侯利文

(華東理工大學 社會與公共管理學院，上海 200237)

一、 問題的提出

20世紀中國，社會變遷之深刻莫過于1949年以來國家權力對基層社會的改革，而介于國家與社會之間的居委會無疑成為透視這一過程的最佳觀測點。實際上，對一個事物或是現(xiàn)象的認識，必須要解決的一個問題就是，它從哪里來的問題。因此，對居委會的理解和認識中“歷史”視角的引入就成為必然。

已有學者對居委會的歷史變遷進行了較為系統(tǒng)的描述性研究但對居委會作為基層重要的組織載體與國家政權建設的互動過程，以及國家與社會關系真實形態(tài)所塑造與影響的居委會行政化過程則缺乏應有的關注。即以往的關于居委會歷史變遷的研究多聚焦于居委會在歷史時空中的線性發(fā)展，而沒有關注到對歷史作為“場域”和“空間”變量的互動性研究，即將居委會放置于國家政權建設的脈絡中、嵌入到“國家與社會”的關系場域中去解讀的研究相對不足，這就造成了對居委會現(xiàn)象，特別是居委會行政化現(xiàn)象解讀的片面觀。[注]這一“片面觀”就構成了學界和實踐中居委會去行政化改革的重要“前提依據(jù)”，造成了居委會在“去行政化”改革中的低效循環(huán)。概而言之，既有的研究存在以下不足：其一，史多于論。已有的研究對居委會的歷史嬗變進行了詳細的“譜系學”研究，但大多史多于論，對居委會行政化在歷史脈絡中的“發(fā)生”關注不夠，對居委會行政化過程與國家政權建設過程中的“互動協(xié)變”研究不足，對國家與社會關系中的居委會行政化過程分析不足，這就造成了對居委會行政化歷史面相的片面解讀；其二，對居委會自治性的片面化想象。認為居委會從歷史中產生的自治屬性逐漸被行政化了，進一步型構了人們對找回居委會自治性、去行政化的“改革預期”，也由此生成了“居委會自治性”的改革神話，進而造成了現(xiàn)實中“被圍困的居委會”[1]。實際上這即是由于對居委會自治性歷史緣起的“想當然”和“不自覺”，對這一歷史變遷過程存在的誤識和片面化想象造成的困局，亟需被打破。

由此，本研究主要任務就是對居民委員會生成的時空背景、歷史由來以及發(fā)展演化的進程進行深描，并結合有關的歷史文獻檔案資料以及不同時期的法律文本說明其演化的特征與內含的國家與社會關系的變遷，即對居委會歷史研究的“前推”。實際上居委會的產生具有重要的傳統(tǒng)慣性，而現(xiàn)有的研究則割裂或者說忽視了前居委會時期的基層組織慣習與載體對居委會產生的重要影響和形塑，以及對居委會行政屬性生成的有力塑造。研究以國家政權建設與居委會行政化歷史變遷的“互構協(xié)變”為核心主線，致力于回答兩個問題：其一，國家政權建設的過程邏輯是怎么樣的？其二，這一建設過程對居委會行政化所產生影響的過程是如何展開的？經歷了怎樣的階段性變遷？

二、 國家的邏輯：從保甲制到居民委員會

(一) 歷史與由來：作為基層行政性組織的保甲制

保甲是我國特有的地方制度，有悠久的歷史淵源。在周朝的時候，保甲制度已有萌芽，但保甲名詞的出現(xiàn)源起于北宋的王安石變法，旨在通過在基層社會編織以“保甲為經、宗族為緯”的上達州府，下至鄉(xiāng)鄰的緊密統(tǒng)治網(wǎng)，維護封建剝削制度，鞏固封建專制統(tǒng)治秩序的封建政權鄉(xiāng)村基層機構，是近代以前封建專制統(tǒng)治者控制鄉(xiāng)村社會的重要手段之一[2]。明朝中后期以后廣泛實行，到清代發(fā)展完善，基本上形成了“王權不下縣，縣下唯宗族，實行保甲制”的中央與地方分治的權力格局。直到20世紀初期，清末“新政”的實行，保甲制才開始出現(xiàn)松動，并逐漸被具有現(xiàn)代意義的地方自治體制所取代。

之所以說保甲制已成為基層社會的行政性組織，可從保甲制發(fā)揮的功能以及開展的工作窺見一斑。朱宇的研究指出，保甲制作為清統(tǒng)治者治理鄉(xiāng)村的最主要職役系統(tǒng)，其職能作用可以概括為三個方面：其一，彌息事端，維護鄉(xiāng)村治安；其二，身份轉變，承辦公差。據(jù)載,“身充保甲,即屬在官人役。其所轄村莊一切事物,地方官悉惟該役是問?！盵3]這就意味這保甲長已經不是一般意義上的老百姓了，已經是被賦予了官方色彩的“在職人員”。因此，協(xié)助縣官處理保甲范圍內的一些行政事務，就成為保甲長應盡的職責而非義務了。這就實現(xiàn)了地方精英的“體制化”；其三，整合鄉(xiāng)域倫理資源，教化管治村民族眾。清廷是作為“外族人”以武力入關而奪取天下的。統(tǒng)治者深知要穩(wěn)固邦本也要充分利用漢人的文化禮儀、典禮制度來加強自己的統(tǒng)治。因此，以“忠孝節(jié)義”為核心的思想倫理以及以“鄉(xiāng)規(guī)族約”為內涵的鄉(xiāng)域秩序就成為清政府必須倚重的資源。而保甲組織就順理成章地成為清政府滲透和控制社會的重要組織依托。

保甲的這一性質也可以從筆者在宜市檔案局查閱到的一本民國時期關于保甲的著作中得到印證——《江蘇保甲》，該書由10章構成。[注]《江蘇保甲》全書由十章加附錄構成，詳細地介紹了保甲作為一種制度的歷史由來、發(fā)展變遷、組織構成以及業(yè)務內容，對了解和研究保甲制具有及其重要的參考價值。具體章節(jié)如下，第一章緒論，由“保甲的意義、保甲制度的沿革以及保甲與新縣制”三節(jié)構成；第二章本省舉辦保甲的經過，由“抗戰(zhàn)以前、抗戰(zhàn)期間以及復原以后”三節(jié)構成；第三章保甲與鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的構成和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的產生及其職權”兩節(jié)構成；第四章保甲的編組，由“編戶成甲編甲成保、戶長及保甲長的產生、甲戶長姓名表的填造、戶長及保甲長的任務、保甲長的任期及辦公處”等五節(jié)構成；第五章戶口的清查，由“清查戶口的目的、清查戶口的方法、清查后的統(tǒng)計和繪制保略圖”四節(jié)；第六章聯(lián)保連坐，由“聯(lián)保連坐的作用、具切結的手續(xù)、連坐的責任”四節(jié)構成；第七章保甲規(guī)約，由“協(xié)定保甲規(guī)約的手續(xù)、保甲規(guī)約的內容、執(zhí)行保甲規(guī)約的方法”三節(jié)構成；第八章管制民有槍炮，由“清查、登記、烙印、給照、管理”五節(jié)構成；第九章編訓壯丁，由“壯丁隊的組織和壯丁隊的訓練”兩節(jié)構成；第十章保甲會議，由“保民大會、保務會議、戶長會議及甲居民會議”三節(jié)構成；附錄《江蘇省各縣清查戶口整編保甲施行細則》。由此可見，其章節(jié)的構成本身就例證了保甲作為基層行政性組織的事實。其中第一章緒論中指出，“保甲是依一定的方式，將散漫的民眾加以嚴密的組織，成為一種有系統(tǒng)的地方政治組織。保甲既是地方政治組織，那就是一種地方政治力量。這種力量用之于防衛(wèi)也可，用之于教化也可，次用之于經濟建設以及其他一切的事業(yè)，亦無不可；換言之，保甲的功用，可以管、可以教、可以養(yǎng)、可以衛(wèi)；再充其量而言之，可說保甲是推行一切政令的工具。”概而言之，保甲制功能主要有三：其一，治安警衛(wèi)；其二，賦稅戶籍；其三，征兵理訟。因此，從任務的性質來看保甲制作為基層行政性組織的屬性當屬無疑。

