黃華金， 彭忠福， 孫 倩

(江西省水利規(guī)劃設(shè)計研究院，南昌 330029)

1 概 述

當(dāng)前，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。水利作為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)和支撐，是人民日益增長的美好生活的重要保障。與經(jīng)濟社會發(fā)展高質(zhì)量的需求相比、與人民日益增長的美好生活需要相比、與水利建設(shè)標準和水利現(xiàn)代化的要求相比，水利發(fā)展不平衡不充分問題仍然存在，水利發(fā)展仍面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，部分深層次問題尚待破解。為了加快水利發(fā)展，破解水利發(fā)展不平衡不充分瓶頸，不同學(xué)者從多個角度、防洪安全、供水安全以及水生態(tài)安全等水安全保障方面進行了分析研究。羅小云[1]通過分析江西省水利發(fā)展過程及存在問題，提出了加快江西水利發(fā)展、提升江西省水利現(xiàn)代化水平的對策措施和重點任務(wù)；溫美麗[2]等人通廣東省河源市供水安全分析，得出總體上近10年來供水能力在不斷增加，但供水需求也在不斷增加，水資源緊缺，流域內(nèi)存在多個污染隱患，供水安全存在隱患；李秋娟[3]等人在分析江西省農(nóng)村飲水安全工程枯水期和豐水期水質(zhì)狀況，在了解江西省農(nóng)村飲水安全工程水質(zhì)衛(wèi)生狀況的基礎(chǔ)上，為政府相關(guān)部門提供科學(xué)依據(jù)；黎洲[4]以江西省五河為研究對象，分析了江西省五河治理過程防洪標準偏低等問題，提出了保障江西省五河防洪安全的對策；劉建強[5]等人介紹了適合山東省不同區(qū)域農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)模式，并對建成后的運行管理方案進行了分析，對全省農(nóng)村飲水安全工程的具體實施具有借鑒意義；席海燕[6]等人通過分析20世紀80年代到2008年鄱陽湖生態(tài)安全演變趨勢及其階段性特征，結(jié)果表明生態(tài)鄱陽湖生態(tài)安全狀況總體呈下降趨勢，并得出流域社會經(jīng)濟不合理發(fā)展模式是鄱陽湖生態(tài)安全狀況下降的重要原因；韓全林[7]等人通過對江蘇省水利發(fā)展不平衡不充分分析研究，提出了解決問題的總體思路和主要對策。

本文以江西省為區(qū)域，在對江西水安全保障現(xiàn)狀及問題進行系統(tǒng)分析研究的基礎(chǔ)上，采取定性和定量相結(jié)合的辦法，對江西省水安全保障不平衡不充分問題及成因進行分析，研究結(jié)果為制定江西省水安全保障對策措施提供一定的理論支持，同時對江西省水利發(fā)展有一定的指導(dǎo)意義。

2 江西水安全保障現(xiàn)狀

江西省位于中國大陸東南偏中部[8]，長江中下游南岸。東鄰浙江、福建，南連廣東，西毗湖南，北界湖北、安徽。地跨東經(jīng)113°34′～118°29′、北緯24°29′～30°05′。面積16.69 萬km2，占全國總面積的1.74%，居華東之首。江西為長江三角洲、珠江三角洲和海峽三大經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域之腹地，與上海、廣州、福州、廈門、南京、武漢、長沙、合肥等地的直線距離大多在600～700 km之內(nèi)，地理位置優(yōu)越。

江西靠近北回歸線，在全國地理分區(qū)中處江南丘陵和長江中下游中原的結(jié)合部，位居亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，四季變化分明，氣候溫和、雨量充沛、光照充足、無霜期長、冰凍期短，土地資源具有開發(fā)利用的多宜性。全省森林覆蓋率達到60.05%，居全國第二位。

目前江西省已建各類水利工程160余萬座(處)[9]。其中：堤防1.3 萬km，水庫1.08 萬座、水電站3 955 座，水閘工程1.13 萬座，泵站1.99萬座，大中型灌區(qū)330處，集中供水工程2.9 萬處。水利工程年供水量246 億m3，其中：地表水源工程237 億m3，地下水源工程7.4 億m3，其他水源工程1.6 億m3；地表水源工程中水庫工程103 億m3、塘壩和窖池工程157.8 億m3、河湖引水閘工程37.1 億m3、河湖取水泵站工程63 億m3、其他地表水源工程976 萬m3；全省總灌溉面積2 125 439 hm2，除澇面積422 021 hm2，綜合治理水土流失面積5.8 萬km2，基本構(gòu)建了較為完善的以防洪減災(zāi)、供水安全、生態(tài)安全組成的水安全保障體系。

