高等教育區(qū)域布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化是我國(guó)高等教育改革發(fā)展的一個(gè)重大問(wèn)題。2018年9月10日，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)教育大會(huì)上明確指出，“要調(diào)整優(yōu)化高校區(qū)域布局”。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)高等教育堅(jiān)持規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益協(xié)調(diào)發(fā)展，在優(yōu)化高等教育區(qū)域布局結(jié)構(gòu)方面做了大量工作，但是，仍然存在很多問(wèn)題。概括起來(lái)，我國(guó)高等教育區(qū)域布局結(jié)構(gòu)存在的主要問(wèn)題可歸納為兩個(gè)方面：一是地區(qū)間高等教育資源配置差異過(guò)大，二是高等學(xué)校過(guò)度集中于大城市。其中，關(guān)于地區(qū)間高等教育資源配置水平差異的研究已有很多，涉及了對(duì)我國(guó)各大區(qū)域、省域之間高等教育絕對(duì)資源總量、高等教育相對(duì)資源以及優(yōu)質(zhì)高等教育資源布局差異的研究。但是關(guān)于高等學(xué)校過(guò)度集中于大城市的研究成果相對(duì)較少，部分研究指出了高等學(xué)校過(guò)度集中于大城市的問(wèn)題卻沒(méi)有揭示高等學(xué)校的集中程度；部分研究分析了高等學(xué)校向中小城市延伸的動(dòng)力卻沒(méi)有闡述高等學(xué)校向中小城市布局的必要性和可行性；部分研究給出了相關(guān)政策建議卻沒(méi)有充分結(jié)合我國(guó)國(guó)情。此外，隨著國(guó)家中心城市、新型城鎮(zhèn)化等城市發(fā)展戰(zhàn)略的相繼出臺(tái)，地方政府越來(lái)越認(rèn)識(shí)到高等學(xué)校在人才、知識(shí)和文化等方面為城市創(chuàng)造的獨(dú)特價(jià)值，同時(shí)高等教育的現(xiàn)代化發(fā)展以及高等教育強(qiáng)國(guó)的建設(shè)還會(huì)有新的高等學(xué)校設(shè)立，這給我國(guó)調(diào)整高等學(xué)校的城市布局，繼而優(yōu)化高等教育布局結(jié)構(gòu)提供了契機(jī)。我們應(yīng)抓住機(jī)遇，一方面優(yōu)化高等教育地區(qū)間布局結(jié)構(gòu)，同時(shí)，將調(diào)整高等學(xué)校的城市布局作為優(yōu)化我國(guó)高等教育布局結(jié)構(gòu)的一個(gè)戰(zhàn)略選擇。

一、當(dāng)前我國(guó)高等學(xué)校布局在大城市的集中程度

我國(guó)高等學(xué)校主要集中在大城市的現(xiàn)象是受歷史、經(jīng)濟(jì)、制度、文化的影響長(zhǎng)期發(fā)展演變的結(jié)果，這種城市間高等教育資源配置不平衡的問(wèn)題受到研究者們的關(guān)注。高峰在2003年就提出了我國(guó)高等學(xué)校過(guò)分集中在直轄市和省城的問(wèn)題[1]；任志安、雷培梁等人也先后指出過(guò)我國(guó)高等教育資源在大城市和中小城市之間資源分布不均的矛盾[2-3]。本文在上述研究結(jié)論的基礎(chǔ)上繼續(xù)深化，統(tǒng)計(jì)了當(dāng)前我國(guó)高等學(xué)校布局在大城市的集中程度，以期在后文提出更具針對(duì)性的建議。

我們利用《2017年全國(guó)普通高等學(xué)校名單》與《2017年中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，分別將我國(guó)有建制的城市按照行政區(qū)劃和人口規(guī)模大小兩種方式進(jìn)行劃分，發(fā)現(xiàn)我國(guó)高等學(xué)校過(guò)度集中于大城市具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

（一）97.26%的普通高校集中于地級(jí)及以上城市

研究首先按照行政區(qū)劃將我國(guó)城市劃分為直轄市、地級(jí)市、縣級(jí)市、地、州、盟，則2017年我國(guó)高等學(xué)校的布局結(jié)構(gòu)如表1所示。