(二) 過渡與恢復：警察新制與保甲制的復興

1901年清末“新政”，集中在“新學”和“警政”之上，開啟了“近代政治體制改革”的進程，對鄉(xiāng)村社會結構產生了重要影響。其標志性事件就是清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》。《章程》提出，要廢除傳統(tǒng)的保甲行政區(qū)劃而推行警區(qū)分劃和地方自治。但不久，清王朝即在內憂外患中走向覆滅，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)“自治運動”無疾而終，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治亦宣告終止。但新政中提出的自治區(qū)域與警區(qū)制，卻被隨之而來的民國政府承繼下來。從翰香通過對近代華北縣政權之下的鄉(xiāng)級組織的演變歷史的考察，并結合具體的縣志史料，將從晚清到民國的鄉(xiāng)村權力結構演變的歷史階段概括為三個階段，即“19世紀保甲制與里保制的并行,1900—1928年的區(qū)董警長制的主導,以及1929年以后的區(qū)長制盛行?！盵4]由此觀之，清末民初的鄉(xiāng)級組織處于復雜多變之中，但大體上仍有跡可循，即由警區(qū)向自治區(qū)(或稱行政區(qū))過渡。在這一過程中，國家政權對鄉(xiāng)級組織的控制逐漸加強，本質上是國家政權不斷建設的過程。

南京國民政府建立以后，為證明其對國父遺志的繼承，進而樹立其自身統(tǒng)治合法性，于1928年9月相繼頒布了《縣組織法》《縣自治法》等一系列自治法規(guī)，試圖以山西村治經驗為藍本在全國推行鄉(xiāng)村自治制度。但轉眼即至的“內憂外患”，[注]外患方面指世界性的經濟危機和九一八事變后日本的入侵所造成的憂患；內憂指的則是天災人禍的不斷發(fā)生等。迫使其逐步放棄自治的理想，轉而求助于更為現(xiàn)實有力的基層社會控制與動員體制。這時國民黨就把目光轉向了歷史中已有的制度資源——保甲制。但需要注意的是國民黨對保甲制的恢復與重構存在明顯的階段分期[5]，其一，“剿共”時期的區(qū)署保甲制；其二，新縣制實施后的區(qū)鄉(xiāng)保甲制[6]。

區(qū)署保甲制的基本的組織架構是以戶為單位，十戶為一甲，十甲為一保，一鄉(xiāng)(鎮(zhèn))編制有五保以上者設立聯(lián)保，十保以上為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以上則設區(qū)，這樣整體的社會結構便呈現(xiàn)了“縣-區(qū)-聯(lián)保-保-甲”的縱向新格局。保甲組織實行“管、教、養(yǎng)、衛(wèi)”[7]并重原則，本質上是國民黨政府加強對人民控制和監(jiān)管的一種管控機制，具有鮮明的軍事化、專制化特征，是保障其大地主、大資產階級利益的基層支柱。

而隨著抗日戰(zhàn)爭相持階段的到來，民眾要求憲政的呼聲也愈加高漲，國民黨適時推出“納保甲于自治”的新縣制。其基本架構是，縣以下設區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、保、甲四級行政建制。其中區(qū)設區(qū)署，由下屬的建設委員會和警察所組成；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))設民意機構，執(zhí)行機構(鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所)和審議機構(鄉(xiāng)(鎮(zhèn))務會議)；保有保民大會；甲設戶長會議(自治屬性與民主選舉的意味較為強烈)[3]72。新縣制下的區(qū)鄉(xiāng)保甲制基本上克服了區(qū)署保甲制所存在的層次混亂、權責不清的弊端，而且各種社區(qū)組織與民眾組織的出現(xiàn)也標示了治理主體多元化的趨向。正如朱宇所言，“戰(zhàn)爭相持階段的新縣制最明顯的政治意圖就是要實現(xiàn)保甲與基層自治制度兩套自治體系的耦合，以使其互為表里、充分融合”[3]72。

由此觀之，國民政府在三四十年代對傳統(tǒng)保甲制的“恢復”，并非是簡單的復制與找回，也非機械的照搬與援用，而是嵌入在現(xiàn)代化的國家政權建設進程中的，是國家(政黨)權力不斷加強對鄉(xiāng)村社會滲透的過程。

(三) 廢棄與新設：從保甲制到居民委員會

1949年，隨著新的國家政權的誕生，舊的國家政權組織形式走向了消亡，而作為舊的國家政權在城市社會的基層組織——保甲制度也結束了自己的歷史使命。1949年1月3日《中共中央關于處理保甲人員辦法的指示》中明確提出，“要廢除保甲制度，對一般保甲長在短時期內仍可留用，使之有助于社會治安的維持?！盵8]183-184保甲制的廢除是一個時間點的工作，但是新的基層治理形式——居民委員會的建立過程則是在實踐中不斷探索、改革與創(chuàng)新的過程。粗略看來，可劃分為以下三個階段。

第一階段，1949年解放初期的過渡。隨著解放初期社會主義制度的建立，在仿效農村解放區(qū)縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村四級建制的基礎上，城市社區(qū)設立了市、區(qū)、街、閭的四級過渡政權組織形式。從其組織架構和功能性質上看，街、閭組織實質上是基層行政組織，直接接受黨的領導，以解決保甲制廢除之后新生政權如何與居民建立聯(lián)系，進而團結一切可以團結的力量鎮(zhèn)壓反革命和敵對勢力，同時向城市居民傳送公共福利服務。第二階段，1949年底到1950年的探索。各大城市先后于1949年底和1950年初取消了街、閭兩級組織，集中權力于市政府，同時改原有的區(qū)政府為區(qū)公所，改街道政府為街道派出所，將原來的街干部分配到公安派出所，實行“警政合一”的體制。第三階段，1952年以后居民委員會的設立與街居制的浮現(xiàn)。為配合國家層面各種運動的展開，各街道里巷中就開始了各種小組建設的嘗試，比如鎮(zhèn)反學習組、讀報組、冬防治安組、中蘇友協(xié)組等居民組織類型。而中央對這以工作組織形式在全國的經驗實時進行了總結，并提出了在全國建立居民委員會的倡議。

