周萬獻(xiàn)，邱麗花，肖陽萍

（廣西大學(xué)農(nóng)學(xué)院，廣西 南寧 530000）

1 問題的提出

黨的十八屆五中全會明確提出了到2020年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口、貧困縣全部脫帽的總體目標(biāo)。按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的基本方略，要堅(jiān)持精準(zhǔn)幫扶與區(qū)域性開發(fā)有機(jī)結(jié)合，以革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和集中連片特困地區(qū)為重點(diǎn)。對于該類地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧狀況，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了諸多探索。汪三貴等[1]深入調(diào)查建檔立卡的貧困戶，發(fā)現(xiàn)政府在精準(zhǔn)識別時(shí)出現(xiàn)識別偏差，所支助的對象中有近一半是非貧困戶，而有一半的真正貧困戶未得到資助；杜春林等[2]從項(xiàng)目制運(yùn)行的角度出發(fā)，分析了政府在扶貧項(xiàng)目落實(shí)過程中，政府的制度運(yùn)行邏輯與基層農(nóng)民的鄉(xiāng)土邏輯有偏差；李博等[3]指出精準(zhǔn)扶貧在落實(shí)過程中出現(xiàn)精英俘獲現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為村莊的精英對村莊內(nèi)的扶貧資源、公共基礎(chǔ)設(shè)施的占有或合伙占有，造成貧困資源分配扭曲；朱天義等[4]認(rèn)為導(dǎo)致出現(xiàn)精英俘獲是外部因素引起的，政府在高壓力的扶貧體制下，要想更快地實(shí)現(xiàn)地區(qū)脫貧，往往更有可能把扶貧資源向村莊的精英傾斜；任超等[5]認(rèn)為國家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策的目的正是針對在先前扶貧經(jīng)驗(yàn)中出現(xiàn)扶貧資源的錯(cuò)位而開出的新藥方，而在精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)過程中由于貧困戶的識別和鎖定沒有客觀、準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)，仍然存在大量的瞄準(zhǔn)偏差。

以往學(xué)者的研究主要集中在政府在實(shí)施扶貧政策過程中出現(xiàn)瞄準(zhǔn)偏差，造成精英俘獲現(xiàn)象，對于從政府政策邏輯和基層農(nóng)民鄉(xiāng)土邏輯兩方面分析扶貧資源的實(shí)施困境缺乏足夠的關(guān)注，特別是對于少數(shù)民族集聚的集中連片特困地區(qū)的研究更是少之又少。事實(shí)上，隨著國家對少數(shù)民族集中連片地區(qū)的脫貧重視力度加大，分配到這些地區(qū)的扶貧資源也大量增加，且這類地區(qū)在落實(shí)扶貧政策時(shí)更加容易出現(xiàn)有別于其他貧困地區(qū)的困境。因此，作者以少數(shù)民族集中連片地區(qū)國家級貧困縣凌云縣為研究對象，從政府和農(nóng)民2個(gè)角度去探討凌云縣精準(zhǔn)扶貧資源在實(shí)施過程中出現(xiàn)的困境，并闡明該類地區(qū)扶貧資源落實(shí)時(shí)與扶貧初衷相背離的原因，試圖提出相應(yīng)的對策建議，為精準(zhǔn)扶貧提供實(shí)質(zhì)性的價(jià)值參考。

2 凌云縣扶貧工作成效

2.1 凌云縣概況

凌云縣位于廣西省西北部，云貴高原東南麓，隸屬于壯鄉(xiāng)紅城百色市，縣城所在地泗城鎮(zhèn)距百色市83km，距南寧市257 km；縣域總面積2 053 km2，轄4鎮(zhèn)4鄉(xiāng)110個(gè)村（居）委會，聚居著壯、漢、瑤3個(gè)主體民族，總?cè)丝?2萬人，2018年全縣農(nóng)民人均純收入為4 923元。該縣1984年被確定為國家級貧困縣，1992年被自治區(qū)人民政府確定享受民族自治縣待遇，2002年被劃定為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，2011年被列為國家新一輪扶貧開發(fā)14個(gè)重點(diǎn)片區(qū)之一的滇桂黔石漠化連片特困區(qū)域項(xiàng)目縣。其中，泗城鎮(zhèn)、下甲鎮(zhèn)、伶站鄉(xiāng)、朝里鄉(xiāng)、沙里鄉(xiāng)、邏樓鎮(zhèn)、加尤鎮(zhèn)、玉洪鄉(xiāng)等8個(gè)鎮(zhèn)53個(gè)村屬于“十三五”期間的貧困村，全縣“十三五”期間建立檔卡的貧困戶數(shù)為11 325戶，貧困人口為48 078人[6]。

