劉守英 熊雪鋒 龍婷玉

中共十八大以來，深化農(nóng)村改革的進(jìn)程加快，實行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置被明確為下一階段農(nóng)地改革的基本方向。注中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/30/content_5126200.htm。實施農(nóng)地三權(quán)分置的關(guān)鍵在于正確認(rèn)識集體所有制下土地權(quán)利分割與演化的規(guī)律，理清集體所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵與相互關(guān)系，處理好集體所有者、集體成員承包者、農(nóng)地經(jīng)營者的各自角色，明確經(jīng)營權(quán)的權(quán)利來源和集體成員的權(quán)利歸宿。與現(xiàn)有的關(guān)于權(quán)利分置必要性與意義的爭論不同，本文是基于幾個案例——四川成都崇州的土地股份所有權(quán)和職業(yè)農(nóng)民經(jīng)營權(quán)分離探索、上海松江區(qū)集中成員經(jīng)營權(quán)的村社型家庭農(nóng)場、貴州湄潭縣農(nóng)地制度持續(xù)改革環(huán)境下的承包經(jīng)營權(quán)退出試點、貴州六盤水的“資源變資產(chǎn)、農(nóng)民變股民、資金變股金”試驗——的一手調(diào)查與分析，探討集體所有制下農(nóng)地權(quán)利進(jìn)一步分割的邏輯和可能性。本文分析了中國集體所有制下地權(quán)分割的階段性特征，給出了“三權(quán)分置”改革頂層設(shè)計的權(quán)利結(jié)構(gòu)與分置原則，重點分析了四個地方案例地權(quán)再分割的特征，最后是結(jié)論與相關(guān)政策含義。

一、集體所有制下農(nóng)地權(quán)利分割的階段與特征

新中國成立以來，經(jīng)過土地改革—互助組—初級社—高級社—人民公社的強制性制度改造形成的集體所有制被確立為社會主義公有制在中國鄉(xiāng)村的實現(xiàn)形式。從這一制度建立至今，集體所有制下的地權(quán)結(jié)構(gòu)與權(quán)利安排并非一成不變，而是經(jīng)歷了“一大二公、一平二調(diào)”體制、“三級所有、隊為基礎(chǔ)”體制、“集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營”體制、“成員集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)自發(fā)分離”體制四個階段，每一階段的變遷實質(zhì)上是一次集體所有農(nóng)地權(quán)利的分割與合約再議定。

(一)第一次權(quán)利分割：從“一大二公、人民公社”體制到“三級所有、隊為基礎(chǔ)”體制

中國的集體地權(quán)制度是通過國家權(quán)力在鄉(xiāng)村進(jìn)行的遞進(jìn)式權(quán)利重構(gòu)與統(tǒng)合形成的。土地改革將地主所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民所有制，實現(xiàn)了土地所有權(quán)與耕作權(quán)的統(tǒng)一；互助組是在土地所有制與權(quán)利結(jié)構(gòu)不變條件下農(nóng)戶之間在農(nóng)業(yè)環(huán)節(jié)的換工與勞動合作；初級社通過將農(nóng)民的土地等主要生產(chǎn)資料作股入社，實現(xiàn)了土地所有權(quán)不變條件下土地收益與勞動分成的經(jīng)營權(quán)整合；高級社將農(nóng)民私有的土地、耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料以及土地上附屬的私有塘、井等水利設(shè)施歸并為合作社所有，土地所有權(quán)與收益權(quán)權(quán)能部分滅失，實現(xiàn)了土地所有權(quán)、收益權(quán)、經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一；直至人民公社制度通過并社以及上收土地所有權(quán)，通過政社合一體制弱化土地產(chǎn)權(quán)功能，通過公社進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營，實現(xiàn)了“一大二公”的集體土地所有權(quán)、使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)的高度統(tǒng)一?！耙淮蠖比嗣窆珞w制下所有權(quán)權(quán)能的不完整、產(chǎn)權(quán)激勵功能的喪失、高昂的監(jiān)督成本、平均分配導(dǎo)致對“社員”努力激勵低下，農(nóng)民退出權(quán)被剝奪，釀成1959—1961年中國的農(nóng)業(yè)危機和農(nóng)村大饑荒。[注]周其仁：《中國農(nóng)村改革:國家和所有權(quán)關(guān)系的變化(上)——一個經(jīng)濟制度變遷史的回顧》，載《管理世界》，1995(3)。

“一大二公”集體化運動的失敗，促成集體所有制建立后的第一次權(quán)利分割。1959年、1960年恢復(fù)了社員自留地制度，在高度集中的集體土地中辟出一小塊土地由農(nóng)民自主使用與經(jīng)營。更重要的是，于1962年將“一大二公”人民公社體制退回到“三級所有、隊為基礎(chǔ)”體制。[注]中共中央：《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》(1962 年9 月)，http://jiuban.moa.gov.cn/zwllm/zcfg/flfg/200601/t20060120_539366.htm。權(quán)利分割的具體表現(xiàn)為：一是集體所有制形態(tài)變化，所有制結(jié)構(gòu)由人民公社所有變?yōu)橹饕陨a(chǎn)隊為主；二是集體所有權(quán)權(quán)能改變，政社體制的干預(yù)減少，生產(chǎn)隊行使土地權(quán)利的自主性加大；三是產(chǎn)權(quán)權(quán)能變大，生產(chǎn)隊在完成國家任務(wù)和上級義務(wù)后獲得一定程度的剩余權(quán)，對土地使用與收益分配的處置權(quán)有所加大；四是集體經(jīng)營權(quán)下放到以生產(chǎn)隊為核心的統(tǒng)一經(jīng)營，生產(chǎn)隊安排種植、勞動分工、收益分配的權(quán)力增大。 “三級所有、隊為基礎(chǔ)”體制安排也存在對生產(chǎn)隊決策者激勵低下、生產(chǎn)隊所有權(quán)被侵犯、產(chǎn)權(quán)殘缺導(dǎo)致的行為扭曲、生產(chǎn)隊統(tǒng)一經(jīng)營下的監(jiān)督困難和社員努力激勵不足，這些制度弊端導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率下降、農(nóng)民收入增長停滯和普遍的貧困[注]劉守英：《集體地權(quán)制度變遷與農(nóng)業(yè)績效——中國改革40年農(nóng)地制度研究的一個綜述性評論》，未刊發(fā)。，體制內(nèi)存在進(jìn)一步變革的要求。