3 江西水安全保障現(xiàn)狀主要問題

3.1 防洪減災(zāi)體系還不完善

根據(jù)初步統(tǒng)計分析，目前全省防洪保護需求人口約1 830 萬人，其中約1 250 萬人防洪安全可得到有效保障，約占需保護總?cè)丝诘?8%，全省防洪安全保障程度有待提升，其影響成因及具體主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)流域調(diào)控江河洪水的能力不足。全省現(xiàn)有水庫10 819 座水庫中僅5 336 座設(shè)有防洪庫容，防洪總庫容為72.36 億m3，約占全省多年平均地表徑流量的4.5%，特別是五河干流饒河、信江尚未建成防洪控制性工程，萬安水庫、江口水庫尚未按照設(shè)計正常蓄水位運行，水庫調(diào)度大多基于“單庫”模式，水庫調(diào)控江河洪水的能力不足。

(2)河道治理達標率低。據(jù)統(tǒng)計，全省河道治理達標率僅20%左右，還有近1.3 萬km河道需治理。全省流域面積200～3 000 km2的中小河流項目僅治理278個，流域面積50～200 km2的僅在8個項目縣進行試點建設(shè)，許多中小河流防洪標準僅5～10年一遇，部分甚至不設(shè)防。山區(qū)河流治理進展緩慢。

(3)病險水庫問題依然突出。目前仍有2 000多座病險水庫存在防洪標準低，泄洪能力不足等問題，亟待加固。

(4)堤防工程設(shè)施有待完善。堤防達標率低，全省近1.4萬km堤防達標率僅31%左右；長江干流崩岸有加劇的趨勢，部分3 333.3 hm2以上重點圩堤遇大洪水出現(xiàn)新的險情，仍有103座666.7～3 333.3 hm2堤防(總長約1 355 km)需除險加固，農(nóng)村66.7 hm2及以下圩堤建設(shè)明顯薄弱；部分城市新建城區(qū)、新園區(qū)還未形成防洪封閉圈，防洪能力與城市群發(fā)展、壯大和質(zhì)量還不相適應(yīng)。

(5)山洪災(zāi)害工程治理緩慢。已納入《全國山洪災(zāi)害防治項目實施方案(2013-2015年)》的僅有97條重點山洪溝，目前已安排完成23條山洪溝的治理，還有6條列入今年任務(wù)，仍有68條重點山洪溝治理尚未啟動。山洪災(zāi)害隱患點多面廣，防御難度大，當(dāng)前全省急需治理的山洪溝仍有近千條。

(6)蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)滯后。目前，康山、珠湖、黃湖、方洲斜塘等4個國家級蓄滯洪區(qū)和泉港、箭江口、清豐山溪等3個省級蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)尚未全面開展，圍堤隔堤長度、安全區(qū)面積、撤退道路和進退水口門數(shù)量等內(nèi)部安全設(shè)施滿足不了蓄滯洪區(qū)運行要求，且長效管理機制。

(7)排澇能力嚴重不足。排澇建設(shè)滯后于防洪建設(shè)，排澇標準低、排澇能力不足問題較普遍，全省現(xiàn)有易澇區(qū)面積共1 460 739 hm2，均未開展系統(tǒng)治理。大多農(nóng)村區(qū)域中小型泵站、水閘等排澇設(shè)施待全面更新改造，澇區(qū)內(nèi)干渠排水不暢，災(zāi)情常現(xiàn)；城市建設(shè)侵占河湖水域現(xiàn)象嚴重，湖泊調(diào)蓄能力和城市排澇能力不足，內(nèi)澇問題突出。

(8)防洪非工程措施不完善。水文預(yù)警監(jiān)測、防汛指揮調(diào)度和山洪災(zāi)害防治非工程措施不夠健全，防洪預(yù)案和度汛方案的針對性和可操作性需加強，防汛信息化建設(shè)尚顯薄弱。

3.2 供水安全保障體系還不健全

根據(jù)初步統(tǒng)計分析，目前全省城鄉(xiāng)集中式供水工程2.80萬處，設(shè)計年供水量20.15 億m3，實際年供水量13.43 億m3，受益人口4 120 萬人，覆蓋率約89%，農(nóng)村自來水普及率82.4%；全省灌溉面積2 125 439 hm2，旱澇保收面積944 714 hm2，節(jié)水灌溉面積544 694 hm2(含高效節(jié)水灌溉面積111 339 hm2)。人民群眾生產(chǎn)生活用水需求保障不充分，其影響成因及主要問題表現(xiàn)如下。

