摘要：馬克思、恩格斯的城鄉(xiāng)融合理論為我國(guó)的城鄉(xiāng)融合改革和違建治理提供了理論指引。我國(guó)在城市違建問(wèn)題上面臨著城鄉(xiāng)二元體制形成的城鄉(xiāng)利益級(jí)差，快速城鎮(zhèn)化地區(qū)住房結(jié)構(gòu)性短缺形成違建機(jī)會(huì)和違建治理普遍“一刀切”三大困境。深圳龍崗區(qū)在城市違建治理上構(gòu)建了查違執(zhí)法“五位一體”的創(chuàng)新模式，為其他城市破解治違難題提供了經(jīng)驗(yàn)參考。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合;違法建筑;綜合治理;創(chuàng)新機(jī)制

一、 城鄉(xiāng)融合理論與中國(guó)實(shí)踐

1. 馬克思、恩格斯城鄉(xiāng)融合理論。城鄉(xiāng)關(guān)系是在一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下城市和鄉(xiāng)村之間相互作用、相互影響、相互制約的普遍聯(lián)系與互動(dòng)共生關(guān)系。馬克思、恩格斯運(yùn)用辯證唯物主義和歷史唯物主義的科學(xué)方法對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的變化規(guī)律進(jìn)行了研究和總結(jié)，提出城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展大致可以分為城鄉(xiāng)混沌一體、城鄉(xiāng)分離與對(duì)立、城鄉(xiāng)融合三個(gè)階段。馬克思和恩格斯認(rèn)為，生產(chǎn)力發(fā)展水平低和私有制的存在是城鄉(xiāng)二元分離和對(duì)立的根源?！澳骋幻褡鍍?nèi)部的分工，首先引起工商業(yè)勞動(dòng)和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的分離，從而也引起城鄉(xiāng)的分離和城鄉(xiāng)利益的對(duì)立”“鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)人口的分散和大城市工業(yè)人口集中只是工農(nóng)業(yè)發(fā)展水平還不夠高的表現(xiàn)，它是進(jìn)一步發(fā)展的阻礙”;“城鄉(xiāng)之間的對(duì)立只有在私有制的范圍內(nèi)才能存在”。馬克思、恩格斯認(rèn)為從城鄉(xiāng)對(duì)立走向城鄉(xiāng)融合是必然的發(fā)展規(guī)律。

2. 城鄉(xiāng)融合理論指導(dǎo)下的中國(guó)實(shí)踐。新中國(guó)成立之后，基于馬克思、恩格斯的城鄉(xiāng)融合理論，劉少奇、王稼祥、萬(wàn)里等領(lǐng)導(dǎo)同志提出“要有城鄉(xiāng)一體的觀念（觀點(diǎn)）”，“必須考慮整個(gè)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)關(guān)系、城鄉(xiāng)一體化的問(wèn)題”。但在極端落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和高度集中的政治體制影響下，我國(guó)制定了“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略”和 “城鄉(xiāng)政策偏向”的政策，由此導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元體制逐漸形成并固化。改革開(kāi)放以后，一方面工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，另一方面城鄉(xiāng)差距卻持續(xù)擴(kuò)大。應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系失衡的風(fēng)險(xiǎn)，黨中央陸續(xù)出臺(tái)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化、新型城鎮(zhèn)化等發(fā)展戰(zhàn)略。但由于這些政策仍然是“城本位”“以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展思路，以至于“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒(méi)有根本改變，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷拉大的趨勢(shì)沒(méi)有根本扭轉(zhuǎn)”。2017年，黨的十九大報(bào)告首次提出要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”。2019年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》出臺(tái)，提出要“加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。在城鄉(xiāng)融合改革背景下，深入研究城中村違法建筑的治理問(wèn)題，必將為推動(dòng)質(zhì)量型城鎮(zhèn)化的發(fā)展和促進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系重塑供有效助力。

