陳 江，江俊麗

（安徽工業(yè)大學(xué) a.商學(xué)院；b.外國(guó)語(yǔ)學(xué)院，安徽 馬鞍山 243000）

一、引 言

自20世紀(jì)50年代以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府部門(mén)的數(shù)量變得越來(lái)越分散，它們的職責(zé)往往在有限的范圍內(nèi)重疊。由于地方政府的分散化與法律環(huán)境的限制相結(jié)合，單個(gè)地方政府在應(yīng)對(duì)跨界環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題方面面臨著重大挑戰(zhàn)［1］，如在跨地區(qū)自然災(zāi)害、跨流域環(huán)境污染治理、跨地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作等方面需要多個(gè)利益主體進(jìn)行合作，完全單靠傳統(tǒng)轄區(qū)內(nèi)的政府或單靠某一個(gè)組織來(lái)完成，正日益變成是一個(gè)不可能的任務(wù)。在此情況下，作為社會(huì)成員共同擁有或聯(lián)合擁有資源的名義管家——政府［2］，正日益引入私營(yíng)部門(mén)和第三部門(mén)的力量，以跨界協(xié)作行動(dòng)與協(xié)商方式來(lái)聯(lián)動(dòng)供給相應(yīng)的公共服務(wù)，從而打破傳統(tǒng)公共服務(wù)供給中“畫(huà)地為牢”的界限僵局，通過(guò)多元治理主體協(xié)作的力量，跨越地理邊界、組織邊界和行政管轄權(quán)邊界來(lái)彌補(bǔ)單一社會(huì)治理主體公共服務(wù)供給的失靈或不足。本文從協(xié)作治理的視角，對(duì)國(guó)內(nèi)外公共服務(wù)協(xié)作性供給的相關(guān)理論進(jìn)行梳理，并探析利弊，構(gòu)建理論模型，提供相應(yīng)對(duì)策建議，以期對(duì)我國(guó)公共服務(wù)的有效供給提供有益的理論啟迪。

二、跨界公共服務(wù)協(xié)作性供給的相關(guān)理論梳理

（一）跨界公共服務(wù)協(xié)作性供給的相關(guān)定義和特征

1.協(xié)作的定義和特征

協(xié)作的定義有多種多樣，如McGuire認(rèn)為，協(xié)作是為解決單一組織不能實(shí)現(xiàn)或不容易實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，而推進(jìn)和運(yùn)行多組織安排的過(guò)程［3］。Trist認(rèn)為，重要的社會(huì)問(wèn)題必然存在于“組織間領(lǐng)域”，不能由任何單個(gè)組織行動(dòng)來(lái)處理，這種“組織間領(lǐng)域”的安排就是協(xié)作［3］。而Kaiser把協(xié)作界定為“由兩個(gè)或更多組織開(kāi)展的任何聯(lián)合活動(dòng)，目的是盡可能地比組織單獨(dú)行動(dòng)時(shí)生產(chǎn)更多的公共價(jià)值［4］?！盬ood和Gray認(rèn)為，“當(dāng)問(wèn)題領(lǐng)域的一群自治的利益相關(guān)者參與互動(dòng)過(guò)程，使用共同的規(guī)則、規(guī)范和結(jié)構(gòu)，采取行動(dòng)或決定與該領(lǐng)域相關(guān)的問(wèn)題時(shí)，協(xié)作就產(chǎn)生了［5］。Bryson 認(rèn)為，“協(xié)作是組織之間的信息、資源、活動(dòng)和能力的聯(lián)系或共享，以實(shí)現(xiàn)無(wú)法由組織單獨(dú)實(shí)現(xiàn)的結(jié)果［6］?！币陨隙x盡管各有不同，但所有的定義都強(qiáng)調(diào)一個(gè)共同特征，即協(xié)作涉及至少兩個(gè)組織參與者一起來(lái)做事情。而定義有差異的地方主要在于:行動(dòng)者是誰(shuí)，有多少人，他們想要一起完成的是什么。