(二)第二次權(quán)利分割：從“三級所有、隊為基礎(chǔ)”體制到“集體所有、家庭承包”體制

與集體所有制建立時自上而下的推動不同，對“三級所有、隊為基礎(chǔ)”制度的改革具有明顯的被動性。最初的部署只是增進(jìn)生產(chǎn)隊自主權(quán)的政策調(diào)整，當(dāng)小崗村等地的農(nóng)民自發(fā)私下分田到戶時，政策的應(yīng)對是實行“小段包工、定額計酬”和“包工包產(chǎn)、聯(lián)產(chǎn)計酬”的責(zé)任制，但不允許包產(chǎn)到戶；進(jìn)一步的退卻是在貧困山區(qū)及對集體經(jīng)濟喪失信心的地區(qū)開了包干到戶和包產(chǎn)到戶的口子；最后是實行包產(chǎn)到戶的地區(qū)豐產(chǎn)豐收的證據(jù)進(jìn)到?jīng)Q策層時，包產(chǎn)到戶才成為可接受的制度安排在全國推行與普遍化[注]杜潤生：《杜潤生自述:中國農(nóng)村體制變革重大決策紀(jì)實》，北京，人民出版社, 2005。，農(nóng)戶向村集體承包獲得集體土地的承包經(jīng)營權(quán)，“兩權(quán)分離”體制取代“三級所有、隊為基礎(chǔ)”體制，“集體所有、農(nóng)戶承包、家庭經(jīng)營”的農(nóng)村地權(quán)制度正式確立。

“集體所有、農(nóng)戶承包”體制開啟了集體所有制農(nóng)地權(quán)利的第二次分割。具體表現(xiàn)為：一是在所有制上將生產(chǎn)隊為核心的集體所有制變?yōu)槌蓡T為核心的集體所有制，集體成員平等地?fù)碛屑w所有的土地權(quán)利。[注]周其仁、劉守英：《湄潭：一個傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的土地制度變遷》，載周其仁編：《農(nóng)村變革與中國發(fā)展》，657-726頁，香港，牛津大學(xué)出版社，1994。二是在所有權(quán)上集體成員享有集體土地等份占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓權(quán)。三是在產(chǎn)權(quán)上每個分到土地的農(nóng)戶享有完成國家任務(wù)和集體義務(wù)后的剩余權(quán)。承包農(nóng)戶獲得使用、收益、流轉(zhuǎn)和自主生產(chǎn)并處置產(chǎn)品和獲取收益的權(quán)利。四是在農(nóng)業(yè)經(jīng)營上家庭替代生產(chǎn)隊成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主要形式。

集體所有、農(nóng)戶承包體制通過集體地權(quán)的權(quán)利分割，在堅持集體所有制和保證國家和集體利益的前提下，實現(xiàn)了集體成員土地權(quán)利和家庭經(jīng)營的回歸，帶來農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)積極性的高漲和農(nóng)產(chǎn)品的增長。[注]林毅夫：《制度、技術(shù)與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展》，76-106頁，上海，上海三聯(lián)書店，1991。但是，作為被動應(yīng)對改革而形成的制度安排，也存在以下弊端：一是地權(quán)預(yù)期不穩(wěn)，農(nóng)民擔(dān)心家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制只是一種權(quán)宜之計，出現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動中的短期行為；二是農(nóng)民土地權(quán)利殘缺，農(nóng)戶土地權(quán)利受到上級政府以土地所有者名義的侵蝕[注]劉守英：《中國農(nóng)地制度的合約結(jié)構(gòu)與產(chǎn)權(quán)殘缺》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，1993(2)。，集體產(chǎn)權(quán)和集體成員權(quán)利模糊、權(quán)利主體不明[注]Hare, Denise, Yang Li, and Daniel Englander.“Land Management in Rural China and its Gender Implications” .Feminist Economics，2007，13(3-4): 35-61；陳劍波：《農(nóng)地制度：所有權(quán)問題還是委托—代理問題》，載《經(jīng)濟研究》，2006(7)。，影響農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性；三是人地關(guān)系調(diào)整影響地權(quán)穩(wěn)定。這一制度從建立之日起就面臨理論和現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。

(三)第三次權(quán)利分割：后包產(chǎn)到戶時期農(nóng)戶承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)自發(fā)分離

集體所有、包產(chǎn)保護(hù)制度確立后，農(nóng)地權(quán)利的分割并沒有停止。一方面是在正式制度上進(jìn)行制度性規(guī)制。具體表現(xiàn)為：第一，在所有權(quán)上，以法律明確所有權(quán)主體為“農(nóng)民集體”，排除將集體經(jīng)濟組織作為集體所有主體的誤區(qū)；實行“增人不增地、減人不減地”的制度，從限制調(diào)整到“生不增，死不減”，將不斷調(diào)整的成員權(quán)變?yōu)闀r點固化的集體所有權(quán)[注]參見 1984 年中央一號文件；1993 年11 月中共中央、國務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》；2002年8 月公布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》。；對集體土地所有權(quán)實行確權(quán)頒證依法保護(hù)。第二，不斷延長土地承包期，穩(wěn)定承包農(nóng)戶的土地使用預(yù)期。土地承包期從最初的接續(xù)式延包，到法律明確30年的期限，并宣布第一輪承包和第二輪承包到期后各延長30年。[注]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，2018-10-18，http://www.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm。實行確權(quán)頒證，登記農(nóng)民土地使用權(quán)并予以保護(hù)。第三，不斷強化農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)權(quán)能。農(nóng)戶土地使用權(quán)由服從“集體統(tǒng)一計劃安排”，到不向農(nóng)民下達(dá)指令性生產(chǎn)計劃以及尊重農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)、農(nóng)戶享有承包地土地權(quán)能并且自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品。不斷改革直至取消統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、遏制對農(nóng)民的不合理攤派、廢除農(nóng)業(yè)稅制度，使農(nóng)民獲得完整的土地收益權(quán)。[注]冀縣卿、錢忠好：《改革30年中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變遷:產(chǎn)權(quán)視角的分析》，載《南京社會科學(xué)》，2010(10)。另一方面，隨著工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，農(nóng)民進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和進(jìn)城務(wù)工，發(fā)生農(nóng)戶土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)事實上的自主分離。隨著土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生，國家對于土地流轉(zhuǎn)或交易的政策逐漸發(fā)生變化，農(nóng)民的土地交易權(quán)從禁止到允許在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進(jìn)行，再到可以轉(zhuǎn)讓、“轉(zhuǎn)包、互換、入股”而不斷擴張，但被限制在農(nóng)業(yè)用途上。[注]參見 1998年《中華人民共和國土地管理法》、2002 年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、2007年《中華人民共和國物權(quán)法》。