表1 我國(guó)各行政區(qū)劃城市數(shù)及普通高校分布狀態(tài)

統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，地級(jí)及以上城市占據(jù)了97.26%的普通高校數(shù)量，其中直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市共計(jì)36座，僅占各類型城市總數(shù)的5.16%，卻占據(jù)了全國(guó)57.70%的高校數(shù)量。而幾乎占全國(guó)城市一半數(shù)量的360座縣級(jí)市，只有11座縣級(jí)市有共計(jì)13所高校，高校數(shù)量?jī)H占全國(guó)的0.49%，可見(jiàn)我國(guó)高校集中現(xiàn)象之突出。

研究繼續(xù)發(fā)現(xiàn)，一流大學(xué)、普通本科、民辦普通高校的集中現(xiàn)象更為明顯。其中，42所一流大學(xué)全部分布在直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市；1243所普通本科和746所民辦普通高校中，分別有98.07%、98.66%的高校坐落于地級(jí)及以上城市，占比均高于97.26%的平均占比。統(tǒng)計(jì)信息如表2所示。

表2 我國(guó)各類型普通高校在各行政區(qū)劃城市的分布狀態(tài)

（二）98.64%的普通高校集中于人口規(guī)模超過(guò)100萬(wàn)人的城市

在我國(guó)城市的行政區(qū)劃分類方式中，并沒(méi)有納入“人口規(guī)?！边@一指標(biāo)。但對(duì)于一座城市的發(fā)展而言，人口所帶來(lái)的巨大紅利是不可忽視的，人力資源是城市發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α１狙芯窟x擇引入人口規(guī)模這一指標(biāo)，結(jié)合“國(guó)發(fā)〔2014〕51號(hào)：《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》”的劃分方式及需要，將城市劃分為大城市、中型城市和小城市三個(gè)層次（見(jiàn)表3）。需要說(shuō)明的是，因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)年鑒中沒(méi)有地、州、盟的人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，所以最終納入統(tǒng)計(jì)的城市（建制市）總數(shù)為657座，普通高?？倲?shù)為2572所。

表3 我國(guó)各類型城市數(shù)及普通高校數(shù)

統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，中等城市、小城市的普通高校數(shù)占比、城均普通高校數(shù)、普通高校入駐率極低，與大城市形成了鮮明反差。大城市的普通高校數(shù)占比98.64%，明顯高于其城市類型數(shù)量占比，并且每座大城市平均擁有7.38所大學(xué)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中等城市和小城市，說(shuō)明普通高校集中于人口大城市的特征很明顯。另外，344座人口超過(guò)100萬(wàn)人的大城市，其普通高校的入駐率為80.8%，意味著仍有66座人口超過(guò)100萬(wàn)人的大城市沒(méi)有普通高校入駐。

在國(guó)際比較的視野下，我國(guó)高等學(xué)校過(guò)度集中于人口大城市的特征顯得更為突出。與美國(guó)相對(duì)比發(fā)現(xiàn)，61.9%的美國(guó)高校分布于人口規(guī)模介于0.6—20萬(wàn)人的小城市，并且尚有10%的高校坐落于人口規(guī)模小于6000人的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。小城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村可謂在美國(guó)的國(guó)家高等教育活動(dòng)中發(fā)揮了重要作用，小城市也因高校的廣泛存在而充滿生機(jī)活力，城市化程度較高。相比之下，我國(guó)位于中等城市和小城市的高校鳳毛麟角。這固然有我國(guó)城市人口規(guī)模普遍較大、高校數(shù)量較少的客觀原因存在，但我國(guó)有97%的縣級(jí)市沒(méi)有高等學(xué)校，這些縣級(jí)市的人口規(guī)模許多都超過(guò)美國(guó)的小城市，而擁有一所大學(xué)對(duì)它們來(lái)講卻是奢望?？傊?，我國(guó)普通高校在各類型城市之中的分布極不平衡，在中小城市中的分布極不充分。

表4 美國(guó)各類型城市數(shù)及普通高校數(shù)