總之，協(xié)作的激勵(lì)力量是基于這種信仰，認(rèn)為與只靠單個(gè)組織行動(dòng)相比，大家一起努力實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，將會(huì)變得更容易，更有效率或更有效果。協(xié)作結(jié)構(gòu)也不同于其他服務(wù)供給形式，它基于這種思想:協(xié)作的所有合作伙伴都共享來(lái)自于共享活動(dòng)的成本和收益。因此，地方政府部不再只使用自己的運(yùn)營(yíng)資源，例如金融、信息和知識(shí)，而是利用來(lái)自縣、公用事業(yè)單位、商業(yè)組織、非營(yíng)利組織和其他許多部門(mén)的資源［3］。

2.跨界的定義和特征

跨界（Cross-Boundary）是當(dāng)今社會(huì)常見(jiàn)現(xiàn)象，公共政策領(lǐng)域的跨界主要是指跨越現(xiàn)有組織邊界，跨越行政區(qū)劃邊界，以及跨越行政管轄權(quán)邊界，概念范疇從中央與地方政府間的縱向協(xié)作關(guān)系以及地方政府之間的橫向協(xié)作關(guān)系，擴(kuò)展至地方政府與非政府組織、私人部門(mén)和民眾間的協(xié)作關(guān)系，呈現(xiàn)的全網(wǎng)絡(luò)通道特征及其主體間的合作關(guān)系便成為協(xié)作供給的核心所在。

綜上所述，在協(xié)作治理視角下，跨界公共服務(wù)協(xié)作性供給是指在兩個(gè)或兩個(gè)以上的社會(huì)治理主體，如公共部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)、非營(yíng)利組織、社區(qū)和公民等主體之間，以一種互利性、志愿性、連續(xù)溝通和談判的協(xié)議形式，跨地理邊界、跨組織邊界和跨行政管轄權(quán)邊界去提供政府公共服務(wù)的方式。這種公共服務(wù)協(xié)作性供給具有以下特征:

一是至少有兩個(gè)不同的管理部門(mén)，一個(gè)來(lái)自公共部門(mén)，另一個(gè)來(lái)自私營(yíng)、公共或非營(yíng)利部門(mén)，甚至社區(qū)和公民個(gè)人；二是有明確期限的正式協(xié)議；三是旨在提供公共服務(wù)的共同目標(biāo)；四是分擔(dān)責(zé)任，包括共同的、有形的和無(wú)形的風(fēng)險(xiǎn)、資源、成本和利益［7］；四是跨越地理邊界、行政管轄權(quán)邊界和組織邊界。它不同于傳統(tǒng)劃地為界的單邊公共服務(wù)供給模式，具有跨界協(xié)作特點(diǎn)，既不依賴(lài)市場(chǎng)，也不依賴(lài)等級(jí)控制機(jī)制，政府已不再是一個(gè)主要行動(dòng)者或者根本就不是一個(gè)行動(dòng)者［8］，只是在不同時(shí)期依靠不同的領(lǐng)導(dǎo)者去履行不同的角色，政府最終只負(fù)責(zé)交付滿(mǎn)意的公共物品或服務(wù)，并對(duì)最終結(jié)果負(fù)責(zé)［3］。

（二）跨界公共服務(wù)協(xié)作性供給的理論基礎(chǔ)：整體性治理（Holistic governance）

根據(jù)希克斯的定義，整體性治理就是以滿(mǎn)足公民需求為導(dǎo)向，在此過(guò)程中應(yīng)用行政命令、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)、法律法規(guī)、服務(wù)外包、補(bǔ)貼、補(bǔ)助、憑單和服務(wù)券等手段，以一體化、協(xié)作、協(xié)同、責(zé)任為機(jī)制，對(duì)治理主體、治理職能、公私部門(mén)或公非部門(mén)關(guān)系、治理信息網(wǎng)絡(luò)等問(wèn)題進(jìn)行動(dòng)態(tài)整合和協(xié)調(diào)，不斷從分散走向有機(jī)集中、從分權(quán)走向有機(jī)集權(quán)、從碎片化走向有機(jī)整體化，從部分走向有機(jī)整體，為社會(huì)提供無(wú)縫隙、一體化的整體性政府治理范式［9］。這種治理模式目的是為了避免政府職能部門(mén)產(chǎn)生的治理碎片化，認(rèn)為新的治理應(yīng)該是整體性的（Holistic）、預(yù)防性的（Preventive）、文化變革的（Culture-changing）、結(jié)果導(dǎo)向的（Resultsoriented），其中心目標(biāo)在于跨越組織和地域邊界，整合各自獨(dú)立的資源，實(shí)現(xiàn)政府的政策目標(biāo)［9］。