20世紀(jì)80年代中期自發(fā)發(fā)生并一直持續(xù)至今的土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，實際上自下而上地開啟了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的第三次分割，且在2000年后加速。2017年土地流轉(zhuǎn)規(guī)模達(dá)5.12億畝[注]農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第一次會議第3282號(農(nóng)業(yè)水利類281號)提案答復(fù)的函》(農(nóng)辦案〔2018〕55號)，http://www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/201810/t20181023_6161286.htm。，土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到37%。流入主體發(fā)生重大變化， 2016年大戶、專業(yè)合作社、企業(yè)和其他主體流入土地分別占當(dāng)年土地流轉(zhuǎn)面積的58.38%、21.58%、9.68%和10.36%。[注]屈冬玉：《中國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計資料2016》，北京，中國農(nóng)業(yè)出版社，2016。

綜上，農(nóng)村土地集體所有制下的地權(quán)安排自形成至今并非一成不變。集體化運動失敗以來，集體所有制下的地權(quán)安排發(fā)生了三次權(quán)利分割：第一次是在賦予生產(chǎn)隊集體土地所有權(quán)的同時，加大了生產(chǎn)隊土地權(quán)利行使的自主性，強化了農(nóng)產(chǎn)品剩余的控制權(quán)，通過強化生產(chǎn)隊土地使用與收益分配的處置權(quán)使生產(chǎn)隊成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的基本單位；第二次是變生產(chǎn)隊集體所有權(quán)為成員集體所有權(quán)，實現(xiàn)了所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的分離，賦予集體成員使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和剩余享益權(quán)，家庭成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的微觀基礎(chǔ)；第三次是后包產(chǎn)到戶時期的農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)自發(fā)分離，實際發(fā)生的經(jīng)營權(quán)逐漸得到法律的承認(rèn)、界定和保護(hù)。

二、農(nóng)地“三權(quán)分置”的頂層設(shè)計和權(quán)利結(jié)構(gòu)

(一)農(nóng)地“三權(quán)分置”是一次頂層制度設(shè)計

農(nóng)地“三權(quán)分置”是一項頂層制度設(shè)計，經(jīng)歷了提出初步構(gòu)想、細(xì)化為方案、上升到國家法律的三個階段。

一是醞釀階段。2013年7月，習(xí)近平總書記在湖北視察時提出“研究農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系”，首次在國家層面提出農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者關(guān)系的構(gòu)想。2013年中央農(nóng)村工作會議和2014年中央一號文件將這一構(gòu)想明確為“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。2014年頒布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》要求在 “實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置”基礎(chǔ)上，“引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營”。2015年中央一號文件要求健全法律制度以“界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系”。

二是方案形成階段。2015年11月頒布的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》將“落實集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),放活土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)‘三權(quán)分置’”作為“深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向”，首次對“落實集體所有權(quán)”“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”“放活土地經(jīng)營權(quán)”做了說明。2016年中央一號文件進(jìn)一步要求“完善‘三權(quán)分置’辦法，制定‘長久不變’的具體規(guī)定”。2016年11月公布實施的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》全面闡述 “三權(quán)分置”的作用和意義，對集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵、權(quán)能以及三權(quán)關(guān)系做了說明。至此，農(nóng)地“三權(quán)分置”的頂層設(shè)計方案基本形成。

三是落實和法制化階段。2017年中央一號文件要求“落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置’辦法”，中共十九大要求“完善承包地‘三權(quán)’分置制度”。2017年11月《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法(修正案草案)》將農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的方案和制度設(shè)計上升到法律層面，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)寫入法律，賦予土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)權(quán)、融資抵押權(quán)和入股的權(quán)利，農(nóng)地 “三權(quán)分置”頂層設(shè)計進(jìn)入法制化軌道。

(二)正式規(guī)制的權(quán)利結(jié)構(gòu)與內(nèi)涵

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革是在堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制、堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位和堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系基礎(chǔ)上，對農(nóng)村基本經(jīng)營制度——集體所有制之下的以家庭經(jīng)營為主體的、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的完善和修正，基本方向是“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”，在保留農(nóng)戶承包權(quán)的同時推動經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，旨在實現(xiàn)土地資源配置的優(yōu)化，促進(jìn)實現(xiàn)多種形式適度規(guī)模經(jīng)營和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

1.落實集體所有權(quán)。三權(quán)分置下的集體所有權(quán)是農(nóng)民集體成員權(quán),農(nóng)民集體是集體土地的產(chǎn)權(quán)主體。[注]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，http://www.gov.cn/zhengce/2015-11/02/content_5003540.htm。集體所有權(quán)具有的權(quán)能為：土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利；集體所有權(quán)包含發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等權(quán)能；構(gòu)建集體所有權(quán)權(quán)能實現(xiàn)機制，通過集體經(jīng)濟組織民主議事機制，將集體所有權(quán)的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)落實到集體成員，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)，防止少數(shù)人私相授受、謀取私利。[注]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/30/content_5126200.htm。