二、 城中村違建治理的現(xiàn)狀與問(wèn)題

1. 城鄉(xiāng)二元土地制度是城中村違建產(chǎn)生的起點(diǎn)。土地是城市和農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)要素和空間載體，土地市場(chǎng)既是土地資源在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)并實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值的重要渠道，也是連接城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵紐帶。我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元體制扭曲了土地市場(chǎng)的資源配置功能，損害了農(nóng)民的利益，使得城中村農(nóng)民為謀求巨大的入市收益而頂風(fēng)違建，不僅嚴(yán)重破壞了正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，也制約了城鄉(xiāng)融合的發(fā)展。十八屆三中全會(huì)提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”之后，我國(guó)加快了土地制度改革的步伐。2015年～2018年，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)地區(qū)開(kāi)展了4年的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作。2019年中央一號(hào)文件提出，“全面推開(kāi)農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革”和“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革”。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，三塊地的改革試點(diǎn)盡管在促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)上取得了一定的成績(jī)，但由于缺乏相應(yīng)的法律和制度改革支撐，城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)不平等、土地市場(chǎng)割裂、農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展滯后等問(wèn)題仍然沒(méi)有得到根本解決，而這成為城中村違建滋生的“灰色”土壤。

2. 快速城鎮(zhèn)化地區(qū)住房結(jié)構(gòu)性短缺為違建低效供應(yīng)提供了可乘之機(jī)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅猛，僅用了四十年的時(shí)間從1978年的17.92%快速提升至2018年59.58%。深圳為了滿足快速城鎮(zhèn)化對(duì)新增建設(shè)用地的需求，于1992年和2004年分別實(shí)行了農(nóng)村土地的“統(tǒng)征”和“統(tǒng)轉(zhuǎn)”，盡管體制上終結(jié)了城鄉(xiāng)土地二元制并實(shí)現(xiàn)了全域城鎮(zhèn)化，但大量的城中村在轉(zhuǎn)地低補(bǔ)償和入市高升值之間的利益落差下選擇了抵制并迅速開(kāi)展“違建”和“搶建”。與此同時(shí)，土地制度改革后，深圳的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化活力被極大的激發(fā)出來(lái)，高速城鎮(zhèn)化與人口持續(xù)凈流入、產(chǎn)業(yè)持續(xù)增長(zhǎng)同步推進(jìn)，土地的稀缺價(jià)值凸顯、商品房?jī)r(jià)格持續(xù)攀升和中低檔商品和保障性住房供應(yīng)不足與流動(dòng)人口居住困難之間的矛盾為價(jià)格低廉的違建進(jìn)一步擴(kuò)大提供了可乘之機(jī)。根據(jù)2015年7月深圳市規(guī)土委公布的《關(guān)于查違和歷史遺留違建處理工作的匯報(bào)》顯示，截至2014年底，深圳市違法建筑37.30萬(wàn)棟，4.28億平方米。其中住宅類違建達(dá)1.72億平方米，占總體量的40.08%，違建內(nèi)的人口約737.87萬(wàn)。

3. 違建治理一刀切普遍，缺乏綜合治理機(jī)制。從違建的源頭來(lái)看，除了體制原因所造成的產(chǎn)權(quán)模糊和管理混亂之外，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，各項(xiàng)法律法規(guī)不健全、相關(guān)政策制度不匹配、部門職能交叉沖突等都是形成違建的原因。近年來(lái)，陜西秦嶺北麓違建別墅、河北“削山造地”違建別墅群、黑龍江省牡丹江市“曹園”等破壞自然生態(tài)環(huán)境和占用農(nóng)田、風(fēng)景區(qū)等違建典型案例引起了中央的重視，并出臺(tái)了整治違建的政策文件。很多地方政府出于明哲保身、彰顯政績(jī)、增加土地供應(yīng)和財(cái)政收入等考慮，機(jī)械和形式主義的將中央查違精神極端化和擴(kuò)大化，形成了“有違必查、有違必拆、有拆必盡、有責(zé)必究”的工作方式。這種簡(jiǎn)單粗暴“一刀切”運(yùn)動(dòng)式的治理違建不僅容易造成失業(yè)增加、激化社會(huì)矛盾，而且大規(guī)模的拆遷會(huì)影響很多實(shí)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高流動(dòng)人口的居住和生活成本，縮減城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)，不利于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的持續(xù)健康發(fā)展。由于缺乏對(duì)違建的綜合治理機(jī)制，基層的違建執(zhí)法往往容易陷入“日常惰性——專項(xiàng)治理”的循環(huán)模式，治理效果難以長(zhǎng)久。