整體性治理打破了各層級(jí)政府之間以及多元利益主體之間的“地盤(pán)主義”“部門(mén)主義”“本位主義”“區(qū)位主義”，以一體化、協(xié)作和共享的視角，戮力同心推進(jìn)共同的公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，通過(guò)制度化的安排使得負(fù)外部效益內(nèi)部化，從而降低公共服務(wù)供給的交易成本和失敗的風(fēng)險(xiǎn)，提升公共服務(wù)供給的效率和效果，推進(jìn)共同公共項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)。整體性治理注重全局戰(zhàn)略和整體思維，如在線(xiàn)治理基礎(chǔ)設(shè)施（Online Governance Infrastructure）、整合政府結(jié)構(gòu)（Integrated Governmental Structure）和積極官僚體系（Active Bureaucracy），要求各政策利益主體圍繞特定跨界公共事務(wù)目標(biāo)，打破邊界壁壘，為各層級(jí)政府之間、各政府部門(mén)之間和各組織主體之間的政策互動(dòng)塑造了一種協(xié)作性公共服務(wù)供給新范式［9］。

（三）跨界公共服務(wù)協(xié)作性供給興起的動(dòng)因、收益與挑戰(zhàn)

1.跨界協(xié)作供給的動(dòng)因

首先，跨界公共服務(wù)協(xié)作性供給的動(dòng)機(jī)是什么？根據(jù)西方實(shí)踐從業(yè)者的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，跨界協(xié)作產(chǎn)生的動(dòng)機(jī)是因?yàn)?①協(xié)作是隱性的授權(quán)；②協(xié)作改善了結(jié)果；③協(xié)作提升了解決問(wèn)題的過(guò)程；④協(xié)作建立了關(guān)系和可信性；⑤協(xié)作是明確的授權(quán)。公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的管理者代表其組織，通過(guò)伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)、契約關(guān)系、結(jié)盟、委員會(huì)、聯(lián)盟、公會(huì)和理事會(huì)共同制定戰(zhàn)略、提供公共物品和公共服務(wù)，多個(gè)轄區(qū)政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織、社區(qū)和公民，以更低的成本和更多的資源，更容易、更輕松地完成單個(gè)組織或個(gè)人不可能完成的項(xiàng)目和任務(wù)。

其次，為什么要采取跨界協(xié)作的方式供給呢？跨界公共服務(wù)協(xié)作性供給是回應(yīng)時(shí)代的要求而出現(xiàn)的［10］:一是政府責(zé)任的增長(zhǎng)與變化；二是減少這些責(zé)任的規(guī)模和范圍，以及削減上級(jí)政府支出的政治和經(jīng)濟(jì)壓力；三是增加了交叉項(xiàng)目的數(shù)量、規(guī)模、復(fù)雜性和多樣性，并伴隨著參與機(jī)構(gòu)之間，增加了重疊的權(quán)限和共擔(dān)的責(zé)任；四是重構(gòu)正義以應(yīng)對(duì)危機(jī)情況的緊迫性和重要性?？傊?，與過(guò)去相比，更多的地方政府正嘗試進(jìn)行跨界協(xié)作，以更有效地滿(mǎn)足公民社會(huì)的公共服務(wù)需求。