2.2 工作成效

近年來在基礎(chǔ)建設(shè)方面，該縣建成安置新村11個(gè)，改造農(nóng)村危房9 037戶，新建家庭水柜2 026座（18.2萬m3），解決了5.91萬人的飲水問題，新建、硬化通村水泥路161條（592.5 km），行政村公路通達(dá)率100%。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，大力實(shí)施“十百千”產(chǎn)業(yè)化扶貧示范工程，不斷做大、做強(qiáng)“221”（茶葉、油茶、桑葉、煙葉、林上林下經(jīng)濟(jì)）特色產(chǎn)業(yè)，共實(shí)現(xiàn)創(chuàng)建有機(jī)茶面積0.1 hm2，新種桑園0.23 hm2、油茶0.13 hm2、中草藥0.15 hm2。在招商引資方面，共培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展自治區(qū)級龍頭企業(yè)1家、市級龍頭企業(yè)4家，共舉辦有機(jī)茶創(chuàng)建、種桑養(yǎng)蠶、中草藥種植等勞動(dòng)技能培訓(xùn)465期7.2萬人次，累計(jì)轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力3.8萬人（次），勞務(wù)收入27.3億元，其中882人成為產(chǎn)業(yè)致富帶頭人[6]。

3 扶貧資源分配中政府邏輯與農(nóng)民鄉(xiāng)土邏輯偏差分析

3.1 政策邏輯分析

按照政府的關(guān)于扶貧攻堅(jiān)的政策邏輯，宏觀考慮整個(gè)區(qū)域的扶貧重點(diǎn)，慣性選擇扶貧成效快、效果好的村莊作為重點(diǎn)扶貧對象。凌云縣精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目會根據(jù)各村的具體情況，綜合考量后進(jìn)行分配決策。對幾年的項(xiàng)目分配數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總發(fā)現(xiàn)，每年的扶貧項(xiàng)目會向發(fā)展人口多、發(fā)展?jié)摿Υ蟮拇彐?zhèn)傾斜。泗城鎮(zhèn)位于凌云縣城的周邊，基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，總體經(jīng)濟(jì)狀況好于較其他村鎮(zhèn)，大量的扶貧項(xiàng)目和扶貧資源在泗城鎮(zhèn)集中；玉洪鄉(xiāng)位于邊遠(yuǎn)山區(qū)，自然環(huán)境也較為惡劣，貧困發(fā)生率居全縣首位，貧困資源項(xiàng)目極少[7]。在脫貧任務(wù)壓力和政績要求下，政府選擇在條件較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入更多的扶貧資源，在已有的條件下，扶貧項(xiàng)目更容易推進(jìn)，扶貧成效更快，能確保在上級要求的期限內(nèi)完成脫貧任務(wù)。政府政績與壓力下的扶貧資源分配邏輯容易導(dǎo)致貧困村之間的差距進(jìn)一步加大，造成更大的不公平[8]。

3.2 基層農(nóng)戶鄉(xiāng)土邏輯分析

貧困戶是精準(zhǔn)扶貧的真正主體，提高貧困戶對扶貧項(xiàng)目的參與度是提高貧困戶自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)脫貧致富的重要方式。在走訪中發(fā)現(xiàn)，玉洪鄉(xiāng)的一個(gè)種茶項(xiàng)目按照規(guī)定種植規(guī)模達(dá)到1.3 hm2以上才能得到資助，對于普通貧困戶而言資金有限，初始規(guī)模無法達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，就無法獲得該項(xiàng)目的資助，該項(xiàng)目的支持資金就被村里的能人獲得。再者，政府依靠一整套扶貧評價(jià)體系識別出來的貧困戶并不都應(yīng)該獲得資助，在扶貧項(xiàng)目執(zhí)行過程中，由于“小農(nóng)意識”作怪，大多數(shù)農(nóng)戶認(rèn)為自己最應(yīng)該得到項(xiàng)目資助，而不是村中“能人”和好逸惡勞、好吃懶做的人[9]。