基于以上兩個(gè)方面，我們可以做出判斷：我國(guó)高等學(xué)校過(guò)度集中于大城市。具體而言，有97.26%的普通高校分布于地級(jí)及以上城市，有98.64%的普通高校分布于人口超過(guò)100萬(wàn)人的大城市。實(shí)際上，由于建國(guó)初期我國(guó)各類資源十分有限，將高等學(xué)校集中于大城市發(fā)展是有利于高等教育和城市的快速發(fā)展的，我們也依靠這樣的發(fā)展戰(zhàn)略獲得了巨大成功。但是，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和高等教育發(fā)展，隨著一些中小城市功能的逐步完善和擴(kuò)大，當(dāng)前的高等學(xué)校城市布局很難再繼續(xù)滿足社會(huì)的發(fā)展要求和高等教育發(fā)展要求，我們需要著手調(diào)整我國(guó)的高等學(xué)校的城市布局，逐步向中小城市布局高等學(xué)校。

二、向中小城市布局高等學(xué)校的必要性和可行性

（一）調(diào)整高等學(xué)校城市布局的必要性

高等學(xué)校作為一種重要的高等教育資源和社會(huì)資源，繼續(xù)保持過(guò)度集中于大城市的布局結(jié)構(gòu)，不僅會(huì)限制高等教育自身的可持續(xù)發(fā)展，影響高等教育現(xiàn)代化以及高等教育強(qiáng)國(guó)的實(shí)現(xiàn)，也會(huì)影響高等學(xué)校社會(huì)功能發(fā)揮，影響我國(guó)中小城市的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，所以我們有必要進(jìn)行調(diào)整。

第一，高等學(xué)校向中小城市布局有利于高等教育可持續(xù)發(fā)展，有利于高等教育現(xiàn)代化和高等教育強(qiáng)國(guó)的建立。

我國(guó)正處于從大眾化過(guò)渡到普及化的重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)上。2016年，我國(guó)高等教育毛入學(xué)率達(dá)到42.7%，提前實(shí)現(xiàn)了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》制定的“2020年高等教育毛入學(xué)率達(dá)到40%”的目標(biāo)，預(yù)計(jì)到2020年，我國(guó)高等教育的毛入學(xué)率將超過(guò)50%，這是中國(guó)高等教育發(fā)展的重要里程碑。但是，發(fā)達(dá)國(guó)家高等教育總體毛入學(xué)率已經(jīng)達(dá)到了74.31%，美、韓、澳大利亞等國(guó)高等教育毛入學(xué)率更是超越了80%[4]。如此看來(lái)，毛入學(xué)率超過(guò)50%只是我國(guó)高等教育發(fā)展的一個(gè)階段性成就，實(shí)現(xiàn)普及化不是終點(diǎn)，而是一個(gè)新的起點(diǎn)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，隨著人民群眾對(duì)高等教育需求的持續(xù)增加，我國(guó)高等教育規(guī)模還將繼續(xù)擴(kuò)大。但是，大城市增設(shè)高等學(xué)校的能力是有限的，一些大城市已經(jīng)表現(xiàn)出了人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張、就業(yè)困難等大城市病癥；2016年以來(lái)，我國(guó)許多一線城市也紛紛將“功能疏解”提上議程，說(shuō)明一些大城市已經(jīng)或即將達(dá)到資源承載能力的上限。高等學(xué)校是一種典型的資源依賴性組織，需要土地、交通等等一系列資源保障，而一個(gè)城市可供配置的資源總量總是有限的。如果一個(gè)城市中的高等學(xué)校過(guò)多，或者持續(xù)增加一個(gè)城市中的高等學(xué)校數(shù)量，必然造成一部分城市高等教育資源“過(guò)度擁擠”，高等學(xué)校辦學(xué)需要的資源、條件“供給不足”，相反，另外一些中小城市高等教育“極度缺乏”，一些具備舉辦高等學(xué)校條件的中小城市的資源“無(wú)用武之地”。

第二，高等學(xué)校向中小城市布局，有利于高等教育功能發(fā)揮，有利于中小城市的發(fā)展及新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