2.跨界協(xié)作供給的收益

跨界公共服務(wù)協(xié)作性供給能夠帶來(lái)的收益:①成本的節(jié)省。當(dāng)需要實(shí)現(xiàn)服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)的時(shí)候，它的影響能超越單一的管轄權(quán)，最常見(jiàn)的是應(yīng)用在大型資本密集型服務(wù)和像采購(gòu)類(lèi)似的后勤流程（Back-officeProcesses）上；②協(xié)作途徑能夠幫助社區(qū)應(yīng)對(duì)公民增長(zhǎng)的服務(wù)需求，并回應(yīng)更高質(zhì)量的服務(wù)；③尋求公共服務(wù)協(xié)作性供給安排（尤其是和政府或非營(yíng)利組織一道），能夠有助于減少反對(duì)把服務(wù)外包給私營(yíng)組織的民選官員或公民團(tuán)體的反對(duì)意見(jiàn)；④在公共服務(wù)協(xié)作供給過(guò)程中，通過(guò)與其他部門(mén)或管轄區(qū)的同行互動(dòng)，能夠產(chǎn)生新的想法，這反過(guò)來(lái)能夠刺激原地管轄區(qū)域內(nèi)其他領(lǐng)域的創(chuàng)新；通過(guò)與其他部門(mén)或管轄區(qū)的同行，有助于建立一個(gè)積極的信任環(huán)境，從而促進(jìn)在其他更廣泛或地區(qū)性的問(wèn)題上建立更多的伙伴關(guān)系；⑤協(xié)作能夠提供一種與其他管轄權(quán)分享成功的新方式，并提升創(chuàng)新性管轄權(quán)的形象（增加了他們將尋求其他伙伴關(guān)系的可能性）。

3.跨界協(xié)作供給的挑戰(zhàn)

當(dāng)?shù)胤秸畬?shí)施跨界公共服務(wù)協(xié)作性供給時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)一些嚴(yán)重的挑戰(zhàn):①隨著協(xié)作的增長(zhǎng)，有更大的可能性會(huì)出現(xiàn)一個(gè)或更多的合作伙伴試圖“搭便車(chē)”（獲得收益而不付出成本）。為了防止這種挑戰(zhàn)，管理人員必須花費(fèi)大量的時(shí)間來(lái)協(xié)調(diào)多個(gè)合作伙伴，包括監(jiān)督防止“搭便車(chē)”。換句話(huà)說(shuō)，管理者期望從合作中得到的節(jié)約成本可能被協(xié)調(diào)的交易成本所抵消。②制度和組織挑戰(zhàn)。例如，政府組織往往不愿變革。協(xié)作經(jīng)常需要長(zhǎng)期的視角需要建立信任和工作關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)供給目標(biāo)。然而，當(dāng)?shù)氐墓芾砣藛T在為地方議會(huì)服務(wù)的政治化環(huán)境中運(yùn)作，地方議會(huì)在選舉周期中運(yùn)作。這在協(xié)作能力上施加了為變化而工作的額外挑戰(zhàn)，同時(shí)也維護(hù)了原管轄權(quán)的正常內(nèi)部運(yùn)作。③其他的挑戰(zhàn)，包括相鄰管轄區(qū)之間的政治緊張關(guān)系、人員能力差異以及當(dāng)管轄區(qū)有不同的流程時(shí)成本分擔(dān)的協(xié)調(diào)［11］。

三、跨界公共服務(wù)協(xié)作性供給的主要模式

跨界公共服務(wù)協(xié)作性供給的具體模式有多種多樣，如跨部門(mén)和組織邊界的戰(zhàn)略聯(lián)盟、聯(lián)合工作安排、網(wǎng)絡(luò)、伙伴關(guān)系和許多其他形式的合作，本文主要闡述以下三大主要模式:

（一）跨界公共服務(wù)的公-公協(xié)作性供給模式

這種協(xié)作模式包括公共機(jī)構(gòu)之間的協(xié)議，可分為兩類(lèi):橫向和縱向。第一種是指同一級(jí)政府的兩個(gè)機(jī)構(gòu)或部門(mén)之間，或者一國(guó)與其他國(guó)家和地區(qū)主體之間的協(xié)議，而第二種是指地方、?。ㄖ荩┗驀?guó)家行政當(dāng)局之間的政府間聯(lián)盟。如學(xué)者Hsin-Pin Fu，Tien-Hsiang Chang，Pei Chao 和Chyou-Huey Chiou（2006）等構(gòu)件的一站式購(gòu)物和定制化服務(wù)模式就比較具有典型性［12］。這是一種跨公共部門(mén)機(jī)構(gòu)間的協(xié)作服務(wù)模式，認(rèn)為應(yīng)在政府機(jī)構(gòu)之間建立一個(gè)綜合性協(xié)作網(wǎng)站，把所有參與的公共部門(mén)機(jī)構(gòu)的服務(wù)流程整合為一站式購(gòu)物模式，并建立提供定制服務(wù)的協(xié)作機(jī)制，從而提高公共部門(mén)服務(wù)質(zhì)量，以提升客戶(hù)對(duì)政府機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的滿(mǎn)意度。這種跨界協(xié)作模式提出了影響成功的五個(gè)要素:①為實(shí)施過(guò)程制定適當(dāng)?shù)囊?guī)章；②設(shè)計(jì)可行的協(xié)作服務(wù)體系；③建立一個(gè)緊密聯(lián)系的虛擬組織；④確保來(lái)自所有機(jī)構(gòu)的高級(jí)管理人員的參與；⑤獲得各機(jī)構(gòu)的推動(dòng)者的合作（包括適當(dāng)?shù)目?jī)效和獎(jiǎng)金激勵(lì)）。

