新等GIS數(shù)據(jù)相關(guān)工具都是在C/S框架下完成的，而目前主流的業(yè)務(wù)系統(tǒng)一般是B/S模式，從而造成了業(yè)務(wù)和GIS數(shù)據(jù)工具相割裂的情況。實際工作中GIS數(shù)據(jù)工具往往是業(yè)務(wù)系統(tǒng)的一個子功能或子模塊，兩者之間存在緊密的聯(lián)系，以本文的控規(guī)報審報批為例，其是業(yè)務(wù)流程中的一個環(huán)節(jié)，需要和業(yè)務(wù)表單、流程深度整合。如GIS質(zhì)檢工具是質(zhì)檢流程中需要調(diào)用的功能，而質(zhì)檢的結(jié)果要能直接返回到業(yè)務(wù)表單中；質(zhì)檢通過后要能與業(yè)務(wù)系統(tǒng)聯(lián)動啟動建庫，并根據(jù)建庫的結(jié)果自動更新業(yè)務(wù)系統(tǒng)相關(guān)狀態(tài)。割裂的模式帶來了GIS質(zhì)檢工具與業(yè)務(wù)系統(tǒng)脫節(jié)、信息共享不暢的問題。另外C/S模式的GIS工具本身也存在部署復(fù)雜等問題，甚至由于不同的GIS工具對環(huán)境要求不同而造成沖突，無法在同一臺客戶端部署的情況。

為了解決這些問題，使系統(tǒng)統(tǒng)一運行在一個系統(tǒng)中，采用SOA架構(gòu)，基于服務(wù)模式將整個圖形質(zhì)檢軟件封裝在B/S框架下，并且采用與業(yè)務(wù)系統(tǒng)同樣的表單引擎，由業(yè)務(wù)系統(tǒng)的工作流進行流程驅(qū)動，從而實現(xiàn)了圖形質(zhì)檢、建庫更新、業(yè)務(wù)的無縫集成，控規(guī)報審報批相關(guān)功能都統(tǒng)一運行在一個軟件內(nèi)。

1.2 基于服務(wù)的GIS數(shù)據(jù)工具

采用服務(wù)模式將GIS質(zhì)檢、ETL、建庫更新等功能分別部署在各自的中心服務(wù)器上，提供基礎(chǔ)的原子性功能服務(wù)。各業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)時，可根據(jù)需要對原子性的服務(wù)進行編排、整合形成新的功能服務(wù)。不同服務(wù)器上的功能服務(wù)以標(biāo)準(zhǔn)模式在服務(wù)中心登記注冊?？蛻舳丝梢酝ㄟ^該中心發(fā)現(xiàn)服務(wù)，并通過遠(yuǎn)程調(diào)用服務(wù)實現(xiàn)相應(yīng)的功能。

通過該模式解決了GIS數(shù)據(jù)工具環(huán)境相對復(fù)雜的問題，將異構(gòu)GIS系統(tǒng)統(tǒng)一到服務(wù)下，實現(xiàn)了異構(gòu)系統(tǒng)之間的整合與協(xié)同，包括GIS數(shù)據(jù)工具之間的協(xié)同，以及GIS數(shù)據(jù)工具與業(yè)務(wù)系統(tǒng)的協(xié)同，也更有利于功能的復(fù)用，同時解決了客戶端部署復(fù)雜的問題。

1.3 GIS質(zhì)檢與業(yè)務(wù)流程協(xié)同

控規(guī)報審報批是控規(guī)過程管理中的一環(huán)，而其內(nèi)部又存在報審報批業(yè)務(wù)流程、圖件完備性質(zhì)檢流程、圖形質(zhì)檢流程等多個流程。本文以業(yè)務(wù)流程為主流程，其他流程為子流程，通過主流程驅(qū)動子流程，子流程通過服務(wù)和主流程進行信息交互。

圖1所示為報審報批業(yè)務(wù)主流程，首先由責(zé)任部門申請報審，經(jīng)責(zé)任部門負(fù)責(zé)人審查通過后，由歸口部門交由規(guī)劃編制研究中心(以下簡稱“中心”)進行核檢。該核檢包括圖件完備性質(zhì)檢和圖形質(zhì)檢兩部分，考慮到質(zhì)檢可能存在多輪的情況，本文將質(zhì)檢作為子流程進行設(shè)計。當(dāng)觸發(fā)子流程時，主流程暫時掛起，等待子流程執(zhí)行，根據(jù)實際業(yè)務(wù)需求，完整性不通過時，子流程結(jié)束，同時通過服務(wù)通知主流程進行相應(yīng)退回操作。完整性通過后主流程繼續(xù)執(zhí)行，直至完成。各環(huán)節(jié)職責(zé)描述見表1。