高等教育具有政治功能、經(jīng)濟(jì)功能、文化功能等，高等教育的功能是通過(guò)高等學(xué)校實(shí)現(xiàn)的。高等學(xué)校以知識(shí)作為加工的基本材料，以知識(shí)的保存、知識(shí)的傳播、知識(shí)的發(fā)現(xiàn)、知識(shí)的應(yīng)用、知識(shí)的理解作為自己的基本活動(dòng)方式，通過(guò)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)發(fā)揮其政治功能、經(jīng)濟(jì)功能、文化功能等。城市為高等學(xué)校發(fā)展提供了必要的政治、經(jīng)濟(jì)等外部條件；同時(shí)，城市因高等學(xué)校而進(jìn)步，高等學(xué)校為城市發(fā)展培養(yǎng)所需人才，為城市發(fā)展提供科技支撐；高等學(xué)校是城市的文化中心，是城市與國(guó)際交往的名片，是城市市民終身學(xué)習(xí)最好場(chǎng)所；高等學(xué)校的在校生改變城市的人口結(jié)構(gòu)，影響城市的生活方式，影響城市的文明進(jìn)程，高等學(xué)校是一個(gè)城市的“動(dòng)力站”，使一個(gè)城市充滿生機(jī)活力。我們?cè)趪?guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家看到，有的幾萬(wàn)人口的小城市十分優(yōu)雅、文明，其中一個(gè)很重要的原因是這個(gè)城市有大學(xué)。我們國(guó)家高等學(xué)校聚集大城市，很多中小城市缺乏高等教育資源甚至沒(méi)有一所高等學(xué)校，從一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化的角度看，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光看，這是不可持續(xù)的。

2014年， 中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》（后文簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）。其中，新型城鎮(zhèn)化是指以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。但無(wú)論城鎮(zhèn)化的具體表象如何，其發(fā)展本質(zhì)在于人。新型城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)化最主要的區(qū)別就在于，新型城鎮(zhèn)化對(duì)中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)在培養(yǎng)、吸引、保留高端人才方面提出了更高的挑戰(zhàn)和要求。

既然城鎮(zhèn)化的本質(zhì)在于人的城鎮(zhèn)化，那么對(duì)中小城市而言，就要重點(diǎn)解決大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以市民化的問(wèn)題。《規(guī)劃》指出，目前農(nóng)民工已成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的主體，受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)[5]。在我國(guó)現(xiàn)有制度下，接受高等教育可以強(qiáng)化農(nóng)村籍畢業(yè)生的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)其市民化，繼而享受到城市的各項(xiàng)基本公共服務(wù)。但是與大城市相比，我國(guó)中小城市由于普遍規(guī)模小、服務(wù)功能弱，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力不足，在吸引大學(xué)畢業(yè)生方面的能力普遍較差；同時(shí)，由于高等學(xué)校過(guò)度集中于大城市，中小城市的高等教育資源匱乏，無(wú)法為本地學(xué)生提供接受高等教育的場(chǎng)所，導(dǎo)致人才流失嚴(yán)重，人口的城鎮(zhèn)化始終難以深入推進(jìn)。

綜上所述，高等學(xué)校過(guò)度集中于大城市帶來(lái)的負(fù)面影響是巨大的，它不僅阻礙我國(guó)高等教育現(xiàn)代化以及高等教育強(qiáng)國(guó)的實(shí)現(xiàn)，還影響我國(guó)中小城市發(fā)展及新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我們必須要調(diào)整現(xiàn)有的高等學(xué)校城市布局，重視在中小城市發(fā)展高等教育，通過(guò)在中小城市建立新的高?；蛘咄ㄟ^(guò)位于大城市的高等學(xué)校在中小城市建立分校的方式逐步向中小城市布局高等學(xué)校。

（二）向中小城市布局高等學(xué)校的可行性

第一，美國(guó)、日本已有向中小城市布局高等學(xué)校的范例。

向中小城市布局高等學(xué)校是有經(jīng)驗(yàn)可循的，美國(guó)、日本都在高等教育大眾化后期，普及化初期有過(guò)相關(guān)舉措，這些舉措對(duì)我國(guó)有借鑒意義。