總之，公共組織與其他公共組織合作，很大程度上是因?yàn)樗麄冃枰獢U(kuò)大其影響力或延伸到其他部門(mén)或司法管轄區(qū)［13］。他們需要這樣做，因?yàn)樗麄冇歇?dú)特的、廣泛的并經(jīng)常模棱兩可的目的［14］，但卻相對(duì)狹隘的授權(quán)或能力范圍。公共伙伴關(guān)系也應(yīng)其他原因而形成。例如，服務(wù)提供商可能會(huì)與他們的地理鄰居合作，以增加經(jīng)營(yíng)規(guī)模，并通過(guò)共享生產(chǎn)成本享受規(guī)模經(jīng)濟(jì)［15］。同時(shí)，聯(lián)合對(duì)付邪惡或縱橫交錯(cuò)的問(wèn)題是也是重要原因［16］。

（二）跨界公共服務(wù)的公-私協(xié)作性供給模式

這種協(xié)作模式呈現(xiàn)出更大的多樣性。分包和外包是兩種常見(jiàn)的類(lèi)型。在這種情況下，政府保留對(duì)私營(yíng)部門(mén)全部或部分經(jīng)營(yíng)的服務(wù)的責(zé)任。然而，公私合作伙伴關(guān)系（PPP或P3）正在成為爭(zhēng)議最多的協(xié)作模式。它們的區(qū)別，在于它們側(cè)重于跨部門(mén)資源、風(fēng)險(xiǎn)和利益的共擔(dān)。雖然服務(wù)是公開(kāi)的，一般來(lái)說(shuō)，這些資金是私人的。在某些協(xié)作模式中，相互支持甚至可能包括成立一家公司，如混合所有制公司或受管制的私營(yíng)公司。在這兩種情況下，政府都會(huì)交出部分管理職責(zé)，同時(shí)保留足夠的管制，以確保公眾利益得到保障。這種控制是通過(guò)維持控股權(quán)益或通過(guò)管理公司活動(dòng)的法律和規(guī)章來(lái)保證的。

總之，私營(yíng)部門(mén)參與公共服務(wù)的供給，雖然沒(méi)有得到一致同意，但卻得到了廣泛的重視，因?yàn)樗鼈兙哂性S多可能有益于公共服務(wù)的資源。例如，通過(guò)與企業(yè)合作，地方政府可以獲得資金投資；獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)；獲得管理、技術(shù)或?qū)I(yè)知識(shí)；制定更靈活的服務(wù)條款，并分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)創(chuàng)新的、長(zhǎng)期的公私合作，地方政府可以通過(guò)將私營(yíng)部門(mén)領(lǐng)域，應(yīng)用于公共服務(wù)的供給來(lái)節(jié)省資金:

（三）跨界公共服務(wù)的公-非協(xié)作性供給模式

西方非營(yíng)利部門(mén)參與跨界公共服務(wù)的供給，通常以?xún)煞N方式參與進(jìn)去:第一，它們被征聘為審議安排，其承諾比通過(guò)傳統(tǒng)的代議制民主制度實(shí)現(xiàn)更深入和更廣泛的參與，可獲得“開(kāi)放更廣泛的溝通渠道”和“知識(shí)共享”的好處。第二，非營(yíng)利性組織是根據(jù)他們?yōu)樯贁?shù)群體或被排斥群體提供服務(wù)的專(zhuān)門(mén)知識(shí)而征聘的。例如，與非營(yíng)利組織合作是為老年人提供公平護(hù)理的關(guān)鍵。