2.穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)。保證每個集體經(jīng)濟組織成員都能夠依法公平地獲得集體土地的承包經(jīng)營權(quán)[注]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，http://www.gov.cn/zhengce/2015-11/02/content_5003540.htm。，維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項權(quán)能。包括：農(nóng)戶有占有和使用承包地的權(quán)利；有權(quán)決定通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租(轉(zhuǎn)包)、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益；承包土地被征收的農(nóng)戶有權(quán)依法獲得相應(yīng)補償和社會保障費用等；有權(quán)就土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押、自愿有償退出承包地；承包地不得隨意調(diào)整，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。[注]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-10/30/content_5126200.htm。

3.放活土地經(jīng)營權(quán)。旨在賦權(quán)承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。[注]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，http://www.gov.cn/zhengce/2015-11/02/content_5003540.htm。土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作，并取得相應(yīng)收益的權(quán)利，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。[注]張紅宇：《準(zhǔn)確把握農(nóng)地“三權(quán)分置”辦法的深刻內(nèi)涵》，載《農(nóng)村經(jīng)濟》，2017(8)。按照依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)民以多種方式流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán),以及通過土地經(jīng)營權(quán)入股、托管等方式,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能包括：抵押融資權(quán)；使用權(quán)，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，優(yōu)先續(xù)租，改良土壤、提升地力，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施等；再流轉(zhuǎn)權(quán)，經(jīng)營主體可以向農(nóng)民集體備案后再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押；征收補償權(quán)，流轉(zhuǎn)土地被征收時可以按照合同約定獲得相應(yīng)地上附著物及青苗補償費。[注]全國人大法工委：《農(nóng)村土地承包法(修正案草案二次審議稿)征求意見》，http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=protocol&Gid=7cd77278d9ed8aabb051615cf40dbbd0bdfb&keyword= %e6%89%bf%e5%8c%85%e6%b3%95&EncodingName= &Search_Mode=accurate&Search_IsTitle=0。

4.三權(quán)關(guān)系。土地承包經(jīng)營權(quán)的獲得依賴于集體成員權(quán)，農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)派生于集體所有權(quán)，是集體所有權(quán)的具體實現(xiàn)形式；流轉(zhuǎn)發(fā)生之后，發(fā)包方和承包方的關(guān)系沒有發(fā)生變化，土地經(jīng)營權(quán)從農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)是土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)，土地經(jīng)營權(quán)是農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生的。土地經(jīng)營權(quán)派生自集體所有權(quán)分離出來的農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)，與集體所有權(quán)沒有直接的關(guān)系。但是，按照相關(guān)法律規(guī)定轉(zhuǎn)入方行使經(jīng)營權(quán)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動時，需要接受集體所有權(quán)主體——集體經(jīng)濟組織從用途、土地利用方式等各方面的監(jiān)督。

(三)當(dāng)前的一些爭論

盡管正式制度已做出明確安排，但理論界關(guān)于三權(quán)分置的內(nèi)涵、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性仍有爭論。爭論主要集中在以下幾個問題上：

一是“三權(quán)分置”的內(nèi)涵。對“三權(quán)分置”的內(nèi)涵有兩種不同理解。有學(xué)者主張將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，從而形成“所有權(quán)、承包權(quán)和所有權(quán)”分置。[注]葉興慶：《從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”——我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的過去與未來》，載《中國黨政干部論壇》，2014(6);陳勝祥:《農(nóng)地“三權(quán)”分置的路徑選擇》，載《中國土地科學(xué)》，2017，31(2)。還有學(xué)者提出在土地承包經(jīng)營權(quán)之外另設(shè)具有物權(quán)效力的土地經(jīng)營權(quán)，以此實現(xiàn)“集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)”的分置。[注]孫憲忠：《推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”需要解決的法律認(rèn)識問題》，載《行政管理改革》，2016(2)。

二是承包權(quán)的內(nèi)涵。就承包權(quán)的權(quán)利屬性，一部分學(xué)者認(rèn)為承包是從本身作為用益物權(quán)的承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的，應(yīng)當(dāng)單獨作為物權(quán)性質(zhì)的財產(chǎn)權(quán)。[注]張力、鄭志峰：《推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)再分離的法制構(gòu)造研究》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2015(1)。另一部分學(xué)者認(rèn)為是資格權(quán)或者成員權(quán)，是一種身份性質(zhì)的權(quán)利，尚不是一種實實在在的財產(chǎn)權(quán)。[注]朱廣新：《土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的政策意蘊與法制完善》，載《法學(xué)》，2015 (11)。

三是經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。主要有物權(quán)和債權(quán)兩種觀點。部分學(xué)者以租賃原理肯定經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性，認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是土地流轉(zhuǎn)下獨立于農(nóng)戶承包權(quán)的一種債權(quán)。[注]李偉偉、張云華：《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的根本屬性與權(quán)能演變》，載《改革》，2015 (7)。還有部分學(xué)者以政策要求經(jīng)營權(quán)具有抵押、流轉(zhuǎn)權(quán)能，認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)是包含占有、使用、收益權(quán)利的用益物權(quán)或者權(quán)利用益物權(quán)。[注]蔡立東、姜楠：《承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的法構(gòu)造》，載《法學(xué)研究》，2015 (3)。

三、基于地方案例的地權(quán)分割分析

(一)成都崇州的土地股份合作社所有權(quán)與職業(yè)農(nóng)民經(jīng)營權(quán)試驗

崇州市是成都市的一個農(nóng)業(yè)大縣和全國商品糧生產(chǎn)基地縣。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村勞動力快速向城市流動，農(nóng)業(yè)從業(yè)者銳減，務(wù)農(nóng)者高齡化，出現(xiàn)“無人種田” “種不好田”的問題。為了解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營困境，崇州市經(jīng)歷過鼓勵種糧大戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地集中經(jīng)營、引入農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)嘗試“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”模式、試行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和勞務(wù)合作社的失敗，到2008年以后確立“土地股份合作社+職業(yè)經(jīng)理人+農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)”三位一體農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。