三、 城中村違建綜合治理的“龍崗模式”

1. 輿論先行——營(yíng)造全民查違的良好氛圍。很多地方政府在查違過(guò)程中過(guò)于強(qiáng)調(diào)行政力量的權(quán)威性，忽視了輿論宣傳的引導(dǎo)作用，以致遭到不少村民的抵制，查違效果不盡人意。深圳龍崗區(qū)從一開(kāi)始就將查違宣傳工作和查違業(yè)務(wù)工作等量齊觀，并不斷提升查違宣傳工作力度。首先，通過(guò)紙媒、電視、電臺(tái)、廣播，以及新媒體等多個(gè)平臺(tái)，采取新聞、海報(bào)、專題片、公益廣告以及查違專題晚會(huì)等多種宣傳手段，廣泛教育轄區(qū)市民真正懂得違建的嚴(yán)重性和危害性;二是將整治違建“攻堅(jiān)戰(zhàn)”等相關(guān)行動(dòng)融入“市民開(kāi)放日”活動(dòng)，不斷加大策劃溝通，做到“日常宣傳不間斷，重點(diǎn)宣傳有特色”;三是在全市范圍率先上線“龍崗智慧查違”微信公眾號(hào)，第一時(shí)間展示龍崗查違工作動(dòng)態(tài)和查違成效，并吸取其他城市乃至其他國(guó)家先進(jìn)查違經(jīng)驗(yàn);四是以快板、小品、歌舞等多種形式的查違原創(chuàng)節(jié)目為主，深入社區(qū)開(kāi)展“查違宣傳進(jìn)社區(qū)”活動(dòng)。通過(guò)一系列的努力，上述的舉措已經(jīng)在全社會(huì)營(yíng)造出了“人人了解違建危害、人人懂查違政策法規(guī)、人人支持查違工作、人人不搞違法搶建”的良好查違工作氛圍。

2. “以民為本”——充分滿足居民對(duì)美好生活的向往。違建雖然與現(xiàn)行法律法規(guī)相悖，但不少因?yàn)闅v史遺留問(wèn)題產(chǎn)生的違建在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中也承擔(dān)了一部分的公共住房功能，對(duì)于穩(wěn)定流動(dòng)人口的生產(chǎn)生活以及區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展也發(fā)揮了一定的作用。因此，不能簡(jiǎn)單粗暴的“一刀切”式查違。深圳龍崗區(qū)在查違過(guò)程中始終堅(jiān)持“以民為本”的思想，以千方百計(jì)凝聚和穩(wěn)定民心、千方百計(jì)鼓勵(lì)居民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)、千方百計(jì)提高城鄉(xiāng)居民收入為出發(fā)點(diǎn)，創(chuàng)新措施，多管齊下，對(duì)違建進(jìn)行有針對(duì)性的整治。一方面，龍崗區(qū)全面摸清區(qū)域內(nèi)違建存量情況，嚴(yán)格管控新增違違法建筑;另一方面，龍崗區(qū)加強(qiáng)了對(duì)違建區(qū)域內(nèi)消防、電梯、建筑安全、燃?xì)?、電力、物業(yè)等六個(gè)方面的安全整治，確保區(qū)域內(nèi)居民的居住安全。通過(guò)精細(xì)化和精確化的歷史違建小區(qū)改造，不僅滿足了居民對(duì)于美好生活的向往，而且形成了共建共治的違建治理局面。

3. 立體防控——打造查違防控的嚴(yán)密體系。為解決由于地處關(guān)外的地理?xiàng)l件和歷史問(wèn)題對(duì)查違工作形成的盲點(diǎn)和死角，避免由此帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。深圳市龍崗區(qū)從硬件和軟件兩方面著手，構(gòu)建了一套完善的立體防控“查違”機(jī)制。在硬件上，充分運(yùn)用各種高科技工具和手段加強(qiáng)巡查防控力度。龍崗區(qū)引入的“GPS定位儀”可以快速獲取違建證據(jù)，提高工作效率;無(wú)人機(jī)在全區(qū)范圍內(nèi)巡查并與“龍崗智慧查違信息指揮平臺(tái)”對(duì)接，形成了“天上看、地上巡、網(wǎng)上查”的查違新局面。在軟件上，龍崗區(qū)建立了區(qū)職能部門、街道、社區(qū)三級(jí)巡查制度，要求區(qū)領(lǐng)導(dǎo)抓掛點(diǎn)街道、街道抓社區(qū)，各街道、各社區(qū)責(zé)任到人并包戶包棟包地塊巡查上報(bào)違建，從而在全區(qū)建立了“縱向到底”“橫向到邊”的網(wǎng)格化巡查防控體系。在這種“網(wǎng)格化、智能化、常態(tài)化”的查違管控格局下，龍崗區(qū)可以確保違建行為可以在第一時(shí)間被發(fā)現(xiàn)、制止和拆除。