美國(guó)從1941年實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化到1971實(shí)現(xiàn)普及化用了30年時(shí)間，在小城市設(shè)立社區(qū)學(xué)院成為了美國(guó)實(shí)現(xiàn)高等教育規(guī)?？焖贁U(kuò)張、小城市城鎮(zhèn)化的重要手段。二戰(zhàn)后，美國(guó)聯(lián)邦政府和各州政府開(kāi)始將高等教育作為公共政策的主要關(guān)注點(diǎn)，例如《退伍軍人適應(yīng)法》的頒布，致使高等教育入學(xué)人數(shù)迅速增長(zhǎng)[6]。大學(xué)本質(zhì)上變得越來(lái)越講求實(shí)用和科學(xué)，相當(dāng)一部分退伍軍人選擇到社區(qū)學(xué)院就讀，州政府不得不考慮建立更多的高等教育機(jī)構(gòu)以滿足人民的需求[7]。除此之外，《職業(yè)教育法案》的頒布、公民高等教育入學(xué)途徑創(chuàng)新計(jì)劃的提出、消除種族和性別歧視思潮的興起都一定程度上影響了美國(guó)快速增長(zhǎng)的高等教育入學(xué)人數(shù)，使美國(guó)社會(huì)掀起了轟轟烈烈的社區(qū)學(xué)院運(yùn)動(dòng)。在法案和各州、各市的具體政策推動(dòng)下，很多州于20世紀(jì)60年代在小城市自主規(guī)劃社區(qū)學(xué)院，涌現(xiàn)了大量社區(qū)學(xué)院[8]。隨著高等教育規(guī)模的擴(kuò)大，城市間關(guān)于人才的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激勵(lì)，許多州政府和地方政府認(rèn)識(shí)到如果不能提供良好的受教育機(jī)會(huì)，地方對(duì)人才和產(chǎn)業(yè)的吸引力就會(huì)下降，地方的發(fā)展也就是一句空話。有州報(bào)告寫(xiě)道：“如果我們不能為我們地方的年輕人和老年人提供廣泛的教育機(jī)會(huì)，他們就會(huì)尋求去其他地方……我們的地方事業(yè)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)和商業(yè)就會(huì)受損……”[9]為此，各州同時(shí)期積極發(fā)展地方社區(qū)學(xué)院，服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，提升勞動(dòng)力素質(zhì)，為城鎮(zhèn)化注入積極因子；又于20世紀(jì)初開(kāi)始吸引工商業(yè)界參與辦學(xué)，開(kāi)展產(chǎn)學(xué)協(xié)作，為城市的工業(yè)化進(jìn)程提供了大量專業(yè)技術(shù)人才[9]。正是選擇了在小城市辦大學(xué)、通過(guò)建設(shè)大學(xué)帶動(dòng)城市發(fā)展，使得美國(guó)如今成為全球高等教育發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平最高的國(guó)家。

再以日本為例，日本20世紀(jì)70年代的高等學(xué)校城市布局與我國(guó)十分相似。據(jù)日本文部省統(tǒng)計(jì)資料顯示：1975年，三大城市圈（南關(guān)東、東海、近畿）的大學(xué)與短期大學(xué)的在學(xué)人數(shù)超過(guò)155萬(wàn)人，占全國(guó)大學(xué)與短期大學(xué)在校生規(guī)模的74%，引發(fā)了大學(xué)教育研究條件的下降以及入學(xué)機(jī)會(huì)的地域差異擴(kuò)大等問(wèn)題[10]。在認(rèn)識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性后，日本懇談會(huì)于1976年3月提出了《高等教育規(guī)劃整頓》報(bào)告，其中明確規(guī)定：原則上，不批準(zhǔn)在大城市新設(shè)或增設(shè)大學(xué)。將一部分大學(xué)、短期大學(xué)從大城市轉(zhuǎn)移到地方進(jìn)行整頓，以降低大城市中學(xué)校的學(xué)生人數(shù)[11]。這項(xiàng)整頓規(guī)劃一直持續(xù)到2004年，共分為4個(gè)規(guī)劃期。2004年后，日本繼續(xù)抑制在大城市新設(shè)或增設(shè)大學(xué)，但是規(guī)定：如果妨礙了大城市中大學(xué)的自由發(fā)展，在一定程度上可以進(jìn)行靈活調(diào)整[12]。日本通過(guò)限制大城市增設(shè)高等學(xué)校，改善了大學(xué)質(zhì)量，兼顧了大小城市之間高等教育的公平問(wèn)題，同時(shí)推進(jìn)了小城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展，對(duì)我國(guó)有重要啟示。

