呂 華

（南昌大學(xué)公共管理學(xué)院 江西 南昌 330031）

一般而言，精準(zhǔn)扶貧中的主體是指直接或間接地參與精準(zhǔn)扶貧全過(guò)程的個(gè)人、團(tuán)體或組織。扶貧主體不僅參與和影響精準(zhǔn)扶貧政策的出臺(tái)，而且在精準(zhǔn)扶貧的執(zhí)行、評(píng)估和監(jiān)控等環(huán)節(jié)發(fā)揮著積極作用。盡管不同地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的主體構(gòu)成存在差異，作用方式也各有不同，但無(wú)論參與主體如何多元，關(guān)鍵的主體還是顯而易見(jiàn)的。根據(jù)反貧困系統(tǒng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及反貧困治理結(jié)構(gòu)主體的多中心化[1]，筆者認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧存在以下主體：政府、市場(chǎng)、社會(huì)、社區(qū)；同時(shí)，根據(jù)阿瑪?shù)賮啞ど姆簇毨Ю碚?，貧困?hù)自身也應(yīng)成為扶貧的主體。概括而言，精準(zhǔn)扶貧主體主要包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)、社區(qū)和貧困戶(hù)自身。由于中國(guó)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的扶貧主體以政府為核心，因此這里將著重分析政府作為首要扶貧主體對(duì)精準(zhǔn)扶貧的影響。

在扶貧主體能力層面上，影響政府精準(zhǔn)扶貧能力的要素主要體現(xiàn)在以下方面：扶貧主體的認(rèn)知水平、角色意識(shí)和精準(zhǔn)扶貧能力，包括學(xué)習(xí)能力、調(diào)查研究能力、溝通判斷能力、資源整合能力、回應(yīng)能力、執(zhí)行能力、創(chuàng)新能力等，以及扶貧主體采取的扶貧模式，即不同扶貧主體之間的協(xié)同扶貧程度的影響。

1 扶貧主體的認(rèn)知水平

精準(zhǔn)扶貧政策的有效執(zhí)行依賴(lài)于扶貧主體對(duì)政策的認(rèn)同，不同的認(rèn)知水平對(duì)政策的理解以及政策執(zhí)行產(chǎn)生的影響不同，高認(rèn)知水平意味著對(duì)政策的理解透徹，并能夠轉(zhuǎn)化為有效的執(zhí)行行為，而這種高認(rèn)知水平受到扶貧干部自身素質(zhì)、知識(shí)結(jié)構(gòu)以及政策宣傳、教育的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部文化程度普遍偏低，尤其是在貧困邊遠(yuǎn)山區(qū)，經(jīng)濟(jì)落后，資源稀缺，人才大量流失，也吸引不了高素質(zhì)、高學(xué)歷人才，因此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)歷相對(duì)較低，同時(shí)，他們參加培訓(xùn)的機(jī)會(huì)也少，自我學(xué)習(xí)能力又較低。扶貧主體的認(rèn)知水平從中央到地方層層下降的現(xiàn)狀，往往不利于政策的有效落實(shí)。因此有必要加強(qiáng)貧困地區(qū)干部教育培訓(xùn)，強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧政策的宣傳教育，提高扶貧干部的認(rèn)同程度；另一方面，有必要提高大學(xué)生村官在其中所發(fā)揮的作用，充分利用年輕干部接受新理論知識(shí)快的特點(diǎn)，促進(jìn)政策的有效執(zhí)行，避免形式主義、消極應(yīng)付。

2 扶貧主體的角色意識(shí)

精準(zhǔn)扶貧政策出臺(tái)后，各級(jí)干部多了一個(gè)角色，即幫扶貧困主體。扶貧主體的角色意識(shí)各有差異導(dǎo)致了扶貧績(jī)效的差異。精準(zhǔn)扶貧工作中存在著政策貫徹落實(shí)不到位等現(xiàn)象，可以說(shuō)明在基層政府中依舊存在官僚主義和形式主義的作風(fēng)，導(dǎo)致了工作中的“走形式”、“走過(guò)程”，實(shí)際工作開(kāi)展消極怠惰，甚至偽造材料。