經過上述幾個階段的演化，居民委員會的組織架構、人員構成、職責任務與工作機制等基本上實現(xiàn)了初步的規(guī)范，較好地滿足了建國初期黨聯(lián)系、整合和動員社會進行現(xiàn)代化建設的需求，具有重要的歷史價值和意義。

(四) 強國家與弱社會：基層政治動員和國家與社會一體化

由此觀之，居委會的建立是建國初期為穩(wěn)定新生政權而不斷探索的結果，也是保甲制廢棄之后為實現(xiàn)國家與社會的鏈接而進行的組織創(chuàng)新，還是基層政府為配合完成國家的各項運動和任務而進行的工作方式與組織方式創(chuàng)新，是特定歷史階段的產物。

其一，從居委會的產生來看，居民委員會是國家與社會相調和的產物。這就是說，居委會不單純是居民自下而上的建構形成，也不全是政府自上而上的單方面授意，而是在當時社會環(huán)境中政府行為與居民實踐偶然性互動的結果。第一，組織居民委員會是政府囿于形勢所需自上而下的主動建構。一方面，新政權剛剛建立，各種敵對勢力、反革命力量遁入社會時刻都在進行著顛覆新政權的破壞，需要將各種民間力量動員起來，團結一切可以團結的力量，與敵對勢力斗爭到底。這就需要一定的組織載體，將分散的民間力量加以整合，是革命尋求同盟軍的戰(zhàn)略需要；另一方面，是國家建設尋求中堅力量的戰(zhàn)略需要。新政權活動的開展、國家的建設等都需要人民的積極參與，而大量的人民(城市社會的主體)散居于街道里弄之間尚缺乏有效的載體將其整合進國家的建設進程中來。這就決定了居民委員會的設立要能夠體現(xiàn)黨和政府的意志，不純粹是居民的自發(fā)的組織形式，而且也要承擔一定的政治功能，甚至是履行一定的政府或國家職能，能夠連接國家與社會，特別是能夠實現(xiàn)國家對居民的連接與動員。王邦佐研究指出，作為法律定位上的群眾性自治組織，居委會的建立并不是自發(fā)性的。嚴格意義上講，“作為基層群眾性自治性組織居委會不是從社會內部生發(fā)出來的，而是國家政權建設和制度設計主動建構的結果”[9]92，這一主動建構的過程，也可以從上述關于居委會的工作內容、[注]比如上文中《上海市居民委員會組織暫行條例》規(guī)定，居民委員會要“發(fā)動居民響應人民政府號召，協(xié)助人民政府政策法令之宣教”及“協(xié)助政府監(jiān)督管制分子，協(xié)助戶籍警調查戶口”等?！吧虾Ｊ芯用裎瘑T會組織暫行條例(草案)”,1953年10月,上檔資料,A6—2—66。性質以及組織架構設置上得到驗證。第二，居委會工作的開展充分考慮到居民的利益需求，實現(xiàn)國家政治動員與居民福利需求的有機結合，而這也是居委會成功運轉、發(fā)揮作用的關鍵。里弄居民社會福利需求滿足是居民參與和認同居委會工作的初始動力。因此，人民政府在充分把握居民利益需求的基礎上，積極行動不失時機地把這種需求轉化為政治動員和任務開展的內在驅動力，在凸顯居委會“解決居民的公共福利問題”宗旨的同時，又強化了它的政治職能[10]。居委會基本上是由里弄的各類居民小組轉化而來，而這些不同類型(按照展開活動的類型而劃分)的居民小組的組織方式都是在“解決居民公共困擾”的基礎上組織而成，比如說衛(wèi)生環(huán)境清潔、防火防盜，防寒等。

此時的國家對人們而言，是一種高度政治化的存在，由于在打破舊政權建立新政權上的權威，國家被賦予了一種前所未有的合法性和認同性。政府從里弄居民共同面臨的影響其生活、居住的公共議題出發(fā)，同時又將這些生活中的議題與國家的建設、實現(xiàn)共產主義的努力等政治性話語相結合而建構的居委會，無疑對居民具有較強的吸引力，比較容易獲得居民的認同。這樣，居委會就不僅滿足了里弄群眾的生活福利需求，也承載了國家對居民(這里主要指城市單位之外的居民)的政治整合與社會動員，涵容了國家和社會的雙向需求，開始發(fā)揮政治功能與治理作用。

其二，從居委會的屬性來看，居民委員會兼具“行政性”和“自治性”。從居委會建立的歷史脈絡中看，居委會的出現(xiàn)存在兩個重要的功能預設。第一，將群眾“組織起來”。要將根據(jù)地時期以及農村解放區(qū)的這種民主經驗在城市加以復制，也就是說居委會的建立要按照“從群眾中來到群眾中去”的原則，實現(xiàn)群眾的“自我管理、自我教育、自我服務”；第二，國家建設的基層載體。居委會要充當國家與社會之間的“中介”與“橋梁”，其運轉不僅要實現(xiàn)新政權對社會、對人進行改造的政治任務與行政事務，又要能將黨和政府的政策法令貫徹到最基層，落實在群眾實踐中。這就賦予了群眾性自我服務與管理的“自治屬性”。這一屬性保證了黨和國家在里弄公共議題的挖掘、社區(qū)活動的方向、居委會主任與副主任的委派以及委員和熱心人的“政治篩選”等方面，在里弄居民組織過程中的影響。因為雖然是居民自己的事務，但又不完全是居民個人的事情，黨和政府通過其高度的合法性賦予了群眾自治性事務的“意識形態(tài)”色彩和進步意義，國家在居民心目中被塑造成了高度抽象的同質化的國家，這樣居民的積極參與過程就被有機地嵌入到了國家的建設過程中，國家實現(xiàn)了對居民的有效組織。另一方面則是國家政令上傳與下達中所呈現(xiàn)“行政屬性”。這主要是說，居委會作為國家與社會之間的中介，首先要實現(xiàn)國家對基層社會的管理與引領，完成特定時期國家對社會、對人進行政治改造與行政動員的任務。而且政府各項福利的傳送、具體任務的落實都要體現(xiàn)在人的行動中，因此國家或政府與基層的個人之間就需要一定的組織化載體來實現(xiàn)這一傳送。無疑居委會就扮演了這一角色。

其三，就居委會的日常工作內容來看，兼有行政性事務和福利性事務，但以行政性的事務為主。這是由其行政性屬性的主導性所決定的。居委會建立過程中政府發(fā)揮了主導的作用，而且居委會工作的開展也是在政府的領導下展開的，這就不可避免地使居委會的日常工作烙刻有行政性的印記。比如，郭圣莉、高民政通過對上海市檔案館久安里弄居委會工作資料的梳理后發(fā)現(xiàn)，“1952年的居民委員會開展的各類工作中，運動類活動占80%，而日常性工作內容僅占20%。比如，群眾運動就包括1950年為預防轟炸而搞的防空演練以及冬防，1951年為抗美援朝而開展的捐獻活動，1952年的‘三反、五反’運動、司法改革，以及勞動就業(yè)登記等。而日常工作則主要指的是福利優(yōu)撫、文教文衛(wèi)，以及調解治安等幾大類的常規(guī)性事務。”[11]實際上，即使是日常工作也是圍繞行政性事務而展開的。