非營(yíng)利部門(mén)參與跨界公共服務(wù)供給的主要原因，是彌補(bǔ)公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)的不足，發(fā)揮其利基市場(chǎng)（Niche Market）作用。如Weisbrod聚焦于公共部門(mén)的失靈，他認(rèn)為“當(dāng)人口多樣化時(shí)，滿(mǎn)足大多數(shù)人的服務(wù)可能會(huì)讓許多人不滿(mǎn)。因此，非營(yíng)利組織可以理解為提供集體服務(wù)的替代機(jī)制。然而，經(jīng)濟(jì)和民主的聯(lián)合力量經(jīng)常限制公共組織提供一刀切的服務(wù)，而非營(yíng)利組織則可以“更好地為少數(shù)具有特殊需要的目標(biāo)人群，提供細(xì)分市場(chǎng)服務(wù)（Niche Segments）”［17］。此外，公共部門(mén)機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)，可能被政治家們對(duì)重新選舉的追求所驅(qū)動(dòng)。因此，非營(yíng)利組織“相對(duì)于其他領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)具有比較優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樗鼈儶?dú)特的模糊和混合結(jié)構(gòu)，使他們能夠克服委托—代理差距，中間選民的不情愿，政客對(duì)員工的微弱信息和缺乏市場(chǎng)興趣等問(wèn)題”［18］。市場(chǎng)失靈同樣為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)創(chuàng)造了空間。無(wú)論是捐贈(zèng)者，還是消費(fèi)者，人們轉(zhuǎn)向非營(yíng)利組織，因?yàn)樗麄冃湃嗡麄円砸环N敏感而合乎道德的方式行事。事實(shí)上，非營(yíng)利組織通常是為了保護(hù)消費(fèi)者免受不道德的生產(chǎn)者的影響［17］。

總之，學(xué)者們經(jīng)常認(rèn)為非營(yíng)利、第三或志愿部門(mén)擁有許多獨(dú)特的優(yōu)點(diǎn)。Osborne和Gaebler強(qiáng)調(diào)，第三部門(mén)活動(dòng)“需要對(duì)個(gè)人的同情和承諾，需要對(duì)顧客或客戶(hù)廣泛的信任，需要實(shí)踐個(gè)人關(guān)注（例如，日托、咨詢(xún)，對(duì)殘疾人或病人的服務(wù)），包括執(zhí)行道德規(guī)范和個(gè)人行為責(zé)任”［19］。因此，非營(yíng)利組織和志愿組織尤其能夠理解和表達(dá)弱勢(shì)群體、被排斥者和未被充分代表的群體的需要。因此，對(duì)于尋求提高服務(wù)供給決策公平性的公共組織來(lái)說(shuō)，與第三部門(mén)組織的伙伴關(guān)系，因此被認(rèn)為是朝著更加公平的公共服務(wù)結(jié)果的方向發(fā)展，即根據(jù)需要定義的服務(wù)分配。

綜上三種典型公共服務(wù)協(xié)作性供給模式，學(xué)者Sharon S.Dawes和Ophelia Eglene等人提出的一種追求多種目標(biāo)的跨部門(mén)組織（公共部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)和非營(yíng)利組織），混合協(xié)作供給電子公共服務(wù)的概念模型。這個(gè)研究借鑒了跨組織關(guān)系、管理信息系統(tǒng)、公共管理和組織行為學(xué)的文獻(xiàn)，設(shè)計(jì)出了協(xié)作形式和操作模型，如圖1中的六個(gè)維度［7］。

以上三大類(lèi)型協(xié)作性公共服務(wù)供給模式的多樣性，反映了責(zé)任分擔(dān)的程度，以及來(lái)自公共、私營(yíng)、非營(yíng)利部門(mén)、社區(qū)和公民個(gè)人的潛在合作伙伴的多樣性。提供公共服務(wù)的組織間合作，可以從概念上講，是從政府壟斷（不共享）到私有化（責(zé)任的全面轉(zhuǎn)移）的一個(gè)范圍的連續(xù)體。