(1)水資源開發(fā)利用程度較低。2017年全省水資源開發(fā)利用量248.01 億m3，約占全省多年平均水資源總量1 565 億m3的15.8%，水資源開發(fā)利用率較低；用水效率也不高，2017年全省人均綜合用水量537 m3，萬元GDP用水量119 m3、萬元工業(yè)增加值用水量75 m3、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.503，與全國平均水平仍有較大差距。

(2)水資源調(diào)蓄能力不足。全省現(xiàn)有水庫總庫容僅320 億m3，有效庫容約170 億m3，僅占地表水徑流總量的11%左右，2017年實際供水量僅為116.13 億m3，占水資源總量的比例僅有7.4%，水庫調(diào)蓄能力不足，一些水庫供水、灌溉相互爭水矛盾突出，水資源配置能力需進一步優(yōu)化提升。

(3)城市供水安全保障能力有待提高。境內(nèi)部分城市工程型缺水和水質(zhì)型缺水矛盾日益凸顯，東鄉(xiāng)、德興、上栗等城市缺水問題突出。全省92個縣級以上城市中，目前僅上饒、新余、萍鄉(xiāng)三市及安遠縣、萬安縣等19個縣(市、區(qū))基本完成應(yīng)急供水體系建設(shè)外，尚有70個城市無應(yīng)急備用水源或配套設(shè)施不足，供水水源單一，供水安全保障程度低，一旦發(fā)生極端天氣情況或突發(fā)環(huán)境污染事件，供水安全風(fēng)險較大。

(4)農(nóng)村供水問題凸顯。一是城鄉(xiāng)供水一體化整體進程較慢。據(jù)省水務(wù)集團有限公司最新統(tǒng)計，目前全省城鄉(xiāng)供水一體化區(qū)域覆蓋約2 000 萬人口，其中農(nóng)村人口約800 萬，僅占全省農(nóng)村人口的39%，仍有較大需求空間；二是農(nóng)村供水工程供水水質(zhì)達標率偏低。現(xiàn)有農(nóng)村供水工程大多建設(shè)標準不高，水處理設(shè)施缺乏，普遍存在水質(zhì)凈化設(shè)施不全、凈化工藝流程難以達到標準等問題，供水水質(zhì)問題突出。據(jù)監(jiān)測，2018年，全省農(nóng)村集中供水工程按水樣統(tǒng)計，水質(zhì)達標率為52.4%；按人口統(tǒng)計，達標率為70.9%，與城市達標率90%相比，差距較大；三是工程運行管理困難，維修養(yǎng)護經(jīng)費缺乏，加上工程建設(shè)質(zhì)量不高，部分工程老化壞損，影響工程正常運行，亟待鞏固提升。

(5)水源地保護面臨困境。一是城鄉(xiāng)飲用水源保護存在“二元結(jié)構(gòu)”。城市飲水水源地保護起步不久，體系還不完善，而近年來新增大量農(nóng)村集中飲用水水源地分布較散、管理難度更大，給水源地保護工作提出了新要求。二是水源地保護區(qū)存在突出環(huán)境問題。部分保護區(qū)標志或警示牌設(shè)立不規(guī)范，保護區(qū)范圍內(nèi)存在可能造成污染的違規(guī)建筑及設(shè)施、農(nóng)業(yè)面源及生活污染源等。三是水源地抗風(fēng)險能力仍然不足。主要是湖庫型水源地偏少。江西省22個全國重要飲用水源地僅有2個為水庫型，而周邊的湖南省43個重要水源地有13個為水庫型，湖北省33個重要水源地有17個為水庫型；福建省17個重要水源地有9個為水庫型。

(6)農(nóng)田灌溉設(shè)施亟待完善。農(nóng)田灌溉是江西省用水大戶，現(xiàn)有灌區(qū)灌溉設(shè)施中有相當(dāng)部分是20世紀50、60年代修建的，雖經(jīng)過近年灌區(qū)的各項配套建設(shè)和高標準農(nóng)田建設(shè)，但仍然存在諸多問題，一是全省灌溉面積占比小。全省有效灌溉面積2 125 439 hm2，僅占全省耕地總面積的68.9%。二是傳統(tǒng)灌溉設(shè)施老化。大型灌區(qū)投入與實際需求有差距，全省仍有8座大型灌區(qū)未實施節(jié)水改造；重點中型灌區(qū)改造進展緩慢，一般中型灌區(qū)尚未進行過系統(tǒng)改造；大量小型灌區(qū)維修缺乏資金來源，渠道淤塞滲漏問題突出，過水能力不足，嚴重影響效益發(fā)揮。全省仍有約31%耕地面積得不到有效灌溉，現(xiàn)狀灌溉水利用系數(shù)僅為0.503，節(jié)約用水水平和用水效率有待提高。三是對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展支撐力量不足。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向以高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全為目標，現(xiàn)有的灌溉水源、設(shè)施和灌溉模式滯后于花卉苗木、果業(yè)和生態(tài)觀光等新型農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)代化生態(tài)灌區(qū)建設(shè)亟待開展。