第二，我國(guó)仍需增設(shè)高等學(xué)校。

對(duì)我國(guó)而言，向中小城市布局高等學(xué)校，不是將大城市中的大學(xué)拆除后轉(zhuǎn)移到中小城市，而是通過(guò)在中小城市新設(shè)大學(xué)或是建立大學(xué)分校來(lái)調(diào)整高等學(xué)校的城市布局結(jié)構(gòu)。因此，向中小城市布局高等學(xué)校，就必須把我國(guó)仍需增設(shè)大學(xué)及大學(xué)分校作為前提。從歷史的角度出發(fā)，研究統(tǒng)計(jì)了教育部于2010—2017年間發(fā)布的全國(guó)高等學(xué)校名單，發(fā)現(xiàn)我國(guó)高等學(xué)校數(shù)除了在2011—2012年出現(xiàn)小幅減少外，始終保持著穩(wěn)步增長(zhǎng)。各類型學(xué)校中，普通高等學(xué)校數(shù)量始終在增加，而成人高等學(xué)校數(shù)量在2011年后開(kāi)始穩(wěn)步縮減；公辦高校數(shù)量在8年間始終保持著約每年30所的增速，而民辦高校數(shù)量在經(jīng)歷了2014—2015年的飛躍后已趨于平穩(wěn)（見(jiàn)表5）?？梢灶A(yù)計(jì)的是，我國(guó)普通高校、尤其是普通高校中的公辦高校數(shù)量仍會(huì)保持進(jìn)一步擴(kuò)大。

表5 2010—2017年我國(guó)各類型高等學(xué)校數(shù)量統(tǒng)計(jì)

當(dāng)然，調(diào)整高等學(xué)校城市布局的使命不能完全寄予在新增的公辦高校身上。據(jù)中國(guó)教育報(bào)2017年2月的不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)在建和已建的大學(xué)分校已超過(guò)200個(gè)[13]；截至2016年末，全國(guó)大學(xué)城已有76座之多。因此，開(kāi)辦大學(xué)分校和大學(xué)城也為我國(guó)調(diào)整高等學(xué)校的城市布局，向中小城市布局高等學(xué)校創(chuàng)造了契機(jī)和可能。

從高等教育自身發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，我國(guó)高校和高校分校的數(shù)量仍會(huì)穩(wěn)步增長(zhǎng)。其一，高等教育入學(xué)人數(shù)的增加。據(jù)教育部教育發(fā)展研究中心“教育結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略問(wèn)題研究”課題組的研究成果顯示，2018年我國(guó)18—22歲的適齡人口約為7969萬(wàn)人，在經(jīng)歷五年的持續(xù)下滑后，將于2023年后重新開(kāi)始增長(zhǎng)并于2030年高等教育適齡人口達(dá)到約7993萬(wàn)人。隨著我國(guó)毛入學(xué)率的不斷提高，可以預(yù)計(jì)高等教育入學(xué)人數(shù)必然增加，而高等教育入學(xué)人數(shù)的增加需要更多高等學(xué)校為學(xué)生提供接受高等教育的機(jī)會(huì)。其二，人均占有高校數(shù)的增長(zhǎng)空間大。截至2017年末，我國(guó)總?cè)丝诩s為13億9008萬(wàn)人，各類型高校2914所；而美國(guó)總?cè)丝诩s為3億2585萬(wàn)人，各類型高校6647所，美國(guó)的每萬(wàn)人占有高校數(shù)約是我國(guó)的9.7倍；與其他高等教育發(fā)達(dá)國(guó)家相比，日本約是我國(guó)的2.6倍，德國(guó)約是我國(guó)的1.82倍，英國(guó)約是我國(guó)的1.2倍?？梢?jiàn)，相對(duì)我國(guó)龐大的人口規(guī)模，我國(guó)高?？倲?shù)與高等教育發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有差距?；谝陨蟽牲c(diǎn)，我國(guó)在走向高等教育現(xiàn)代化和建設(shè)高等教育強(qiáng)國(guó)的道路上，依然要穩(wěn)步增加高校數(shù)量。