經由對居委會產生歷史的爬梳，我們發(fā)現(xiàn)，在居委會的建立、運轉與發(fā)揮作用的過程中，國家和政府都發(fā)揮了至關重要的作用；居委會自產生起就存在雙重屬性——行政性與自治性，并且行政性具有壓倒性的優(yōu)勢地位；居委會的日常工作也是以政府的行政性事務為主導的，而居民的自治性、福利性事務則是嵌入在行政性中進行的，處于從屬地位。居民委員會的建立過程清晰地勾勒出了一幅新政權向城市基層社會深入的進階圖譜，本質上是國家對社會逐步加強整合的過程。這是居委會在實踐中“上有千條線，下面一針穿”的感嘆一唱六十年的內在根源，也是居委會行政化與去行政化困局始終改而不成、攻而不破的初始根源。

三、 革命的邏輯：從居民委員會到革命委員會

(一) 整頓與發(fā)展(1954—1958)：居委會發(fā)展的黃金時期

1954年中國共產黨決定在全社會進行一場規(guī)模宏大的街道里弄居委清理整頓運動，以純潔居委人員構成，規(guī)范居委的日常管理，完善基層社會管理。此次整頓為居委會的發(fā)展掃清了障礙，進而迎來了居委會發(fā)展史上的“黃金時期”。

其一，通過“階級凈化”[12],整頓清理了殘余反革命分子，純潔了居委組織，培育選拔了骨干力量，進而為居委工作的開展提供了組織保障。其二，通過將階級路線和性別路線的完美結合，將大量工人階級的家屬推向了居委工作的“前臺”。這一方面解決了居委成員的成分問題，實現(xiàn)了組織純化，另一方面也是對前一階段整理中過分強調“工人階級領導”所造成的組織殘缺(工人階級不可能作為居委會的全職人員)的糾偏，成功地為居委會工作的持續(xù)推進提供了人員保障，由此也開啟了居委工作中婦女占多數(shù)的歷史。屠基遠的研究指出，1953年在上海市居委會的工作人員構成中婦女占比37.3%。而此次整頓之后婦女的比例占到了54.6%，工人階級及其家屬占到了75.8%，成為了居委會的主體，進而有效地保障了工人階級的領導地位[13]34。其三，通過制度建設與政策法規(guī)的出臺，實現(xiàn)了居委會工作經費的國家化和規(guī)范化。1954年底，中央人民政府內務部頒布實施了《城市居民委員會組織條例》，該《條例》對居委會的辦公費和居委會委員的生活補助費及其來源等議題作了原則規(guī)定，實際上是將居委會的經費開支納入到了地方政府的財政體系中。這些政策和辦法規(guī)定有效地規(guī)避了居委會前期工作中的“貪污腐敗”現(xiàn)象，居委會委員也實現(xiàn)了由“義務制”的“兼職”到領取國家薪水的“半科層制”的“專職人員”的轉變。

顯然，經過這一時期的全面整頓與改造，居委會從人員構成、經費保障到工作內容與績效考核等都實現(xiàn)了國家化，成為了國家在城市基層社會的代理人，發(fā)揮著整合基層社會和動員民眾的政治性使命。里弄社區(qū)也從一個社會生活空間轉換成了國家在基層社會的管理單元，實現(xiàn)了政治化，有效地完成了城市基層社會從屬于國家的整合任務[12]175。

(二) 置換與恢復(1958—1965)：居委會探索中的曲折與前行

隨著社會主義改造的基本完成，高度集權的一元化體制也逐漸確立。但是由于新中國缺乏建設社會的經驗，又存在急切的“趕超英美”心態(tài)，國家的政治動員與政策調控便順理成章地主導了社會運行與發(fā)展。以1958年開始的“大躍進”為界，居委會的常規(guī)運行被打破，發(fā)展的黃金時期宣告終結，在“政社合一”的人民公社化浪潮中開始了職能的全面擴張與機構的結構異化。

首先，人民公社對居委會的置換與改革。隨著城市人民公社化運動以及大躍進高潮的到來，“街道-居委”的基層政權體制逐漸被“黨政合一、政企合一、工農商學兵五位一體”的城市人民公社體制所取代。居委會開始作為人民公社體制中的一個紐結而“存在”，名存實亡。從組織結構來看，作為“黨政合一”的人民公社存在兩級序列。公社設黨委，黨委下設組織、宣傳、群工、辦公室等機構，其管轄范圍相當于原來街道辦事處；街道公社下設多個分社，分社設黨支部，黨支部下設組織、宣傳等委員或干事若干，其管轄范圍相當于原來的4～5個居委會不等。公社和分社都設正副社長，在黨委領導下開展工作，也由此開啟了基層政權組織中黨政不分，以黨代政的歷史先河。[注]而此以歷史的制度資源也在第四章分析本文的案例——宜城街道居委會的內部結構時出現(xiàn)了驚人的“歷史重演”，居委會建設中的“變”與“不變”或者說歷史中的制度資源一再成為當前社區(qū)制改革與創(chuàng)新中復制與模仿的“傳統(tǒng)”，而這一歷史資源在當前的制度設置中就變成了“活著的當下”。

其次，大躍進中居委會的功能擴展與異化。居委會的功能擴展是以大量居辦經濟[注]居辦經濟，是居委會開辦的經濟形式的簡稱。的出現(xiàn)為標志的。由于人民公社是“政企合一”“工農商學兵五位一體”的組織，那么居委會作為其分社開展經濟活動就成為順理成章之事，尤其“大躍進”的推波助瀾，一時間大量的“居辦經濟形式”紛紛涌現(xiàn)。需要注意的是，這些居辦經濟形式主要的目的并不是經濟性的考量，而是出于政治性的目的，是為實現(xiàn)共產主義而做的努力。其中上海市民政局檔案中一里弄關于其工作任務的表述鮮明地體現(xiàn)了這一點，具體如下：“以鋼鐵為中心,積極地為建立人民公社做好一切準備。為此,必須加強共產主義教育,發(fā)動群眾,有計劃有步驟地把里弄組織起來,逐步解放婦女生產力,為鋼鐵生產服務。大鬧文化革命,加強社會清理和改造工作,大辦服務福利,使人人有事做,事事有人管,個個愛勞動,家務勞動社會化,進一步改變里弄政治思想,加速社會主義建設,朝共產主義方向邁進?！盵14]

但是隨著這些居辦經濟發(fā)展成為相對獨立的經濟實體和企業(yè)單位后，居委的工作人員不愿兼做街道居委工作或者說重心已經偏向了“創(chuàng)收”，特別是不同居委之間展開的競爭，同樣的工作性質，但彼此的收入不同(主要與居辦經濟的情況高度相關)，于是就出現(xiàn)了愈來愈多的人參加生產經營，而社區(qū)居民生活愈來愈無人管的現(xiàn)象。

再次，1962年以后中央政府短暫的調整，居委會也進行了功能正?；呐Γ_始逐步實行有限度的政社分開，以解決人民公社體制“政社不分”“政企合一”所帶來的弊端。這樣人民公社被叫停，街居體制也得到了漸次恢復。這就在一定程度上實現(xiàn)了居委功能的正?；值览锱ぷ髟俅巫呦蛘?guī)。