圖1 報審報批流程

表1 各環(huán)節(jié)職責(zé)描述

核檢子流程如圖2所示，包括完整性檢查和圖形檢查兩個步驟，圖形檢查如不通過將退回責(zé)任部門重新上傳成果，再進行新一輪的質(zhì)檢，如此反復(fù)，該檢查可以進行多輪。核檢各環(huán)節(jié)職責(zé)描述見表2。

表2 檢核各環(huán)節(jié)職責(zé)描述

圖2 核檢流程

1.4 基于空間檢測的控規(guī)公建配套合理性審查

公建配套是否合理是控規(guī)技術(shù)審查的一個重要環(huán)節(jié)。本文以教育布局為例，研究采用GIS空間檢測的方法發(fā)現(xiàn)指定區(qū)域內(nèi)規(guī)劃學(xué)校是否滿足規(guī)劃人口的需求，以量化的數(shù)據(jù)展現(xiàn)對比分析的結(jié)果。分析過程如下：通過控規(guī)GIS數(shù)據(jù)人口的動態(tài)測算，并動態(tài)測算任意選定區(qū)域的入學(xué)適齡人口數(shù)量；以教育布局點為中心進行逐級動態(tài)GIS服務(wù)區(qū)分析，同時考慮教育布局的學(xué)區(qū)分布情況，直至服務(wù)區(qū)內(nèi)的適齡人口和教育規(guī)劃人口一致；通過這些緩沖區(qū)，發(fā)現(xiàn)未覆蓋的盲區(qū)即為配套不足的地方。

任一范圍內(nèi)人口的計算方法如下：

現(xiàn)狀人口：選取需統(tǒng)計地塊，根據(jù)所選范圍調(diào)取地形圖的房屋數(shù)據(jù)，判斷并選取“房屋”(要素代碼為“2100000”)參與計算，在“房屋”中選取建筑用途為“住宅”(用途代碼“11,12,13”)的房屋參與計算。計算住宅總建筑面積：住宅總建筑面積=∑(住宅房屋單層面積*層數(shù))，設(shè)置相關(guān)參數(shù)，系統(tǒng)默認(rèn)每戶110 m2，每戶2.9人，住宅混合用地折減系數(shù)0.7。計算現(xiàn)狀人口數(shù)，其中非Rb(商住混合類)：建筑面積/110*2.9，Rb類：建筑面積/110*2.9*0.7。

規(guī)劃人口：判斷所選地塊規(guī)劃用地性質(zhì)為“R”類(“Rc”基層社區(qū)中心類除外)的參與計算。計算規(guī)劃建筑總面積：調(diào)取地塊規(guī)劃容積率，規(guī)劃建筑總面積=∑(地塊面積*容積率)，如規(guī)劃容積率為0(控規(guī)未賦值)，則程序自動采用現(xiàn)狀建筑量的值。設(shè)置相關(guān)參數(shù)，系統(tǒng)默認(rèn)每戶110 m2，每戶2.9人，住宅混合用地折減系數(shù)0.7。計算規(guī)劃人口數(shù)，非Rb(商住混合)類：規(guī)劃建筑總面積/110*2.9，Rb類：規(guī)劃建筑總面積/110*2.9*0.7。

1.5 控規(guī)和總規(guī)的一致性審查

快速城市化背景下，總規(guī)指導(dǎo)性不強，控規(guī)調(diào)整頻繁，城市規(guī)劃與建設(shè)實際相背離，城市規(guī)劃管理出現(xiàn)無序混亂的狀況。從城市規(guī)劃編制、實施到批后監(jiān)督管理，引發(fā)的社會矛盾、利益博弈和尋租腐敗等問題的根本均源自于對土地空間的爭奪。因此確?？匾?guī)符合總規(guī)的要求是控規(guī)報審報批技術(shù)審查中的重要內(nèi)容之一。

本文采取理論研究和實證分析相結(jié)合的方法，在梳理總規(guī)與控規(guī)用地規(guī)劃特征及相互之間空間關(guān)聯(lián)關(guān)系的基礎(chǔ)上，篩選總規(guī)與控規(guī)用地銜接指標(biāo)，確定各項指標(biāo)在總規(guī)中的強制性要求及剛性程度要求，在此基礎(chǔ)上將指標(biāo)銜接類型分為相同性銜接、相似性銜接和相容性銜接3類；根據(jù)用地銜接指標(biāo)，采用層次分析法與專家咨詢法構(gòu)建總規(guī)與控規(guī)用地銜接評價指標(biāo)體系，確定指標(biāo)權(quán)重，根據(jù)用地銜接類型，應(yīng)用ArcGIS空間分析功能進行相同性評價、相似性評價和相容性評價，從而獲取相應(yīng)的指標(biāo)值。