第三，中小城市的功能已逐步完善和擴(kuò)大。

隨著我國(guó)中小城市城鎮(zhèn)化發(fā)展的不斷推進(jìn)，許多中小城市的基礎(chǔ)功能愈發(fā)完善，經(jīng)濟(jì)水平顯著提高，在支撐國(guó)家發(fā)展和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。據(jù)2017年中國(guó)中小城市科學(xué)發(fā)展指數(shù)研究成果報(bào)告顯示，我國(guó)中小城市的新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量進(jìn)一步提升，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施的提升最為明顯[14]。以中小城市的交通通達(dá)性為例，預(yù)計(jì)到2020年，普通鐵路將覆蓋20萬(wàn)以上人口城市，快速鐵路網(wǎng)基本覆蓋50萬(wàn)以上人口城市；普通國(guó)道基本覆蓋縣城，國(guó)家高速公路基本覆蓋50萬(wàn)以上人口城市[5]。這為我們向中小城市布局高等學(xué)校創(chuàng)造了更多可能。

國(guó)家在規(guī)劃我國(guó)中小城市的城鎮(zhèn)化道路時(shí)，顯然也注意到了中小城市的進(jìn)步和變化?！兑?guī)劃》特別指出：“引導(dǎo)高等學(xué)校和職業(yè)院校在中小城市布局、優(yōu)質(zhì)教育在中小城市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)?！盵5]表明了當(dāng)前高等學(xué)校向中小城市布局的可行性。

但是，就目前的高等學(xué)校城市布局來(lái)看，由于有多達(dá)93.3%的中小城市沒(méi)有高等學(xué)校入駐，因此我們不能在短時(shí)間內(nèi)強(qiáng)求所有中小城市均有高等學(xué)校布局，而是要優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和有產(chǎn)業(yè)特色的中小城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年我國(guó)有19個(gè)縣市（其中16個(gè)為縣級(jí)市）的GDP超過(guò)了1000億元。這些“千億中小城市”普遍具有經(jīng)濟(jì)增速快、居民收入高、城鎮(zhèn)化水平高等特征，并在創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展和共享方面走在了前列[15]。還有像長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)的一些中小城市，其城鎮(zhèn)化是依托當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)特色發(fā)展起來(lái)的，紡織、家電和電子等產(chǎn)業(yè)的支撐作用顯著。優(yōu)先在這樣的中小城市布局高等學(xué)校，更有利于高等學(xué)校的生存和發(fā)展，更有利于高校專業(yè)和城市產(chǎn)業(yè)的深度融合，減少高校和地方政府的交易成本，使得中小城市能夠進(jìn)一步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)特色，并辦出地方高校的專業(yè)特色，也更容易為城市培養(yǎng)出具有城市特色的人才，增強(qiáng)中小城市對(duì)人才的保留能力。

三、調(diào)整我國(guó)高等學(xué)校城市布局的若干建議和思考

高等教育的布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化是我國(guó)高等教育發(fā)展的重要任務(wù)，但是我們也必須認(rèn)識(shí)到，在調(diào)整我國(guó)高等學(xué)校的城市布局的過(guò)程中，必須遵循高等教育與城市自身的發(fā)展規(guī)律，做到結(jié)合現(xiàn)實(shí)、量力而行、循序漸進(jìn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，逐步向中小城市布局高等學(xué)校，需要發(fā)揮中央政府、地方政府、高等學(xué)校三個(gè)方面的作用。