(三) 破壞與畸形(1966—1976)：“革命”進程中的居委會異化

1962年的短暫調整，本已使居委會的工作向著正?；鸵?guī)范化的方向邁進，但是這一趨勢被隨之而來的“四清”運動及其擴大化再次阻斷，繼之而來的“文化大革命”則徹底顛覆了城市居民委員會的理性回歸之路，城市里弄一度失控、再次陷入無序化。特別是隨著“文化大革命”的持續(xù)發(fā)酵，整個中國社會都被卷入到了這場政治文化運動中，居民委員會也被改造成為“革命委員會”。由此，城市里弄就淪為群眾之間以及里弄干部之間的政治斗爭的“場域”，而“革命”的邏輯也成為整個社會的主導性“慣習”。

文革時期居委會被視為階級斗爭的最前線，是無產階級專政的組織末梢，因而具有特別重要的意義。為配合文化大革命的開展，中央提出了“政治建街”的號召，這樣城市原有的街道組織逐漸被革命委員會所取代。隨著基層居民組織結構的“革命性”演化，其組織的功能也發(fā)生了相應的調整。在文化大革命的非理性浪潮的裹挾下，里弄革命委員會的主要工作是配合“革命”形勢的發(fā)展而進行的政治動員與運動，比如，動員城市居民到農村以及邊遠地區(qū)去安家落戶，動員知識青年上山下鄉(xiāng)接受貧下中農再教育等。工作方式主要就是斗批改、大批斗等，可以看出其行政功能和自治功能都極大扭曲。此時城市基層里弄工作已陷入全面癱瘓。

1968年為恢復基層的居民工作，政府采取了兩個方面的措施。其一，取消了街道的軍事編制，即將街道下面的連、排、班的編制取消，保留街道革命委員會；其二，恢復“文革”前居民委員會的組織結構與設置，同時將組織名稱“革命化”，即將原來的“居民委員會”改為“革命居民委員會”，簡稱“革居會”。

此時期“革居會”(居委會)的工作職能，大致可以分為“革命專政事務”和“居民自治事務”兩大類。就前者而言，由于“革居會”是“革命”的居民委員會，其組織目標已經異化為“革命”服務，而不是為居民服務，其中心工作是開展階級斗爭和文化大革命，進而導致其淪為革命造反派開展基層專政的工具。這鮮明地體現(xiàn)在此一時期“革居會”所開展的如“清隊、一批三查、遣返、疏散人口、抄家、‘批林批孔’、搞‘群眾專政’，以及反擊‘右傾翻案風’等各種政治運動中?！盵15]117就其后者來說，革命居委會，卻依然還是居委會的定位。特別是它的組織構成仍然是常規(guī)的居委會形式，因而也在一定程度上發(fā)揮著部分居委會的職能，當然也有一定的拓展。比如在城市革居會內新設的專職“群防員”，無疑為社區(qū)居民就近看病提供了方便。

70年代的社區(qū)工作者朱阿姨[注]朱阿姨簡介，1933年生，原來的中學老師。70年代就開始參與與接觸社區(qū)方面的工作(她的母親就是社區(qū)的核心人物之一，據(jù)朱阿姨講她之所以投身社區(qū)也是深受她母親的影響)。1991年退休之后進入社區(qū)居委會開始居委會委員的工作，主要負責宣傳、關工委以及老年協(xié)會的工作。2012因為年齡的原因，從社區(qū)居委會中退出來，但還在從事著社區(qū)老年團隊的歌唱工作。信息來自訪談資料：20150606ZQZ。告訴筆者，“1978年之前的(和平)居委會還不叫居委會，當時生產街。居委會是什么事情(居民的事情)都管，主要管理城市老百姓(城市居民中沒工作的人)，是全能居委。一是，涉及人們的吃穿住行方方面面的工作都要管理，派發(fā)各種票據(jù)(糧票、煙票等)；二是，文化大革命的時候，就業(yè)也要居委會來管(參軍、上山下鄉(xiāng))。實際上居委會也是一個單位，屬于鎮(zhèn)政府管理(原來是街，后來是居委會)。政府行為要到群眾中間去落實就要通過居委會。什么事情都通過居委會，包括你的就業(yè)、家庭糾紛、鄰里關系等，它是最基層的。你像安全、四類分子(到那里去掃大街)、以及勞改侯釋放的人都屬于居委會管理，帶高帽子等都是居委會。”

(四) 國家統(tǒng)合社會：革命的傳統(tǒng)與治理的失序

時代的發(fā)展，始終作為一個外在的“結構性變項”影響和約制著基層社會治理體制的治道變革。處于國家與基層社會結構空間中的城市居民委會，經過初期的整頓與黃金發(fā)展之后，被接續(xù)而來的人民公社和大躍進所裹挾，并在“文化大革命”的十年動亂中被扭曲與破壞，不斷地被國家力量與時代變遷所改造與形塑，從組織結構、人員構成、功能業(yè)務以及活動開展等都鮮明地嵌入在“時代”中。

其一，從居委會的組織變遷來看，居委會是國家形塑與時代制約下的產物。第一，階級斗爭邏輯下的政治性整頓。此次整頓是基于政治性的考慮，以純化組織為核心，較少涉及居民福利性的事項；通過“階級凈化機制”肅清了居委會的人員構成，而且通過制度建設與政策法規(guī)，實現(xiàn)了居委會工作經費的國家化和規(guī)范化。第二，政治性浪潮中居委會的機構異化與功能擴張。一方面是“黨政合一”的城市人民公社對街-居體制的置換與替代，政治性建制開始進入基層社會空間與治理平臺，并發(fā)揮主導作用，“事無巨細，黨委書記說了算數(shù)”。另一方面則是“政企合一”“工農商學兵五位一體”的人民公社領導下所造成的居委會的功能擴張，特別是在“大躍進”浪潮中出于政治性考量而開展的“居辦經濟”，致使居委會的功能異化與重心偏移。第三，政策調整中的居委會短暫正?；?。這鮮明地就體現(xiàn)了夾雜著政治邏輯的政策調整與行政干預作為重要的“結構性變項”在居委會變革中的決定性影響。第四，“革命”進程中居委會紊亂與失序。1966年，以“摧枯拉朽之勢”和“排山倒海之力”而來的文化大革命，作為時代變遷中的一個重要結構性事件，將“階級斗爭的邏輯”嵌入到了中國社會的方方面面，居委會的人員構成、結構設置、中心工作以及功能定位等都發(fā)生了“革命”性的變化，革命的邏輯主導了一切。

由此可見，城市居民委會，在1958年到1976年的一系列變遷都體現(xiàn)了與國家力量與時代情景的“諧變”，國家通過剛性的權威，將其自身的邏輯成功地植入(嵌入)居委會的內部，實現(xiàn)了對居委會的有效統(tǒng)合。