崇州市農(nóng)業(yè)新體制的特點如下：一是以土地股份合作社集合農(nóng)戶成員所有權(quán)。按照農(nóng)戶入社自愿、退社自由、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)原則，將農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)折資折股，組建土地股份合作社，組建后的土地股份合作社實行社員、理事會和監(jiān)事會治理結(jié)構(gòu)。截至2017年6月，崇州市已組建土地股份合作社226個，入社土地面積2.1萬公頃，占全市耕地面積的61%。二是以農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人專業(yè)化耕作實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。土地股份合作社集中土地以后，由理事會聘任職業(yè)經(jīng)理人從事專業(yè)化經(jīng)營，職業(yè)經(jīng)理人與土地股份合作社按照理事會議定的生產(chǎn)計劃、預(yù)算方案、產(chǎn)量指標(biāo)議定合約。雙方每年按大小春進(jìn)行收益分配，實行扣除成本后分成、傭金加超產(chǎn)分成和保底二次分紅三種分配方式。三是多方參與提供規(guī)?；鐣?wù)。通過政府引導(dǎo)、市場參與、多元合作，構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、科技、品牌和金融四大服務(wù)體系，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營者提供社會化服務(wù)。

崇州市的新型農(nóng)業(yè)體制形成新的農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)。一是集體所有權(quán)的實體化。土地股份合作社作為集體所有權(quán)的權(quán)利實施主體，具有以下權(quán)能：(1)搭建組織。集體經(jīng)濟組織發(fā)起成立土地股份合作社并組織農(nóng)民入股，當(dāng)然入股土地的所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體。(2)調(diào)整土地。集體經(jīng)濟組織將入股土地進(jìn)行整合，對不愿意入股農(nóng)民的土地進(jìn)行調(diào)換，實現(xiàn)集中連片。(3)以土地股份合作社的土地獲得抵押融資。(4)獲取所有權(quán)收益。集體組織從土地股份合作社利潤中提取公積金、風(fēng)險金和工作經(jīng)費。二是農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)。加入土地股份合作社的農(nóng)戶不再經(jīng)營土地，承包權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)后，享有以下權(quán)利：(1)股份收益權(quán)。土地股份合作社以優(yōu)先股保證農(nóng)民的承包權(quán)收益。(2)決策權(quán)。集體成員享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，有權(quán)在土地股份合作社中擔(dān)當(dāng)重要角色，也有權(quán)選擇理事會與監(jiān)事會領(lǐng)導(dǎo)者。三是 “共同”經(jīng)營權(quán)。(1)決策權(quán)。社員大會是土地股份合作社的最高權(quán)力機構(gòu)，對于股權(quán)方案、生產(chǎn)經(jīng)營計劃、種植結(jié)構(gòu)以及職業(yè)經(jīng)理人選用和分配方案擁有決策權(quán)。(2)合約權(quán)。理事會是土地股份合作社的執(zhí)行機構(gòu)和常務(wù)機構(gòu)，由其與農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人簽訂合約，確定年度農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)量指標(biāo)、生產(chǎn)費用、獎賠規(guī)定等具體實施細(xì)則。(3)職業(yè)經(jīng)理人實際經(jīng)營權(quán)。農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人按照合作社的授權(quán)和監(jiān)督行使農(nóng)地的實際經(jīng)營權(quán)。農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人可以其證書獲得信用貸款。

崇州的新型農(nóng)業(yè)體制，一是解決了土地細(xì)碎、經(jīng)營分散問題。截至2016 年5月，崇州市農(nóng)戶入社的有9.23萬戶，占總農(nóng)戶的60.8%，適度規(guī)模經(jīng)營率近70%。二是形成職業(yè)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。截至2016年底，共培育新型職業(yè)農(nóng)民6 712人，其中農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人1 887人。三是提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率。2016年土地股份合作社的水稻產(chǎn)量和小麥產(chǎn)量分別達(dá)到39噸/公頃和4.125噸/公頃，高出分散經(jīng)營的0.5～0.6噸/公頃和1.125噸/公頃。四是降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，2016年實行土地股份合作社的每年每公頃直接節(jié)約生產(chǎn)成本2 250元以上。五是相關(guān)各方的利益得到平衡，2015年全市職業(yè)經(jīng)理人每畝平均收益165元，年均收入4.8萬元，合作社公積金平均每畝提取75元左右，入社農(nóng)戶每畝直接增收約545元。

(二)上海松江的村社型家庭農(nóng)場

松江區(qū)是典型的大城市郊區(qū)類型。伴隨城市化進(jìn)程和農(nóng)業(yè)勞動力主體非農(nóng)化，2000年松江縣總?cè)丝谥?，純農(nóng)戶只占9.3%，誰來種地、怎樣種地的問題尤為突出。對土地依賴下降的承包戶將承包地流轉(zhuǎn)給種糧大戶，到1998年第二輪承包時，松江全縣延包土地不到應(yīng)延包的50%，多余土地只能由村集體集中轉(zhuǎn)包。自2007年開始，松江縣通過將農(nóng)戶土地委托給村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，探索糧食家庭農(nóng)場和種養(yǎng)結(jié)合家庭農(nóng)場模式。

松江村社型家庭農(nóng)場的主要制度安排為：一是實行土地承包經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。由村委會將承包農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)回收到集體手中，全區(qū)以每年每畝500斤稻谷實物折價支付農(nóng)戶租金，政府還對全部流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場的男60歲、女55歲以上農(nóng)民在上海市新農(nóng)保標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上追加每月150元的補貼。二是選擇本村成員成為家庭農(nóng)場主。家庭農(nóng)場是土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體，以其集體經(jīng)濟組織成員的身份、通過流轉(zhuǎn)的方式從集體經(jīng)濟組織處獲得適度規(guī)模土地的一定期限的經(jīng)營權(quán)。家庭農(nóng)場主以集體成員權(quán)為基礎(chǔ)準(zhǔn)入，在本村長期務(wù)農(nóng)、具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)技術(shù)和經(jīng)驗的農(nóng)戶提出申請，經(jīng)村主要領(lǐng)導(dǎo)、村民議事會、民主投票等程序獲得通過后公示簽約，才可成為家庭農(nóng)場主。集體經(jīng)濟組織對家庭農(nóng)場分別按種植作物茬口安排、農(nóng)田外圍溝清理、秸稈還田、夏熟作物生產(chǎn)管理、水稻生產(chǎn)管理、向區(qū)國有糧庫交售稻谷等方面進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為發(fā)放補貼和退出的依據(jù)。經(jīng)營期滿后，符合擁有生產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)證書、考核合格水平以上和開展“種養(yǎng)結(jié)合”“機農(nóng)結(jié)合”三個條件之一者，在新一輪家庭農(nóng)場經(jīng)營者選用時，可優(yōu)先獲得經(jīng)營延包權(quán)。