綜上所述，從政府的視角看，一方面，扶貧資源的分配應(yīng)該是遵循均衡性原則，從扶貧項(xiàng)目的分配到建檔立卡貧困戶的確定，都要保證每一個(gè)村都能得到相應(yīng)的名額，以保證公平性；另一方面，地方政府迫于扶貧任務(wù)的壓力以及處于政績的考量，在對資源進(jìn)行分配時(shí)，會有意識的把扶貧資源向村里的能人傾斜，保證該項(xiàng)扶貧任務(wù)能夠如期完成，以接受上級政府的考核和驗(yàn)收[10]。同時(shí)，在國家一套嚴(yán)格的貧困戶篩選體系下，只要是被確定為建檔立卡貧困戶的就應(yīng)該得到資助，不再考慮其他因素。而從基層農(nóng)民的視角看，農(nóng)戶最看重的是自己的收入、生活水平是否提高，村民們認(rèn)為政府不該為了政績和任務(wù)而把扶貧資源分配給村里的“能人”與好吃懶做、好逸惡勞之人[11]?？梢?，在扶貧資源的分配過程中政府的政策邏輯與村民的鄉(xiāng)土邏輯出現(xiàn)了明顯的偏差。

4 對策與建議

4.1 加強(qiáng)扶貧立法力度

注重精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目分配與實(shí)施的公平正義，減少扶貧資源在分配時(shí)不合理情況發(fā)生，確保每一個(gè)貧困村和貧困戶真正受益[12]。完善扶貧主體激勵(lì)機(jī)制，有效處理政績追求與扶貧長遠(yuǎn)目標(biāo)的關(guān)系，對于因違反規(guī)定變相對扶貧項(xiàng)目實(shí)施能人優(yōu)先的扶貧人員進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究。

4.2 建立完善的扶貧監(jiān)督機(jī)制

（1）強(qiáng)化對精準(zhǔn)扶貧資源在各實(shí)施階段的流動(dòng)監(jiān)控與審計(jì)，確保扶貧資源實(shí)施過程透明化，減少權(quán)力尋租問題的發(fā)生。（2）充分發(fā)揮農(nóng)村微組織對扶貧資源的監(jiān)督作用，廣泛動(dòng)員村民代表、村小組長與黨員等積極參與扶貧項(xiàng)目監(jiān)督工作，杜絕人情項(xiàng)目與弄虛作假等情況[13]。（3）完善新型鄉(xiāng)村治理機(jī)制，積極引導(dǎo)村級組織合理、合法地分配公共利益，打破不公正的權(quán)力與利益分配格局，重塑村級組織純潔性[14]。

4.3 提高貧困戶的參與度

加強(qiáng)宣傳，著力提升貧困農(nóng)民精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目參與能力，貧困農(nóng)戶是參與精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的重要主體[15]。精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目瞄準(zhǔn)的偏離很大程度上與扶貧信息不對稱和貧困農(nóng)戶項(xiàng)目參與能力較弱有關(guān)[16]。要進(jìn)一步加強(qiáng)對于精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的宣傳工作，通過村民大會集中宣講、包戶干部與小組長入戶宣傳以及村委會及時(shí)全面公示等多種途徑提升貧困農(nóng)民對于精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的認(rèn)知，不斷提升其對于精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目參與的能力[17]。

4.4 創(chuàng)新扶貧績效考核方式

加快建立精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目全過程績效考核機(jī)制[18]。創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目績效考核機(jī)制，突破對于扶貧項(xiàng)目的單一結(jié)果績效考核，逐步探究覆蓋精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目瞄準(zhǔn)績效、過程績效與結(jié)果績效等全過程的績效考核體系。通過對全過程績效的監(jiān)控與考核，精準(zhǔn)找出影響項(xiàng)目實(shí)施績效的各環(huán)節(jié)所存在的問題，繼而進(jìn)行精準(zhǔn)追溯與整改，有效保證扶貧工作的有效開展[19]。

4.5 定量識別與定性識別相結(jié)合

除了采取政府客觀的評價(jià)體系識別外，還要充分考量各個(gè)貧困村的政治、文化、經(jīng)濟(jì)以及貧困戶人品等各方面因素[20]。把村民的態(tài)度、偏好和主觀感受等因素考慮在內(nèi)，確保識別出來的貧困戶更加精準(zhǔn)，從而減少村民對識別體系的不滿，有效助力脫貧攻堅(jiān)的開展[21]。