其二，從居委會的屬性來看，居委會因應時代的結構制約與形塑也表現(xiàn)了“政治性”與“革命性”的面相。就其“政治性”而言，主要體現(xiàn)在居委會人員選拔與任用上的“政治”標準，居委會配合政治運動的工作實踐等；而對于居委會的“革命性”來說，則指涉了“文化大革命”時代中基層社區(qū)空間與組織的無可幸免，革命邏輯成為社會中的通行邏輯與行動慣習，也指居委會組織變革中的軍事布排與職位設定，也涵括了居委會工作內容中的“革命專政事務”(這一部分事務構成了居委會此一時期的主要業(yè)務內容)。無可否認，這兩重面向實際上是居委會變遷中國家力量與時代情景形塑中的“客觀映像”。

其三，就居委會的日常工作內容來看，基本可以概括為“革命專政事務”和“居民自治事務”兩大類。而且“革命專政事務”在此一時期居委會工作中的優(yōu)先性、日常性和主導性。“文化大革命”作為此一時期國家的一項重要和中心的政治運動，其開展的范圍、涉及的領域以及動員的空間等都已經滲透到基層社區(qū)居委會，那么居委會的日常工作中為配合這項政治運動而出現(xiàn)的“革命專政事務”對“居民自治事務”的優(yōu)先權就成為了必然。

對居委會此一時期的變遷考察，我們發(fā)現(xiàn)，在居委會的整頓與發(fā)展、置換與恢復以及破壞與畸形等演化過程中國家力量時刻“在場”。特定時代的情勢又將“政治性”和“革命性”烙刻于居委會的歷史記憶中，賦予了居委會更為豐富的“國家性”。國家的力量(過程)，作為居委會所鑲嵌于其中的背景一樣，加之計劃經濟體制所形塑的時空場域，時刻參與居委會的內在變遷與演化，成為居委會“生命歷程”中揮之不去、改之不掉的內在規(guī)定性。這也是居委會“去行政化”改革與創(chuàng)新始終難以破局的“路徑依賴”與“制度源泉”。

四、 改革的邏輯：從街居制到社區(qū)制

(一) 調整與復興(1978—1990)：單位社會與街居制的形成

1978年，黨的十一屆三中全會召開，歷史進入了轉折的新時期。宏觀層面上“以經濟建設為中心”全面取代“以階級斗爭為綱”，開啟了結構調整與體制改革的新時代，國家各項建設與發(fā)展步入正規(guī)。從基層來看，隨著大規(guī)模群眾運動與政治斗爭的終結，也開始了進入制度建設與機制完善的常態(tài)建設與發(fā)展階段。從1979年到1990年，居委會的發(fā)展經歷了一個恢復、調整與健全的過程，既有存量的改革，更為增量上的發(fā)展，涉及到組織建設、功能定位、法律屬性以及制度規(guī)章等方方面面的內容，這些基本上奠定了單位制與街居制相并行，單位為主、街居為輔的基層社會管理格局。

首先，居委會的組織恢復。1978年以后，為快速穩(wěn)定社會，推進改革開放，中央決定取消城市中的人民公社，街道革委會與革命居民委員會，恢復50年代中期建立的街道辦事處與居民委員會組織架構，實行黨政分開、政社分開的基層社會管理體制。居民委員會作為基層的群眾性自治組織，要嚴格履行1954年《城市居民委員會組織條例》中規(guī)定的五項基本職責。[注]1954年《城市居民委員會組織條例》規(guī)定的五項基本職責是，“第一，辦理有關居民的公共福利事項；第二，向當?shù)厝嗣裎瘑T會及其派出機關反映居民的意見和訴求；第三，宣傳政府的相關政策及動員居民；第四，領導并開展群眾性的治安保衛(wèi)工作；第五，調解居民之間的糾紛?！边@樣，作為基層社會管理體制中的重要環(huán)節(jié)的居委會的不斷恢復為實現(xiàn)城市社會的穩(wěn)定，推進經濟體制的改革發(fā)揮了重要的穩(wěn)定器作用。

其次，居委會的功能調整。隨著經濟體制改革的深入，單位之外的“無(非)單位人”的增加，特別是文化大革命時期1500萬“上山下鄉(xiāng)”知識青年的返城，無疑給城市管理提出了嚴峻的考驗。這些因素都作為“前置變項”進入居委會恢復與新建的過程，這就意味著簡單的組織恢復勢必難以有效回應這些新的情況。為此，居委會的改革進入功能調整階段。主要涉及到了居委會組織規(guī)模和管轄范圍的調整，居委會內部的組織結構與部門設置，以離退休人員為主體的居委會干部隊伍改選與調整，對居委會干部的工作報酬的統(tǒng)籌與調整，逐漸實現(xiàn)生活費補貼工資化[16]。經過上述的調整，實現(xiàn)了居委會組織與改革進程的相協(xié)調，也充分調動了居委會干部的工作積極性，從而為居委會在基層社區(qū)空間中的復興奠定了重要基礎。

再次，居委會的制度化建設。一方面，對以往條例法規(guī)的選擇性恢復。1980年國家重新頒布了有關居民委員會的4個法律性文件，[注]這四個法律文件分別是，《治安保衛(wèi)委員會暫行條例》(1952)、《城市居民委員會組織條例》(1954)、《城市街道辦事處組織條例》(1954)、《人民調解委員會暫行組織條例》(1954)。從條例的角度有效地規(guī)范了改革初期居委會工作的開展。另一方面，為適應新形勢發(fā)展而進行的制度法律建構。比如，1989年第七屆全國人大十一次會議通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定，“居民委員會對居民會議負責并報告工作，居民會議由18周歲以上的居民組成，凡涉及全體居民利益的主要問題，都要經過居民會議討論決定，居民會議是城市基層群眾自治組織的最高權力決策機構?！边@些法律上的規(guī)定進一步明確了居委會的“自治屬性”，形成了居委會工作組織的“三自原則”和“治理架構”，這是國家通過法律的形式實現(xiàn)居委會“社會屬性”的自覺努力與嘗試，也構成了后續(xù)居委會一系列改革指向“自治性”的法律依據(jù)，居委會的工作開始走向了法治化、制度化的軌道。

(二) 改革與創(chuàng)新(1990年以來)：單位制的解體與社區(qū)建設的興起

單位制的解體與市場經濟體制的建立，引發(fā)的體制外空間的成長、原子化個人的出現(xiàn)以及新的弱勢群體的結構化再生產，都對基層社會管理提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。為應對這一挑戰(zhàn)，作為基層群眾性自治組織的“社區(qū)居委會”再度進入政府的視野，并在穩(wěn)定社會與實現(xiàn)社會再組織化的過程中被寄予了厚望，居民委員會再次被政府置于社會管理與控制體系的網(wǎng)結位置，成為國家整合基層社會的重要載體。換句話說，“單位制”的解體重新突出了“街居制”在城市基層的管理功能，街道辦事處作為基層政府的派出機構在城市管理重心下移的過程中被賦予了更多的責任和任務，而作為其伸入基層社會觸角的居委會也開始了再度的行政化。這就是說城市管理重心的下移、街居地位的提升以及任務量的增加與居委會行政化程度的提高是同步的、并行的。這一過程始于90年代的一系列基層社會管理體制的改革與創(chuàng)新。