（一）中央政府要出臺(tái)政策逐步限制大城市繼續(xù)增設(shè)高等學(xué)校

研究認(rèn)為，一流大學(xué)分布于大城市的現(xiàn)象是合理的，尤其在“國(guó)家中心城市”和“世界一流大學(xué)”政策相繼出臺(tái)之后，國(guó)家中心城市與一流大學(xué)的聯(lián)系更為緊密，國(guó)家中心城市一方面可以為“雙一流”大學(xué)發(fā)展創(chuàng)造條件；另一方面，“雙一流”大學(xué)的發(fā)展可以為國(guó)家中心城市凝神聚力，這對(duì)于提升我國(guó)教育發(fā)展水平、增強(qiáng)國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力、奠定國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展基礎(chǔ)，具有十分重要的意義。但是，如前文所述，高等學(xué)校過(guò)度集中于大城市的負(fù)面影響不容忽視，因此，我們可以參考日本在調(diào)整高等學(xué)校城市布局過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)，逐步限制大城市繼續(xù)增設(shè)高等學(xué)校。

與此同時(shí)，由于我國(guó)高等學(xué)校的數(shù)量仍有增長(zhǎng)空間，中小城市的功能也在逐步完善和擴(kuò)大，越來(lái)越多的中小城市有能力和積極性辦大學(xué)，辦大學(xué)分校。但是受制于體制機(jī)制限制，中小城市辦大學(xué)在實(shí)際操作過(guò)程中仍有許多困難，這就需要中央政府對(duì)中小城市開(kāi)辦高等學(xué)校、建設(shè)大學(xué)分校予以更多的政策支持，完善城市辦學(xué)的體制機(jī)制。

（二）地方政府要重視高等學(xué)校在城市城鎮(zhèn)化發(fā)展中的作用

從我國(guó)改革開(kāi)放的時(shí)間看，東部大城市能夠?qū)崿F(xiàn)率先發(fā)展，科技、人才是重要因素。促進(jìn)我國(guó)城市整體的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，特別是中小城市的城鎮(zhèn)化，就要避免過(guò)去粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，避免走過(guò)去“土地城鎮(zhèn)化”的老路，要把信息化、工業(yè)化和人口市民化緊密結(jié)合，把中小城市的發(fā)展真正轉(zhuǎn)移到依靠科技進(jìn)步和提高人口素質(zhì)的軌道上來(lái)。高等學(xué)校肩負(fù)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)的職能，大學(xué)可以為城市培養(yǎng)有教養(yǎng)、有知識(shí)的高素質(zhì)公民，可以通過(guò)知識(shí)發(fā)現(xiàn)、知識(shí)生產(chǎn)為城市帶來(lái)科學(xué)和技術(shù)，可以用文化滋養(yǎng)城市，用聲譽(yù)給城市帶來(lái)榮光[16]。所以，中小城市應(yīng)重視高等學(xué)校在城市城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中的重要作用，主動(dòng)、積極創(chuàng)造條件創(chuàng)辦高等學(xué)校，引進(jìn)高等學(xué)?；虼髮W(xué)分校。但是，地方政府切不可盲目而為，而是要根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等辦學(xué)條件，遵循高等教育與城市自身的發(fā)展規(guī)律，做到結(jié)合現(xiàn)實(shí)、量力而行、循序漸進(jìn)。

（三）高等學(xué)校要積極向中小城市拓展

對(duì)于許多需要擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)影響力的高等學(xué)校而言，隨著大城市空間的不斷壓縮，將難以在大城市中獲得一席辦學(xué)之地，因此在具有發(fā)展前景的中小城市中設(shè)立大學(xué)分?；?qū)⒊蔀橥卣罐k學(xué)用地的有效途徑。實(shí)際上，我國(guó)在走向新型城鎮(zhèn)化的道路中，已經(jīng)有許多地方政府積極尋求與大學(xué)合作，建立大學(xué)城和大學(xué)分校。目前，全國(guó)有22個(gè)省份、4個(gè)直轄市建有共76座大學(xué)城，部分大學(xué)城如江蘇省的淮安大學(xué)城、昆山周莊大學(xué)城以及遼寧省的興城大學(xué)城選擇建立在人口規(guī)模小于20萬(wàn)人的小型城市中，這是我國(guó)向中小城市布局高等學(xué)校的很好嘗試。因此，優(yōu)化我國(guó)高等教育布局結(jié)構(gòu)，不只是要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，還要發(fā)揮高等學(xué)校的主觀能動(dòng)性，根據(jù)需要和可能向中小城市拓展，改變高等學(xué)校過(guò)度集中于大城市的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)我國(guó)高等教育布局結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。