松江村社型家庭農(nóng)場實現(xiàn)了集體地權(quán)下的權(quán)利重構(gòu)。一是強化了集體所有權(quán)。實施家庭農(nóng)場后的集體經(jīng)濟組織具有以下集體所有權(quán)權(quán)利：(1)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)包權(quán)。農(nóng)戶承包土地合約到集體組織后，由其統(tǒng)一流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)包；(2)選擇土地承租者權(quán)。土地經(jīng)營者的準(zhǔn)入、退出和續(xù)包受集體經(jīng)濟組織全面控制；(3)土地用途規(guī)制權(quán)。集體經(jīng)濟組織制定本村發(fā)展規(guī)劃，確定土地用途和經(jīng)營規(guī)模；(4)監(jiān)督考核權(quán)。集體經(jīng)濟組織有權(quán)對家庭農(nóng)場的生產(chǎn)經(jīng)營績效進(jìn)行考核、監(jiān)督和規(guī)范。二是承包農(nóng)戶的承包權(quán)和收益權(quán)保障。在村社型家庭農(nóng)場實施過程中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)變成專門的承包權(quán)，通過保留集體成員資格得到體現(xiàn)，且以流轉(zhuǎn)租金獲得收益權(quán)，退出承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)戶可獲得與小城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老待遇相當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保險。三是部分獲得準(zhǔn)入資格的村社成員家庭農(nóng)場經(jīng)營權(quán)。這些被選中的家庭農(nóng)場主獲得家庭農(nóng)場的土地經(jīng)營權(quán)，并享有以下權(quán)利：家庭農(nóng)場主在規(guī)定用途和規(guī)模內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，對種植類型、投入、生產(chǎn)經(jīng)營活動的安排具有自主決策權(quán)；他們除了享有生產(chǎn)經(jīng)營所獲得的收益，還獲得來自中央、市政府和區(qū)政府三級財政的貨幣和實物、金融保險補貼等；為了保持家庭農(nóng)場經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，松江起先規(guī)定家庭農(nóng)場經(jīng)營期不少于3年，后來又將經(jīng)營有方、考核優(yōu)異的家庭農(nóng)場經(jīng)營期延長至5年甚至10年。

經(jīng)過近十年的試驗，家庭農(nóng)場成為松江新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式，至2016年末，全區(qū)家庭農(nóng)場發(fā)展至966戶，經(jīng)營面積14萬畝，占全區(qū)糧田面積的95%，戶均經(jīng)營面積143.3畝。農(nóng)業(yè)績效也得到提高，2016年，全區(qū)家庭農(nóng)場水稻平均畝產(chǎn)585公斤，畝均凈收入973元，戶均年收入從2007年的5～6萬元增至12.2萬元，2016年全區(qū)水稻畝產(chǎn)585公斤，比推行家庭農(nóng)場前增產(chǎn)34公斤。一批新型職業(yè)化農(nóng)民成長起來，家庭農(nóng)場主的平均年齡從2012年的51歲降到2017年的48歲，農(nóng)場主對土地保育的積極性提高，且出現(xiàn)一批農(nóng)場型企業(yè)家。

(三)貴州湄潭的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)有償退出

湄潭縣因農(nóng)村改革而聞名全國。在“增人不增地、減人不減地”、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革等一系列改革措施的共同作用下，越來越多的種糧大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)參與了湄潭農(nóng)地流轉(zhuǎn)，也出現(xiàn)“農(nóng)民怕業(yè)主跑路，業(yè)主怕農(nóng)民難纏，政府怕無限兜底”的制度難題。從2016年10月起，湄潭縣在8個村嘗試農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試驗。[注]陶通艾、李輕云：《湄潭試驗區(qū)“土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點”全縣推開試驗》，http://gzmt.gog.cn/system/2018/06/11/016633476.shtml，主要試點地區(qū)有湄江街道核桃壩村、興隆鎮(zhèn)紅坪村、永興鎮(zhèn)永興橋村、馬義村、復(fù)興鎮(zhèn)復(fù)興村、兩路口村、魚泉街道新石村、湄江街道新街居。

承包經(jīng)營權(quán)退出是承包農(nóng)戶切斷與土地關(guān)系的制度安排，制度試驗也非常謹(jǐn)慎。湄潭縣規(guī)定，只有有穩(wěn)定收入、有安全居所、有養(yǎng)老醫(yī)療保障的農(nóng)戶才能申請退地；除土地外沒有其他收入來源、對外有債務(wù)無力償還、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)已抵押貸款、成年家庭成員對全部退出意見不一致的農(nóng)戶不允許退地。村股份經(jīng)濟合作社審核申請退地農(nóng)戶的條件和退出土地的地塊、面積、照片等證件資料，根據(jù)村民組長簽署的同意退出意見，對確認(rèn)無誤的，召開董事會研究決定，報鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)審核同意。村集體經(jīng)濟組織與申請農(nóng)戶按照現(xiàn)行國家征地補償標(biāo)準(zhǔn)和地類分類標(biāo)準(zhǔn)評估申請退出土地的價值。例如，紅坪村張國曉按照協(xié)商評估的31 800元/畝退出補償標(biāo)準(zhǔn)，一次性獲得退出補償金32.436 0萬元。農(nóng)戶還可以憑借村股份經(jīng)濟合作社股東的身份分享退出的土地變成集體資產(chǎn)后產(chǎn)生的收益。農(nóng)戶戶主與村集體經(jīng)濟組織經(jīng)協(xié)商一致后，簽訂《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出收儲補償協(xié)議書》。按協(xié)議兌付補償費后，雙方簽訂土地交接確認(rèn)書，由縣級主管部門負(fù)責(zé)收回相應(yīng)權(quán)證，進(jìn)行注銷或變更登記。農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)退還給集體后，由村股份經(jīng)濟合作社造冊登記統(tǒng)一管理，農(nóng)戶不得干預(yù)村股份經(jīng)濟合作社對土地的經(jīng)營和使用，村股份經(jīng)濟合作社可以采取自營、轉(zhuǎn)讓、招租等多種方式管理土地。