1991年民政部首次在工作中提出“城市社區(qū)建設”的概念，社區(qū)建設開始出現(xiàn)在政治話語實踐中。體現(xiàn)在社區(qū)治理實踐中就是基層社區(qū)在社會管理重心不斷下移的過程中成為重要的改革創(chuàng)新“實驗區(qū)”。由于“社區(qū)建設”運動是自上而下開展的，雖不同于文化大革命時期的政治運動，但這一展開“路徑”就預設了“政府”的主體地位，以及按照政府的意圖進行建設的目標圖式，這就難以擺脫改革過程中政府權力的深入。這樣基層社區(qū)作為國家治理單元，通過治理體系的建構以及橫向部門間的聯(lián)合將社區(qū)完全“政治化”。同時，居委會作為這一架構中的“第四級網(wǎng)絡”[注]典型地體現(xiàn)在“上海模式”的“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡”。本身也成為了政府最基層的“腳”，成為了政府的一部分。

改革之后的居民委員會，已經實現(xiàn)了高度的行政化，其自治屬性僅存于法律文本和官樣宣傳中。其行政化的標志主要體現(xiàn)在，其一，工作內容的高度行政化。主要指的是居委工作來源的政府下派性，從居委會所承擔的十大類近百項的工作臺賬中可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)的工作內容是由上級政府及其條線職能部門布排和下達的，而且除了這些常規(guī)性的工作之外，居委會還要隨時轉向來自于政府的階段性的“中心工作”的落實與應付上。其二，業(yè)務績效考核的政府主導性。居委會的工作目標的確定、檢查考核的標準的制定以及具體的考核的進行等都由街道政府所決定，這也就決定了居委會工作“對上負責”的取向，也是其工作行政化的主要原因。其三，人員配備以及經費統(tǒng)籌上的政府決定性。居委會書記、主任等“干部”角色的選擇、確定以及居委委員的選舉等過程中政府都或多或少地參與并起到了重要的作用。更為重要的是居委會的經費開支、人員津貼等基本上主要依靠政府的財政撥款，這都造成了居委會對政府的高度依賴性以及自身的不斷行政化。

由此可見，隨著社會管理重心的下移，政府在一系列壓力的挑戰(zhàn)面前，通過體系吸納和行政改革的邏輯，建構了與居民委員會之間的上下級關系，重新塑造、強化了居委會的基層政權屬性。這就是說，由市場經濟體制改革而引發(fā)的社會管理創(chuàng)新實踐中，居委會再度走向了自己的異化，它不是居民與政府之間的鏈接中介，而是幻變?yōu)檎旧?，成為了基層政府的代理人，在上級政府的領導下實行著對城市基層的行政管理權。此后，以街道-居委會為中心，開始了一系列的基層“治理循環(huán)”與創(chuàng)新實踐。其核心議題是居委會的行政化以及居委會的去行政化改革。法律定位上的自治性逐漸演化成為居委會發(fā)展歷史中的一層“緊箍咒”，而居委會所處的場域位置以及國家力量的若即若離成為居委會現(xiàn)實實踐中揮之不去的“內在構成”。

進入新時期以來，宏觀層面上，國家推進的國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，微觀層面中，基層多元治理主體的呈現(xiàn)，社會組織的漸次發(fā)育等，使居委會面臨了再度邊緣化和回歸自治的理論與實踐努力。似乎，居委會去行政化改革是解決基層一切治理問題的關鍵，只要居委會實現(xiàn)了“自治化”回歸，社區(qū)才能實現(xiàn)良性運行。但問題遠非這么簡單，不僅居委會的上述歷史沿革中沒有完全獨立自治的歷史圖景和制度資源，而且居委會的改革完善中行政力量是作為背景因素和構成要件嵌入并參與其中的。居委會的去行政化問題在多大程度上可以成為一個命題，或者說居委會的去行政化改革在多大程度上可以取得成功是尚需要進一步思考與研究的議題[1]110-116。

(三) 國家的建設與社會成長：國家與社會治理空間的轉換與變遷

1979年以來，居委會作為基層社會管理的一個重要環(huán)節(jié)與設置，先后經歷了一個組織恢復、功能調整以及制度健全的過程，并在體制轉軌與社會深度轉型的過程中進行新一輪的改革與創(chuàng)新。其背后鮮明地體現(xiàn)了國家與社會關系的變遷與互動。社會的轉型與體制的轉軌對中國社會特別是社會管理體制產生了具有深遠意義的影響，但是這一影響在已有的學術研究中是被嚴重忽視的。[注]比如對1990年以來隨著“單位制”的解體以及城市社會管理重心的下移，政府在加強街道、居委會的治理勢位與能力以彌補由于單位制的解體而導致的國家對城市社區(qū)控制和影響能力下降的努力中居委會再次被行政化過程中所體現(xiàn)的國家與社會各自內部構成的變化以及彼此間關系性質的微妙變化等。

第一，社會管理體制實現(xiàn)了由“單位制”到“社區(qū)制”的轉變。單位制作為一套健全的社會管理體制，通過對資源的行政化配置以及對單位人身份的管理而實現(xiàn)了對社會的剛性控制，其本質是國家政權的全能空間。在這一空間中社會的復雜性被建構的單位的同質性所掩蓋，社會主義的國家將單位化的社會空間成功地轉換為行政空間，進而通過對單位的溶解與深入實現(xiàn)了對結構化社會的管理。相反社區(qū)制則是為了應對單位制解體后城市基層社會出現(xiàn)的服務與管理真空或漏洞而由中央自上而下設計并推行的整合基層社會的制度安排，是國家與社會合作治理的場域。雖然也是國家的一種制度安排，但是社會的復雜性以及國家的有限性意味著國家或社會的單方面作用都無法成功實現(xiàn)對基層社會的管理?？梢哉f，從單位制到社區(qū)制，國家對基層社會的整合已經發(fā)生了根本性的轉變。

第二，資源配置方式經由“計劃經濟體制”過渡到“市場經濟體制”。作為自上而下的一套國家管理經濟的體制，其成功的運轉是以一系列的配套制度來執(zhí)行和貫徹的，具體到城市社會則是依托單位制和街居制來實現(xiàn)。單位管有單位之人，街居負責無單位之人，城市社會空間被高度擠壓與剛性整合，社會被高度結構化于國家序列中，國家與社會疊合。而社會主義市場經濟體制則打破了這一剛性體制，效率與理性開始成為基層空間中的主導性邏輯。與計劃經濟相配套的單位制與街居制在市場經濟體制中走向解體，體制外的空間不斷成長，社會逐漸從國家中孕育出來，國家與社會開始分離。

第三，從性質上來講“國家”也經歷由“整體性國家”到“層級化國家”的轉變。改革開放之前，國家的存在是一個整體性的存在，而且表現(xiàn)為“政黨國家”的形式。其顯著的特征就是政治運動、階級斗爭以及黨的意志等即代表了國家，也時刻保持了對社會的深入與引領。而改革開放以后，國家的呈現(xiàn)更多地是以具體的、層化的形象存在的，表現(xiàn)為“層級化國家”的形式。90年代以來的改革與創(chuàng)新實踐，說明國家的現(xiàn)代化過程，必然也是國家轉變形式與方式融入社會的過程，并在這一融入的過程中進行自我的建構，在國家話語下的社區(qū)建設中實現(xiàn)對社會空間的吸納與管理，這是與以往的一體化國家形象不同的。