此外，扶貧部門(mén)和各級(jí)政府的角色也都有所轉(zhuǎn)變，在精準(zhǔn)扶貧的大格局下，扶貧部門(mén)由原來(lái)傳統(tǒng)的扶貧工作管理者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷?jí)政府扶貧工作的協(xié)調(diào)者，各級(jí)政府承擔(dān)起精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施工作的職責(zé)。這種角色的轉(zhuǎn)變對(duì)各級(jí)扶貧部門(mén)提出挑戰(zhàn)。因此，如果沒(méi)有及時(shí)調(diào)整好工作思路，樹(shù)立角色意識(shí)，必然落后于形勢(shì)要求。

3 扶貧主體的綜合能力

3.1 學(xué)習(xí)能力。學(xué)習(xí)能力，是指獲取知識(shí)、提升才干的一種內(nèi)在素質(zhì)。它既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須具備的基本能力，也是履行職能和提升行政效能的關(guān)鍵因素[2]。尤其在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，新技術(shù)介入政府公共事務(wù)管理的趨勢(shì)下，對(duì)干部的學(xué)習(xí)能力提出了新要求。另外，中國(guó)處于扶貧攻堅(jiān)關(guān)鍵階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面臨著高強(qiáng)度壓力，面臨的障礙和困難也更多，因此，必須充分提高學(xué)習(xí)能力，運(yùn)用現(xiàn)有技術(shù)，充分利用資源，進(jìn)而才能因地制宜、精準(zhǔn)實(shí)施扶貧政策。

3.2 調(diào)查研究能力。調(diào)查研究能力，是指掌握從實(shí)際出發(fā)，深入群眾和基層，透過(guò)現(xiàn)象發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，把握本質(zhì)，探索事物發(fā)展規(guī)律，預(yù)測(cè)發(fā)展趨勢(shì)，并提出解決問(wèn)題的辦法的能力。精準(zhǔn)扶貧工作要求“六個(gè)精準(zhǔn)”：扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶(hù)精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)和脫貧成效精準(zhǔn)，而這些都離不開(kāi)通過(guò)調(diào)查研究來(lái)獲取準(zhǔn)確和真實(shí)的信息，離不開(kāi)通過(guò)調(diào)查研究來(lái)掌握扶貧實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)，只有通過(guò)調(diào)查研究，才能有效采取措施，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，避免粗放型的“漫灌”扶貧方式。

3.3 溝通協(xié)調(diào)能力。溝通協(xié)調(diào)能力，是指有效運(yùn)用各種溝通技能、技巧，與不同階層的人打交道，能夠耐心、認(rèn)真傾聽(tīng)以及清晰完整表達(dá)，以建立和維護(hù)工作所需要的正式溝通和非正式溝通能力。精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，必然涉及到中央與地方、各級(jí)干部間、干部與村民間的溝通協(xié)調(diào)，良好的溝通協(xié)調(diào)能力，能夠有效保證扶貧政策的落實(shí)，扶貧工作“六個(gè)精準(zhǔn)”的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)各級(jí)干部之間的相互交流與溝通，能夠有助于資源的合理配置，以更好完成精準(zhǔn)扶貧任務(wù)。

3.4 資源整合能力。資源整合能力，是指通過(guò)組織和協(xié)調(diào)方式，將資源有效聚合，促進(jìn)資源優(yōu)化配置以滿足貧困戶(hù)需求，從而有利于提高精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效。資源整合能力往往要求更高的協(xié)調(diào)溝通能力、調(diào)查研究能力和學(xué)習(xí)能力，依據(jù)本地特色、貧困戶(hù)能力與需求、互聯(lián)網(wǎng)+等，做出符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r、符合貧困戶(hù)能力水平的精準(zhǔn)扶貧方式與政策，例如“百香果”“草莓”等產(chǎn)業(yè)扶貧、電商扶貧等等，既提升了精準(zhǔn)扶貧成效，又促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.5 回應(yīng)能力。回應(yīng)能力，是指扶貧主體通過(guò)各種政策和借助各種傳媒有效回應(yīng)及滿足公共需求的能力。有效回應(yīng)是關(guān)鍵，公眾滿意度和認(rèn)可度是評(píng)判政府回應(yīng)是否有效的重要指標(biāo)[3]。在扶貧過(guò)程中，扶貧績(jī)效的高低受扶貧主體對(duì)貧困戶(hù)回應(yīng)能力高低的影響，又通過(guò)貧困群眾滿意度表現(xiàn)出來(lái)，扶貧成效考核除了依據(jù)貧困發(fā)生率、貧困群眾收入等脫貧“硬指標(biāo)”外，也包括一些“軟指標(biāo)”?？梢?jiàn)，扶貧主體的回應(yīng)能力由貧困戶(hù)衡量，只有更好地回應(yīng)貧困群體需求，貧困戶(hù)的生活水平得到切實(shí)的提高，滿意度才能提升。