農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)退出帶來集體所有制下土地權(quán)利的再組合與分割。一是農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)戶退地后，停止與發(fā)包方的承包關(guān)系，喪失對原有地塊的承包經(jīng)營權(quán)。依附于退出土地的農(nóng)業(yè)補貼等也一并退出。與此同時，農(nóng)戶也不得另行申請土地承包經(jīng)營權(quán)，不得在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)流轉(zhuǎn)土地。不過，退地農(nóng)戶的成員權(quán)仍得以保留，享有本股份經(jīng)濟合作社股東資格，依法享有本社收益分配權(quán)。二是村股份經(jīng)濟合作社行使退出土地的所有權(quán)。村股份經(jīng)濟合作社享有退出承包地的重新發(fā)包權(quán)；依法享有退出承包地的統(tǒng)一組織生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)；有權(quán)按照股份經(jīng)濟合作社章程和其他相關(guān)規(guī)定流轉(zhuǎn)土地；涉及土地征用時享有所給付的土地及地上附著物的補償。[注]《貴州首例農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)！》，http://news.gog.cn/system/2017/07/28/015939222.shtml。三是經(jīng)營主體排他性獨立經(jīng)營權(quán)。村股份經(jīng)濟合作社通過出租、轉(zhuǎn)租和入股的形式將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。經(jīng)營主體取得《湄潭縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證》。有權(quán)使用、經(jīng)營流入土地、獲取相應(yīng)收益；可以利用經(jīng)營權(quán)證從事土地經(jīng)營權(quán)抵押融資；流轉(zhuǎn)合同到期后，享有同等條件下的優(yōu)先續(xù)租權(quán)。[注]湄潭縣農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室：《湄潭縣貫徹落實〈中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見〉的實施意見解讀》，載《湄潭農(nóng)村改革》，2017(3)，6～8頁。

經(jīng)過近兩年的謹(jǐn)慎探索，湄潭縣共退出承包地377.734 4畝，補償金額12 471 877元，平均每畝地補償33 017元。[注]2018年8月中國人民大學(xué)師生到湄潭進(jìn)行調(diào)研，湄潭農(nóng)村改革試驗區(qū)提供的匯報材料。退出承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶獲得約3萬元/畝的補償款，土地退出補償金也為農(nóng)戶進(jìn)城提供了一筆啟動資金。退出土地的經(jīng)營權(quán)對經(jīng)營者來講更為完整，有利于土地抵押與產(chǎn)業(yè)經(jīng)營。例如，紅坪村將農(nóng)戶退出的72畝土地集中，轉(zhuǎn)讓給農(nóng)業(yè)公司建立黃臘平精品水果園；新石居集中退出的土地100多畝，轉(zhuǎn)讓給金澤地公司建立精品水果示范園。

(四)貴州六盤水的“三變”改革

貴州六盤水市屬滇黔桂石漠化集中連片特困地區(qū)，2013年農(nóng)村居民人均純收入5 933.99元。就是在這樣一個自然條件惡劣的低發(fā)展地區(qū)，于2014年啟動了“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的改革。[注]本部分析涉及的文件主要有：(1)中共六盤水市委辦公室：《中共六盤水市委六盤水市人民政府關(guān)于資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的指導(dǎo)意見》(六盤水黨發(fā)〔2015〕32號)，http://www.gzlps.gov.cn/rdzt/zybzczjbgjnmbgd/sbzc/201609/t20160928_943473.html；(2)中共六盤水市委辦公室：《中共六盤水市委辦公室六盤水市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈六盤水市穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實施方案〉的通知》(六盤水黨辦發(fā)〔2018〕7號)，http://www.yxgolf.net/zhxx/001001/moreinfo.html；(3)六盤水市農(nóng)業(yè)委員會：《六盤水市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實施辦法(試行)》(征求意見稿)，http://www.gzlps.gov.cn/zw/jcxxgk/zcwj/wjcazj_41353/201610/t20161010_1122733.html。

“三變”改革的制度安排為：一是資源變資產(chǎn)。(1)集體資源入股。村集體以自然資源性資產(chǎn)和可經(jīng)營性資產(chǎn)的使用權(quán)入股經(jīng)營主體，享有股份權(quán)利。(2)農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)入股，如該市水城縣農(nóng)戶以8 700多畝土地入股獼猴桃產(chǎn)業(yè)園。二是資金變股金。各級涉農(nóng)財政資金，包括扶貧專項資金，在不改變資金使用性質(zhì)和用途的前提下，入股經(jīng)營主體，享有股份權(quán)利。三是農(nóng)民變股東。農(nóng)民自愿以自有耕地、林地的承包經(jīng)營權(quán)或宅基地的使用權(quán)，以及資金(物)、技術(shù)等，投資入股經(jīng)營主體，享有股份權(quán)利。四是配套制度安排，包括農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、特色農(nóng)業(yè)工程、培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、整合涉農(nóng)財政資金和創(chuàng)新金融信貸支持等。