第四，功能邊界上由“全域國家”到“有限國家”的轉變。政企分開與政社分開意味著承認政府的有限性，國家有著自己的邊界，不僅僅是物理區(qū)域上的，也是功能場域中的。1991年以來中央政府積極地推動“社區(qū)建設”,嘗試通過加強街道與居委會的治理能力來彌補由于單位制的弱化與解體而導致的國家對城市社區(qū)深入和管理能力的下降的努力，本身就意味著對有限國家的承認，實際上也實現(xiàn)著對社會力量的承認與吸納。隨著國家管理重心下移，社區(qū)再次進入國家的視域，與之前不同的是，有限國家采取了更為柔性或者說是更為隱蔽的方式，一方面承認社區(qū)之社會屬性的法律定位，另一方面通過各種形式的滲透[17]重建其自身在基層的控制權。

五、 國家政權建設與居委會行政化的制度過程

通過對新中國成立以來居委會產生、發(fā)展、改革與完善過程的歷史檢視，發(fā)現(xiàn)這一過程與現(xiàn)代國家政權建設過程是“同頻共振”的，在居民委員會發(fā)展的不同階段國家通過政權建設的邏輯、革命的邏輯以及改革的邏輯實現(xiàn)了對居委會的不斷深入管理。

新中國成立初期新政權采取國家改造和城市鄰里重構的政治策略，運用“階級凈化機制”來清除里弄舊組織以純化里弄空間，甄別政治“不潔分子”以改造里弄群眾，并借助街居制將國家權力和意志植入鄰里空間，實現(xiàn)了國家權力對基層社會的有效管理。1957年以后國家通過以“單位制為主，街居制為輔”的社會管理體制，以及計劃經濟的調配體制，建構了一種“總體性社會(國家)”，實現(xiàn)了對社會的統(tǒng)合?！拔幕蟾锩备菍⒗锱臻g政治化，居民委員會在“革命”邏輯的操控下被改造為“革命委員會”，居委會全面異化，城市鄰里空間陷入失控和無序化。1979年改革開放以來，居委會先后經歷了組織恢復、功能調整以及制度健全的改革與創(chuàng)新，1990年以來隨著“單位制”的解體以及城市社會管理重心的下移，國家權力結構與治理方式開始了主動地調整，消失已久的“社會”獲得了重新發(fā)育生長的空間與機會。但是由于國家政權建設邏輯的始終存在以及計劃經濟的體制慣性，在國家對城市社區(qū)管理和深入能力下降的努力中居委會再次被行政化。

由上觀之，居委會作為歷史的產物，其前后沿革與發(fā)展昭示兩個關鍵性的變量始終是居委會的建構性力量和型構性因素。其一，居委會作為組織的產生與存在是對居民(居委會范圍內的)需求的滿足與對接。這也是居委會自治屬性的現(xiàn)實來源與法律依據(jù)。主要指涉兩個方面的內容，一是居委會屬性定位與組織原則中的群眾性。居委會的法律定位與屬性歸屬最早可以追溯到1982年的《中華人民共和國憲法》。該法第111條規(guī)定，作為基層群眾性自治組織，居民委員會的主要任務是“辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議”[18]。居委會作為基層群眾性的自治組織，意味著其存在與功能發(fā)揮必然指向群眾的需求和利益，這是其作為組織存在的價值和意義。從法律規(guī)定的居委會的主要任務來看，無不涉及到居民利益與需求的標準，居民的各項公共需求應該成為居委會行事的根本出發(fā)點與最終歸宿。此外，1989年《中華人民共和國城市居民委員會組織法》進一步界定了居委會的組織原則——三自原則，即“城市居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。這一原則性的規(guī)定無疑是對居委會群眾性的最佳注釋。這些法律上的定位與規(guī)定奠定了居委會“自治”屬性的基本判準，也構成了其合法性的最終來源，成為一系列改革與完善不得不考慮、不得不回歸的“本真屬性”，某種意義上說也構成了居委會“徘徊于行政與自治之間”或“國家與社會之間”張力的法律淵源。二是居委會組織結構與部門設置的群眾性。作為基層群眾性自治性組織，居委會的內部結構與功能部門的設置是因應居民公共需求的滿足與提供而立。即居民有什么樣的公共需求，居委會就會存在什么樣的部門來實現(xiàn)對居民利益的滿足。比如，居委會的福利委員會主要是為了滿足居民的社會福利而設，治保委員會則是為了滿足居民對社區(qū)安全的需要而立，調解委員會則主要是為解決居民之間交往可能產生的矛盾與糾紛而設等等。從另外一個角度看，正是居委會組織設置的群眾性特征，才使得居委會能夠隨著不同時期、不同階段居民利益的變化中進行動態(tài)的調整與完善。在筆者看來，這在某種程度上也是居委會存在時間之久，難以被其他社會組織所替代的根本原因之所在。其存在固然具有合理性，但容易被忽略的則是，隨著居民異質性的提高，隨著居民需求的多元化，居委會自身功能調整與機構變遷的客觀必然性，進而導致了居委會“邊緣化”或是“存與廢”的爭論。因此我們在進行居委會改革與創(chuàng)新時必須對此保持足夠的敏感與關注。

其二，居委會作為制度設置的發(fā)展與變遷時刻受到來自國家力量的形塑與制約。而這則是居委會行政屬性(行政化)的根本原因所在。這其實指的是國家對居委會的建構與影響能力。從上述居委會的歷史沿革與變遷可以看出，國家力量對居委會的關鍵性影響與制約。無論是作為脫胎于維護封建剝削制度，鞏固封建專制統(tǒng)治秩序的封建政權的保甲制，還是出于鞏固新生政權的現(xiàn)實考慮，或是特定時期(比如文化大革命時期)居委會的功能調整與架構變革，抑或是社區(qū)建設中的改革與創(chuàng)新，國家都以各種不同的形式(政治的、行政的、革命的、符號象征性的等)，采取不同的手段(從“威權控制”到“體制吸納”，從“專斷性權力”到“基礎性權力”，柔性化的手段等)進行著對基層社會的管理與深入，基層社會中(特別是居民委員會的組織載體)到處是“看得見”與“看不見”的國家。雖然進入21世紀以來，治理理念的引入以及國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的推進，使得基層社區(qū)場域中不再是國家政權建設“單兵突進”的圖景，也開始有了暫且稱之為國家社會建設[注]國家社會建設，指的是相對于“國家政權建設”過程中國家權力對社會的不斷滲透與控制的對立面而言的，更多地指的是國家與社會雙向互動中相互形塑與改變的實踐?！昂髞砭由稀钡木坝^。但是，國家因素在鄰里空間，行政性力量在居委會載體中的存在與展演是不可否認的客觀現(xiàn)實。事實上正是這兩種因素的交織與互動，才有了居委會的治亂興衰、行政與自治的論辯以及行政化與去行政化改革的論爭[18]。由此論之，在可以預見的未來，居委會在國家與社會之間的存在，在行政與自治之間的徘徊始終是存在的。