3.3 水生態(tài)安全風(fēng)險日益加大

(1)流域水生態(tài)環(huán)境風(fēng)險加大。鄱陽湖水生態(tài)環(huán)境退化。受三峽及長江上游梯級水庫運行、人類活動、極端氣候等影響[10]，長江與鄱陽湖的江湖關(guān)系持續(xù)變化，鄱陽湖及五河尾閭枯水位降低、枯水季節(jié)提前、枯水期延長，枯水期水資源短缺、水生態(tài)環(huán)境惡化?！?013年江西省水資源公報》顯示，鄱陽湖水質(zhì)監(jiān)測斷面全年優(yōu)于或符合Ⅲ類水的占64.2%，到2015年下降到了25.7%，2017年則只有18.7%。2017年2月鄱陽湖斷面(點位)水質(zhì)達標率僅41.2%，水質(zhì)輕度污染，水體呈中營養(yǎng)狀態(tài)。2018年，鄱陽湖水質(zhì)輕度污染，主要污染物總磷濃度為0.082 mg/L，同比上升5.1%，部分地區(qū)血吸蟲病出現(xiàn)上升趨勢，水環(huán)境現(xiàn)狀不容樂觀。生物多樣性降低，濕地生態(tài)退化，鄱陽湖枯水期水生態(tài)環(huán)境承載能力不足已成為制約區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的突出瓶頸。

流域水生態(tài)環(huán)境風(fēng)險突出。部分河道河段斷流或生態(tài)流量不足，尤其是部分農(nóng)村水電站缺少生態(tài)流量泄放設(shè)施，下游部分河段脫水嚴重；經(jīng)濟社會發(fā)展中擠占河湖水域岸線情況較為普遍存在，自然岸線和濕地面積減少，水系連通受阻，部分河湖污染，流域水生態(tài)環(huán)境風(fēng)險隱患突出。

(2)城市水體污染較為嚴重。隨著城市化工業(yè)化進程加快，多重因素造成了城市江河湖庫污染嚴重，部分河道變成水溝或排污溝，水域面積大幅減少，甚至產(chǎn)生黑臭水體，水資源保護面臨巨大壓力，不僅損害人居環(huán)境，而且嚴重影響城市形象，是居民反映較強烈的水環(huán)境問題。南昌、九江、景德鎮(zhèn)、撫州、萍鄉(xiāng)、上饒、宜春、新余、鷹潭等城市均存在黑臭水體現(xiàn)象，治理任務(wù)艱巨。

(3)農(nóng)村水生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀堪憂。一是農(nóng)村河塘淤塞、水系連通性較差、水域被侵占，亂占亂建、亂排亂倒、亂采亂挖等現(xiàn)象未得到有效遏制，部分農(nóng)村地區(qū)水源惡化；二是水生態(tài)環(huán)境遭受著農(nóng)業(yè)面源污染壓力；三是生態(tài)綜合治理較慢。受客觀條件限制，部分地區(qū)水生態(tài)修復(fù)難度大、進展緩慢，如都昌縣58條河流納入了水生態(tài)修復(fù)范圍，目前僅整治2條。

(4)水土流失現(xiàn)狀不容樂觀。據(jù)《2017年江西省水土保持公報》顯示，水利部對江西省贛江上游水土流失動態(tài)監(jiān)測典型縣共12 455 km2區(qū)域面積中，土壤侵蝕面積為3 057.48 km2，占土地總面積的24.55%，其中，強烈侵蝕面積49.44 km2。根據(jù)已掌握的最新數(shù)據(jù)，江西省水力侵蝕面積近27 000 km2，其中極強烈達近800 km2。全省現(xiàn)有水土流失面積2.66 萬km2，約占土地總面積的16%，水土流失治理任務(wù)艱巨。