4. 嚴(yán)打快疏——有序解決歷史遺留問(wèn)題。2011年，出于確保大運(yùn)會(huì)龍崗會(huì)場(chǎng)穩(wěn)定的考慮，龍崗暫停了沿用多年的“一戶一棟”政策。此后土地供應(yīng)緊缺，部分居民的合理建房需求難以得到滿足，導(dǎo)致出現(xiàn)了一波違建搶建的風(fēng)潮。政府在解決違建問(wèn)題時(shí)只堵不疏，導(dǎo)致治違一度陷入僵局。2014年以后，深圳通過(guò)深入實(shí)地調(diào)研和開(kāi)展“一戶一棟”試點(diǎn)，確立了“分類對(duì)待，拆治結(jié)合”的綜合治理思路，堅(jiān)持“止血”和“療傷”兩條腿走路，形成了嚴(yán)打快疏的查違態(tài)勢(shì)。在歷史遺留問(wèn)題違建的處理上，龍崗區(qū)組織相關(guān)部分對(duì)房屋進(jìn)行安全隱患排查和分類，對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行疏解和引導(dǎo)，僅對(duì)明顯違法和危房進(jìn)行拆除，其他則在保證居住安全的原則下交由街道自行整治，在維護(hù)法律權(quán)威的同時(shí)也得到了人民群眾的高度認(rèn)可。在新增違建的處理上，龍崗區(qū)則以“零容忍”的態(tài)度堅(jiān)決查處、嚴(yán)厲打擊，明確24小時(shí)之內(nèi)必須拆除，運(yùn)用多種手段將違建行為扼殺在萌芽狀態(tài)，并基本杜絕了邊查邊建、邊拆邊長(zhǎng)的違法行為，從而保持對(duì)新增違建的長(zhǎng)效威懾力。

5. 多方聯(lián)動(dòng)——構(gòu)建多主體協(xié)同合作的治違路徑。我國(guó)城市的違建治理一般是以區(qū)縣一級(jí)政府為責(zé)任主體，城管部門主管，城建、規(guī)劃、國(guó)土、公安等也有各自職責(zé)。在對(duì)違建的具體執(zhí)法過(guò)程中，往往出現(xiàn)多個(gè)部門職能交叉、選擇性執(zhí)法空間較大的情況，最后造成“各自為戰(zhàn)”“九龍治水”的局面。龍崗區(qū)通過(guò)建立查違機(jī)制共享平臺(tái)，強(qiáng)化與街道、規(guī)土、城管、住建等多個(gè)部門的聯(lián)動(dòng)，破解了原來(lái)城管“單打獨(dú)斗”困局。2017年以來(lái)，龍崗區(qū)將查違工作共同責(zé)任制全面落實(shí)到位。規(guī)土委提供查違信息共享，公安部門提供執(zhí)法保障，其他相關(guān)部門根據(jù)職責(zé)落實(shí)到人，工作效能明顯提升。在查違行動(dòng)中，區(qū)規(guī)劃土地監(jiān)察大隊(duì)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)相關(guān)部門，工作合力提升顯著。以公安部門為例，公安的刑事司法與查違執(zhí)法無(wú)縫對(duì)接，從2015年到2017年共辦理涉及查違的各類刑事案件30宗、刑事拘留33人。龍崗區(qū)在不涉及產(chǎn)權(quán)和處罰的前提下，在沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)做依據(jù)、沒(méi)有現(xiàn)成模式可供借鑒的情況下，創(chuàng)新思維、主動(dòng)作為，先行探索歷史違建的綜合整治路徑，探索出了一條“多方聯(lián)動(dòng)，社會(huì)共治”的查違特色機(jī)制。