六盤水的“三變改革”也是一次農(nóng)村集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的重構(gòu)。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是集體所有權(quán)?！叭儭备母飳⒓w資源資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體，由其代表集體成員行使所有權(quán)；集體經(jīng)濟組織可以集中開發(fā)或者通過公開招投標(biāo)等方式發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目；可以利用當(dāng)?shù)刭Y源發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游；可以探索利用閑置資源發(fā)展相應(yīng)產(chǎn)業(yè)。二是農(nóng)戶承包權(quán)。農(nóng)戶以承包地的承包經(jīng)營權(quán)入股經(jīng)營主體，獲得股權(quán)，但不改變原承包關(guān)系；土地流轉(zhuǎn)收益歸原承包方所有，任何組織和個人不得以任何形式侵占、截留、扣繳；農(nóng)民作為集體成員享有本集體資產(chǎn)的所有權(quán)、管理經(jīng)營表決權(quán)和收益分配權(quán)；對集體資產(chǎn)股份享有占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)等權(quán)能。三是經(jīng)營者的獨立經(jīng)營權(quán)。經(jīng)營者有權(quán)使用入股資源和資金自主從事生產(chǎn)經(jīng)營并獲得收益，可以利用土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押融資。四是經(jīng)營方式變革。村集體和農(nóng)戶與經(jīng)營主體進(jìn)行股份合作，采取“經(jīng)營主體+村集體+基地”“經(jīng)營主體+農(nóng)戶+基地”或者“經(jīng)營主體+村集體+農(nóng)戶+基地”等模式經(jīng)營農(nóng)業(yè)資源。

經(jīng)過“三變”，六盤水市的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式和農(nóng)業(yè)形態(tài)發(fā)生了重大變化。全市共培育市級以上農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)151家、農(nóng)民合作社1 301家。建成現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)示范園區(qū)31個、萬畝精品水果基地、萬頭規(guī)?；B(yǎng)殖基地。2016年全市新增村集體經(jīng)濟收入1.08億元，消除“空殼村”。截至2017年底，全市入股受益農(nóng)民有167.79萬人，125.23萬入股農(nóng)民實現(xiàn)分紅，戶均分紅2 047元。[注]根據(jù)“六盤水市人民政府門戶網(wǎng)——六盤水市‘三變’改革”網(wǎng)站相關(guān)內(nèi)容整理得到，http://www.gzlps.gov.cn/rdzt/zybzczjbgjnmbgd/。

從以上四個地方案例的分析可以看出，在人地關(guān)系、農(nóng)業(yè)內(nèi)涵與制度環(huán)境變化的情況下，集體所有權(quán)、成員承包權(quán)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營者經(jīng)營權(quán)的權(quán)利重組與分割遵循著自身實施的邏輯。一是集體所有權(quán)普遍得到實體化。與集體所有、農(nóng)戶承包體制下集體所有權(quán)成員權(quán)化不同，四個案例的集體所有權(quán)在權(quán)利重構(gòu)中都強化了，崇州市以土地股份合作社集合農(nóng)戶成員所有權(quán)，松江區(qū)的村組織享有統(tǒng)一流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)包權(quán)、選擇土地承租者權(quán)、土地用途規(guī)制權(quán)和監(jiān)督考核權(quán)，湄潭縣的村集體擁有農(nóng)戶退出的土地的完整所有權(quán)，六盤水市的集體土地股份社享有集體資源的全部所有權(quán)。二是農(nóng)戶承包權(quán)內(nèi)涵變化。與原有體制下農(nóng)戶以承包經(jīng)營權(quán)享有承包土地的產(chǎn)權(quán)不同，崇州市和六盤水市的農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓹?quán)，松江區(qū)和湄潭縣的農(nóng)戶退出了承包經(jīng)營權(quán)，但前者繼續(xù)獲得土地租金，后者獲得相當(dāng)于征地的補償后徹底切斷。三是經(jīng)營者被賦予獨立的經(jīng)營權(quán)。崇州市的職業(yè)經(jīng)理人和松江區(qū)的家庭農(nóng)場個主在遵守合約下從事專業(yè)化經(jīng)營，湄潭縣的經(jīng)營主體獲得流轉(zhuǎn)土地的完整經(jīng)營權(quán)，六盤水市的經(jīng)營主體以股份合作形式獲得土地經(jīng)營權(quán)。四是經(jīng)營權(quán)的來源由集體所有權(quán)派生，而非由農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)派生。

四、簡要結(jié)論和政策含義

中國農(nóng)地制度變遷的核心特征是集體所有制下地權(quán)權(quán)利的不斷分割與合約再議定，并不存在一個理想中的一成不變的體制結(jié)構(gòu)。地權(quán)分割主要在集體所有權(quán)、產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營權(quán)的重組與合約再議定中發(fā)生主體與內(nèi)涵的變化，且對利益結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)績效產(chǎn)生重要影響。集體所有制的正式制度規(guī)制對集體地權(quán)的演化也具有約束性，它框定了地權(quán)權(quán)利變遷的可選擇性和不同主體之間的權(quán)利配置，也影響了農(nóng)地使用的產(chǎn)權(quán)完整性。

與包產(chǎn)到戶以后農(nóng)地權(quán)利的分割與演化相比較，中共十八大以來的農(nóng)地“三權(quán)分置”是繼建立集體制度、包產(chǎn)到戶制度以后的又一次頂層制度設(shè)計。此次制度設(shè)計的初衷，是堅持集體所有制下，承包經(jīng)營權(quán)再分置為農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營主體經(jīng)營權(quán)，是在集體所有權(quán)不變前提下的承包經(jīng)營權(quán)的分割，經(jīng)營權(quán)由承包經(jīng)營權(quán)派生，并通過法律對新形成的經(jīng)營權(quán)賦權(quán)。但是，如果制度安排即是如此，制度演化與權(quán)利結(jié)構(gòu)就與后包產(chǎn)到戶階段的農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的自發(fā)分離沒有本質(zhì)區(qū)別，只是追加了對經(jīng)營權(quán)的依法認(rèn)定與權(quán)利保護(hù)。

更值得關(guān)注的是，我們分析的四個案例并不遵循承包經(jīng)營權(quán)派生與分置的邏輯，而是發(fā)生了集體所有權(quán)、成員承包權(quán)與經(jīng)營主體經(jīng)營權(quán)的權(quán)利重組與合約再議定，當(dāng)然制度變遷的長期效果需要進(jìn)一步觀察。不管怎樣，頂層設(shè)計的農(nóng)地三權(quán)分置對中國未來農(nóng)民土地權(quán)利、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)關(guān)系都將產(chǎn)生重大影響，集體所有制下農(nóng)地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營主體經(jīng)營權(quán)的權(quán)利組合與合約變化是需要進(jìn)一步關(guān)注的重大議題。