3.6 執(zhí)行能力。執(zhí)行能力，是指扶貧干部在準(zhǔn)確理解政策目標(biāo)后，對(duì)上級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體政策措施能夠準(zhǔn)確、高效貫徹實(shí)施的能力。政策執(zhí)行能力要求扶貧主體在開(kāi)展扶貧工作時(shí)，要抓重點(diǎn)，深入群眾，不盲目開(kāi)展各項(xiàng)工作，能夠讓扶貧資金真正發(fā)揮改善貧困戶(hù)生活水平的作用。

3.7 創(chuàng)新能力。創(chuàng)新能力，包括發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題、提出新方法、總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，能夠結(jié)合實(shí)際創(chuàng)造性地開(kāi)展工作的能力，提高扶貧主體的創(chuàng)新能力，對(duì)于提高精準(zhǔn)扶貧績(jī)效起著推動(dòng)作用，尤其在脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，面對(duì)各種可能出現(xiàn)的困難和問(wèn)題，如何高效解決，對(duì)于扶貧主體的創(chuàng)新能力提出更高要求，無(wú)論在工作思路、扶貧安排或者扶貧方式上，都需要基于貧困戶(hù)實(shí)際情況，能夠做到靈活運(yùn)用產(chǎn)業(yè)扶貧、電商扶貧、教育扶貧等不同的扶貧方式。

4 政府壓力式扶貧的因素

2015年底召開(kāi)的中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上提出，確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，為此中央與貧困情況嚴(yán)重的22個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)簽訂了扶貧攻堅(jiān)“軍令狀”，層層落實(shí)扶貧責(zé)任[4]。這種“扶貧軍令狀”是壓力型行政體制和目標(biāo)管理責(zé)任制相結(jié)合的產(chǎn)物。目的在于短時(shí)間內(nèi)完成艱巨的脫貧工作，具有強(qiáng)大的動(dòng)員能力。但是這也使地方政府承受了比以往更大的工作壓力，省際之間的競(jìng)爭(zhēng)也不斷加劇了這種壓力，因此基層政府面對(duì)壓力與競(jìng)爭(zhēng)，出現(xiàn)了一些應(yīng)對(duì)方式，如數(shù)字脫貧、形象工程、政績(jī)工程、貧困戶(hù)“被代表”等現(xiàn)象。

總之，這種壓力式扶貧的方式，通過(guò)層層加壓，盡管有利于激發(fā)同層級(jí)地方政府間的扶貧競(jìng)賽，大大壓縮基層政府扶貧工作的時(shí)間，同時(shí)扶貧工作所需的物力和財(cái)力在快速增加，但是面對(duì)復(fù)雜的情景，對(duì)于基層政府而言，如果缺乏應(yīng)對(duì)這些困難以及整合分配資源的能力，那么就必然走向形式主義的道路，使得上述現(xiàn)象的規(guī)模與數(shù)量不斷增加，從而嚴(yán)重影響精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效。

5 不同扶貧主體之間的協(xié)同扶貧程度的影響

政府是精準(zhǔn)扶貧的主導(dǎo)力量，而動(dòng)員、引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與扶貧事業(yè)已成為世界反貧困的主要趨勢(shì)。扶貧主體包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)、社區(qū)和貧困戶(hù)自身，而加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧多元主體協(xié)同水平，一方面必須要有統(tǒng)一的制度安排，避免資源重復(fù)投入，同時(shí)各主體應(yīng)明確自身角色，相互配合，實(shí)現(xiàn)扶貧主體的有效對(duì)接；另一方面建立多元治理主體的協(xié)商對(duì)話機(jī)制，加強(qiáng)政策互動(dòng)、工作聯(lián)動(dòng)和信息共享，積極推進(jìn)多元主體的溝通與合作，以便整合各方力量、協(xié)同治理農(nóng)村貧困問(wèn)題[5]。在扶貧實(shí)踐中，由于政府單向度扶貧及主導(dǎo)扶貧工作的弊端已逐漸顯露，因此，為了提升精準(zhǔn)扶貧的績(jī)效，要充分調(diào)動(dòng)扶貧主體的積極性，共同參與扶貧工作，形成合力以加快推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程。