四、 城鄉(xiāng)融合視角下城中村違建治理的政策建議

1. 構(gòu)建城鄉(xiāng)資源要素自由流動(dòng)、優(yōu)化配置的統(tǒng)一市場(chǎng)。深圳雖然在名義上實(shí)現(xiàn)了區(qū)域土地國(guó)有化，但卻形成了合法建筑和違法建筑并存的“新二元”結(jié)構(gòu)。造成這一局面的核心原因還在于城鄉(xiāng)之間制度壁壘沒(méi)有完全消除，土地非法入市的高溢價(jià)誘致違建產(chǎn)生。因此，未來(lái)必須加大農(nóng)村土地制度、戶籍制度、社保制度以及金融制度等的改革力度，逐步清除農(nóng)村資源要素進(jìn)入城市的制度壁壘，提升農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益，同時(shí)推動(dòng)城市人才、資金、技術(shù)等要素向農(nóng)村流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)這些資源在城鄉(xiāng)之間的自由平等雙向流通，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，徹底斷絕因城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的違建利益級(jí)差來(lái)源。

2. 以人為中心，充分保障群眾的基本居住權(quán)。堅(jiān)持以人為中心既是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的核心，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的中心思想。為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)騰出發(fā)展空間和保障群眾基本的居住權(quán)是地方政府在違建治理上必須要滿足的雙重目標(biāo)。居住權(quán)是最基本的人權(quán)，對(duì)于中低收入階層的群眾尤為重要。從國(guó)家層面上應(yīng)加快住房保障體系和租賃住房市場(chǎng)體系建設(shè)，完善住房供給結(jié)構(gòu)，減少違建的市場(chǎng)需求;從地方政府層面則可借鑒龍崗經(jīng)驗(yàn)，本著對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)的態(tài)度，因地制宜、因時(shí)制宜、分類處置違法建設(shè)，對(duì)新增違建嚴(yán)厲打擊和控制，對(duì)歷史遺留問(wèn)題違建則通過(guò)政府補(bǔ)貼的更新整治、街道和居民自行改造等多種方式實(shí)現(xiàn)“共建共治”和“住有所居”。

3. 建立多方聯(lián)動(dòng)的違建綜合治理平臺(tái)機(jī)制。針對(duì)當(dāng)前城管部門在違建治理中的“孤島”困境，應(yīng)構(gòu)建多主體、跨部門、互聯(lián)互通的違建治理協(xié)作平臺(tái)，充分調(diào)動(dòng)各部門的主動(dòng)性和積極性，綜合運(yùn)用多種違建治理工具和手段，實(shí)現(xiàn)查違執(zhí)法效果最大化。首先，應(yīng)成立由市區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的違建治理工作機(jī)構(gòu)，制定統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門工作職責(zé)的制度文件。其次，建立多部門的信息共享和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。通過(guò)制度和技術(shù)手段構(gòu)建城市違建信息共享平臺(tái)，加快違建信息收集和處理效率，促進(jìn)各部門互相監(jiān)督，互相促進(jìn)，提高違建治理效率。第三，綜合運(yùn)用法律、輿論、科技、經(jīng)濟(jì)、行政等多種治違工具。以法律的權(quán)威性規(guī)范城市建設(shè)秩序;通過(guò)廣泛深入的輿論宣傳，爭(zhēng)取人民群眾的支持，營(yíng)造查違執(zhí)法的良好范圍;充分利用衛(wèi)星GIS、無(wú)人機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等科技手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)違建的立體防控;提高違建的處罰成本，切斷違建的利益渠道，為配合違建治理工作的業(yè)主提供一定的經(jīng)濟(jì)幫扶;制定查違“目標(biāo)責(zé)任”和開(kāi)展治違“政績(jī)考核”，促進(jìn)各部門相互銜接，形成治違疊加效力。

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作者簡(jiǎn)介：成立（1987-），男，漢族，湖北省咸寧市人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，研究方向：房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì);魏凌（1971-），女，漢族，湖北省荊州市人，中國(guó)人民大學(xué)土地管理系博士生，研究方向：土地政策與制度。

收稿日期：2019-07-25。