4 水安全保障發(fā)展不平衡不充分重點問題及成因分析

水安全保障發(fā)展不平衡與不充分雖然側(cè)重點不同，但是，發(fā)展不平衡的原因包含發(fā)展不充分，發(fā)展不充分又加劇了發(fā)展不平衡，二者密切聯(lián)系。對照經(jīng)濟社會發(fā)展高質(zhì)量的需求以及人民日益增長的美好生活需要，緊緊圍繞機構(gòu)改革和管理職責(zé)變化等可能給水利系統(tǒng)帶來的新變化新要求，經(jīng)分析，認為江西省水安全保障發(fā)展不平衡不充分主要問題體現(xiàn)在以下幾方面。

不平衡主要體現(xiàn)在三個方面：①區(qū)域水安全需求與江河來水調(diào)配能力不平衡。五河流域控制性樞紐工程仍偏少，信江干流和饒河干流尚無流域控制性樞紐，萬安水庫、江口水庫尚未按照設(shè)計正常蓄水位運行，調(diào)控流域江河洪水的能力不足；全省現(xiàn)有水庫總庫容320 億m3，防洪總庫容72.36 億m3，占全省多年平均地表徑流量不足5.0%；有效庫容約170 億m3，僅占地表水徑流總量的11%左右，2017年實際供水量僅為116.13 億m3，占總水資源量的比例僅有7.4%，水庫調(diào)蓄能力和洪水調(diào)配能力不足。②水資源開發(fā)利用與水生態(tài)保護不平衡，開發(fā)與保護矛盾突出。受三峽及長江上游梯級水庫運行、人類活動等影響，長江與鄱陽湖的江湖關(guān)系持續(xù)變化，鄱陽湖枯水期水生態(tài)環(huán)境承載能力不足已成為制約區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的突出瓶頸；部分河道河段因水資源開發(fā)，斷流或生態(tài)流量不足，尤其是部分農(nóng)村水電站缺少生態(tài)流量泄放設(shè)施，下游部分河段脫水嚴重，水生態(tài)環(huán)境風(fēng)險隱患突出。③水利基礎(chǔ)設(shè)施在工程類別和城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡。治澇明顯滯后于防洪和供水，農(nóng)村水利滯后于城市水利，農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展整體水平需要提高；一些城市新區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)內(nèi)部的防洪排澇工程建設(shè)明顯滯后。

不充分主要體現(xiàn)在三個方面：①水利基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展仍不充分。江西省自然地理、氣候特征以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定了水旱災(zāi)害將長期存在，江西省防洪減災(zāi)體系仍不完善，水資源綜合利用體系還不健全，大江大河控制性工程不足，仍需要大力推進水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如全省耕地灌溉面積不到耕地總面積的70%，節(jié)水灌溉面積約占灌溉面積的25%，其中高效節(jié)水灌溉面積僅占灌溉面積的5%。②水資源優(yōu)化配置與節(jié)約利用不充分。在最嚴格的水資源管理制度下，農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生活生態(tài)等行業(yè)用水之間優(yōu)化配置不夠，水市場培育不夠；2017年萬元GDP用水量119 m3，萬元工業(yè)增加值用水量75 m3，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.503，與全國平均水平仍有差距。③行業(yè)管理仍需進一步強化。河長制湖長制的實施為革除“多龍治水”弊端、推進河湖綜合治理和系統(tǒng)管理創(chuàng)造了條件，信息技術(shù)的迅猛發(fā)展給防汛防旱防污精準調(diào)度、水利工程精細管理、水利服務(wù)質(zhì)效提升提供了全新的手段，但水治理體制機制、制度體系等待完善，水利管理投入待加強，管理體制機制有待創(chuàng)新，水利人才隊伍建設(shè)、治理能力仍需加強，管理規(guī)范化、精細化水平及運用信息技術(shù)實施現(xiàn)代化管理的手段等有待提升。

5 結(jié) 語

本文通過對全省防洪安全、供水安全以及水生態(tài)安全等水安全保障不平衡不充分問題及成因分析，為未來江西省水安全保障發(fā)展“補短板、強監(jiān)管”指明了路徑或方向。分析認為，不平衡主要體現(xiàn)在三個方面：一是區(qū)域水安全需求與江河來水調(diào)配能力不平衡；二是水資源開發(fā)利用與水生態(tài)保護不平衡，開發(fā)與保護矛盾突出；三是水利基礎(chǔ)設(shè)施在工程類別和城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡。不充分主要體現(xiàn)在三個方面：一是水利基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展仍不充分；二是水資源優(yōu)化配置與節(jié)約利用不充分；三是行業(yè)管理仍需進一步強化。分析認為建設(shè)高質(zhì)量的江西水安全保障體系，必須統(tǒng)籌解決江西水安全保障所面臨的不平衡不充分問題，大力提升水安全保障程度與質(zhì)量，為江西水利全面改革發(fā)展和經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

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