在后臺實現(xiàn)總規(guī)控規(guī)銜接度模型的核心算法，在GIS前端實現(xiàn)用戶交互及銜接結(jié)果表現(xiàn)。要求評價的權(quán)重及結(jié)果可以手工進行調(diào)整，并能馬上重新計算刷新。最后以圖文報表的形式輸出，總體流程如圖3所示。

圖3 控規(guī)與總規(guī)一致性檢查流程

2 控規(guī)報審報批系統(tǒng)建設(shè)——以南京市為例

2.1 網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

南京市控規(guī)報審報批系統(tǒng)是南京市規(guī)劃編制管理信息系統(tǒng)的一部分，通過該系統(tǒng)建設(shè)實現(xiàn)全市控規(guī)報審報批工作從申請到質(zhì)檢到報批的統(tǒng)一管理。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)如圖4所示，規(guī)劃分局(包括直屬分局、派出分局、委托單位)通過VPN網(wǎng)絡(luò)與市局中心結(jié)點進行連接。

2.2 系統(tǒng)總體結(jié)構(gòu)

系統(tǒng)采用采用B/S架構(gòu)，整合業(yè)務(wù)功能及空間檢測功能，當(dāng)流程流轉(zhuǎn)到中心質(zhì)檢人員時，中心質(zhì)檢人員可在系統(tǒng)中選擇相應(yīng)的圖件啟動圖形質(zhì)檢。圖形質(zhì)檢通過服務(wù)調(diào)用AutoCAD質(zhì)檢軟件，并通過業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行整合，用戶無需直接啟動AutoCAD，只需要在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中點擊質(zhì)檢按鈕，系統(tǒng)會自動完成質(zhì)檢并將質(zhì)檢日志及結(jié)果反饋到業(yè)務(wù)系統(tǒng)。業(yè)務(wù)人員可依據(jù)此報告進行相關(guān)業(yè)務(wù)審查。

2.3 服務(wù)區(qū)分析功能

進入圖形端后點擊服務(wù)區(qū)分析，系統(tǒng)加載相應(yīng)功能的數(shù)據(jù)文件，初始化控件的相關(guān)組件。選擇下拉框“對比分析”，設(shè)定分析的區(qū)域范圍，系統(tǒng)調(diào)用服務(wù)獲取對比分析的結(jié)果，以表格的形式加載顯示；選擇下拉框“覆蓋范圍分析”，設(shè)定分析范圍，系統(tǒng)調(diào)用服務(wù)獲取覆蓋范圍分析的結(jié)果，以圖形列表的形式表現(xiàn)出來，用戶點擊分析結(jié)果中的小類別，可以進一步詳細(xì)查看該類別的配套設(shè)施覆蓋范圍情況，如圖5、圖6所示。

圖4 網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

圖5 教育布局服務(wù)區(qū)分析對比分析結(jié)果

圖6 教育布局點服務(wù)覆蓋范圍分析結(jié)果

2.4 控規(guī)總規(guī)一致性分析功能

進入圖形端后，點擊“總規(guī)控規(guī)銜接評價”，系統(tǒng)加載相應(yīng)功能的數(shù)據(jù)文件，并根據(jù)配置文件初始化默認(rèn)配置參數(shù)。根據(jù)空間范圍選擇控件設(shè)定的范圍參數(shù)，結(jié)合各項銜接評價所需的權(quán)重配比，將數(shù)據(jù)發(fā)送到后臺服務(wù)進行處理分析；系統(tǒng)接收到分析結(jié)果后，初始化各項結(jié)果展示界面，展現(xiàn)評價分析的結(jié)果。點擊“查看圖形”，根據(jù)返回參數(shù)中的XML標(biāo)識符，加載相應(yīng)的分析地塊結(jié)果圖形，加載圖例；點擊“查看報告”，根據(jù)分析結(jié)果，經(jīng)過計算，將評價分析的結(jié)果以簡明的描述性文字語言顯示出來；點擊“導(dǎo)出報表”， 將本次分析的結(jié)果導(dǎo)出為Word格式的文檔。如圖7所示。

圖7 總控規(guī)一致性分析結(jié)果

3 結(jié) 語

本文提出了一種業(yè)務(wù)與空間檢測并聯(lián)協(xié)同的控規(guī)報審報批系統(tǒng)建設(shè)方法。通過該系統(tǒng)的建設(shè)，加強了分局、受委托單位、扎口處室、編研中心各管理工作主體之間協(xié)同配合，建立了控規(guī)報審報批管理工作科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、高效管控體系，提升了控規(guī)整體過程管理水平。通過空間檢測及GIS空間分析，實現(xiàn)了控規(guī)技術(shù)審查的量化。但規(guī)范化的同時也對使用人員提出了更高的要求，如何在規(guī)范化與便捷性之間達到更好的平衡是下一步工作中優(yōu)化與完善的目標(biāo)。