此外，成功的跨界公共服務(wù)協(xié)作性供給，還要考慮領(lǐng)導(dǎo)力、信任、風(fēng)險(xiǎn)管理、溝通和協(xié)調(diào)等四個(gè)要素。其中，領(lǐng)導(dǎo)力采取多種形式，由處于正式權(quán)威中的人，以及基于情景和專(zhuān)業(yè)知識(shí)的其他人加以運(yùn)用。信任包括公眾對(duì)倡議的必要透明度和公正性的信任；對(duì)參與者的動(dòng)機(jī)和能力的人際信任。風(fēng)險(xiǎn)管理則通過(guò)管理、減輕或避免外部風(fēng)險(xiǎn)（主要來(lái)自于社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治和技術(shù)環(huán)境）和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)（源自項(xiàng)目的性質(zhì)、參與者和他們的關(guān)系）的方法。最后，協(xié)調(diào)和溝通則依賴(lài)于工作人員、領(lǐng)導(dǎo)者和公眾之中的多種信息共享，以及正式的治理結(jié)構(gòu)和非正式的問(wèn)題解決技巧。這四個(gè)要素在整個(gè)協(xié)作過(guò)程的每一個(gè)階段都在發(fā)揮作用。

圖1 跨界公共服務(wù)協(xié)作性供給流程模型

四、跨界公共服務(wù)協(xié)作性有效供給的啟示

隨著黨的十九大的召開(kāi)，我國(guó)進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在此背景下，在公共服務(wù)領(lǐng)域，跨界公共服務(wù)供給的低效率或缺失問(wèn)題也凸顯了出來(lái)，如何高效地、高質(zhì)量地協(xié)作供給跨界公共服務(wù)，滿(mǎn)足跨組織和跨地域邊界的民眾對(duì)高質(zhì)量的公共服務(wù)需求，真正做到公共服務(wù)均等化，是當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題之一。對(duì)此，本文在借鑒國(guó)外跨界公共服務(wù)協(xié)作性供給的有益經(jīng)驗(yàn)，再結(jié)合中國(guó)實(shí)際，提出了以下對(duì)應(yīng)策略。

（一）選擇具有利益攸關(guān)的跨界公共服務(wù)協(xié)作供給項(xiàng)目

集體行動(dòng)困境認(rèn)為，每個(gè)個(gè)體都是理性并追求私利的，但個(gè)體的理性追求有可能導(dǎo)致集體層面的非理性結(jié)果。在跨界公共服務(wù)協(xié)作供給上，要想破解這種“集體行動(dòng)困境”的問(wèn)題，一個(gè)重要前提是公共服務(wù)協(xié)作供給的參與各方，應(yīng)具有攸關(guān)的共同利益且是當(dāng)前參與各方都迫切需要解決的共同協(xié)作項(xiàng)目，這是跨界公共服務(wù)協(xié)作供給成功的基礎(chǔ)，也是驅(qū)動(dòng)各協(xié)作供給主體最強(qiáng)勁的驅(qū)動(dòng)力［20］。在此前提下，參與的各個(gè)社會(huì)供給主體，會(huì)按照“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，互利互助，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”的原則，尋求從協(xié)作中獲益，從而實(shí)現(xiàn)雙贏或多贏。

（二）簽訂具有強(qiáng)力政治支持的、正式的跨界公共服務(wù)協(xié)作供給協(xié)議

跨界公共服務(wù)協(xié)作供給要想成功，參與各方都應(yīng)獲得各自所在組織最高首腦的大力支持，這種強(qiáng)力的政治支持，是跨界公共服務(wù)協(xié)作供給成功的政治保證。在這種強(qiáng)力政治支持的基礎(chǔ)上，再簽訂正式的協(xié)作供給協(xié)議書(shū)，以規(guī)則，甚至法律約束性條款來(lái)規(guī)范協(xié)作伙伴間的行動(dòng)，解決了成員之間“搭便車(chē)”的問(wèn)題，并為事后責(zé)任的追究提供了具體的參照準(zhǔn)則［17］。這種協(xié)作供給協(xié)議要具有以下內(nèi)容:

一是明確規(guī)定政治支持的程度，具體到負(fù)責(zé)協(xié)作的最高職位，從而獲得行政權(quán)力支持度和政治合法性。二是組建有效的決策和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，具體到各方應(yīng)直接參與決策的成員及其職位，從而確保決策的有效性。三是建立有效地溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，以確保協(xié)作過(guò)程中障礙的消除。在協(xié)作供給的實(shí)施過(guò)程中，協(xié)作伙伴之間的沖突是難以避免的:①參與者之間具有不同的目標(biāo)和預(yù)期；②參與者對(duì)協(xié)作的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)有不同的觀(guān)點(diǎn)；③某些參與者試圖保護(hù)或擴(kuò)大對(duì)協(xié)作工作和結(jié)果的控制；④協(xié)作中主導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪。權(quán)力問(wèn)題是沖突的主要根源，并在不同的協(xié)作階段呈現(xiàn)不同的變化。四是明確的責(zé)任和利益劃分，包括共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，各方應(yīng)提供的協(xié)作資源，以及應(yīng)獲得的利益。這種明確的責(zé)任和利益劃分，可避免矛盾，解決爭(zhēng)議，為協(xié)作提供一個(gè)良好運(yùn)行保證機(jī)制。五是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與控制機(jī)制。任何項(xiàng)目的實(shí)施，都有失敗的風(fēng)險(xiǎn)存在，應(yīng)建立全過(guò)程的事前、事中和事后的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和評(píng)估機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目的關(guān)鍵點(diǎn)實(shí)施動(dòng)態(tài)跟蹤和反饋機(jī)制，從而將項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度。

（三）構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的跨界公共服務(wù)協(xié)作性供給平臺(tái)

一是構(gòu)建資金和技術(shù)共享平臺(tái)?？缃绻卜?wù)協(xié)作性供給的項(xiàng)目有效實(shí)施，需要建立一個(gè)項(xiàng)目共同資金池，各方把運(yùn)營(yíng)的資金在這個(gè)資金池內(nèi)統(tǒng)一使用。在此過(guò)程中，可引入社會(huì)資本投入，采取PPP公私合作方式或引入NGO參與進(jìn)來(lái)，以解決政府直接運(yùn)營(yíng)的無(wú)效率和資金的不足。

二是構(gòu)建信息一體化共享平臺(tái)。按照“整合、共享、跨界、信任”的原則，構(gòu)建跨界公共服務(wù)協(xié)作性信息共享平臺(tái)，打造跨界、開(kāi)放、智能和網(wǎng)絡(luò)化的公共服務(wù)協(xié)作供給體系，提供資源整合、市場(chǎng)配置、技術(shù)咨詢(xún)、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化、信息服務(wù)、政府政務(wù)、政府政策等等方面的資訊和幫助［21］。

（四）培訓(xùn)和提升跨界管理者的跨界管理技能、能力和行為

在跨界公共服務(wù)協(xié)作供給問(wèn)題上，往往不適合陳舊的傳統(tǒng)或例行的方法，其解決方法要求新思想、創(chuàng)造性、橫向思維，并“忘卻”專(zhuān)業(yè)的和組織的慣例和規(guī)范。為此，需要培養(yǎng)跨界管理者的人際關(guān)系、溝通、政治技能和對(duì)問(wèn)題結(jié)構(gòu)及其潛在解決方案的相關(guān)能；強(qiáng)調(diào)跨界管理者要具有創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新能力，極大的靈活性，需要熟練橋接（Bridging）興趣、職業(yè)和組織發(fā)展，并對(duì)這種橋接要具有特別敏感性；擅長(zhǎng)耦合問(wèn)題、政策和政治，特別擅長(zhǎng)投機(jī)性地回應(yīng)“開(kāi)放的政策之窗”；懂得如何在戰(zhàn)略上定位參與者之間的耦合、相互依存和分裂；需要他們把一種有遠(yuǎn)見(jiàn)的、創(chuàng)造性的、橫向思維能力和對(duì)機(jī)會(huì)主義的欲望結(jié)合起來(lái)，成為將問(wèn)題和解決方案匯聚在一起的催化劑，在“讓不太可能的伴侶在一起，打破繁文縟節(jié)，以不同的方式看待事物”中扮演重要角色［19］。

在《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中，我國(guó)明確提出了以普惠性、保基本、均等化和可持續(xù)為方向，按照“兜住底線(xiàn)、引導(dǎo)預(yù)期，統(tǒng)籌資源、促進(jìn)均等，政府主責(zé)、共享發(fā)展，完善制度、改革創(chuàng)新”的基本要求，以提升城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群基本公共服務(wù)均等化水平。因此，跨界公共服務(wù)協(xié)作性供給的理論和經(jīng)驗(yàn)，可為我國(guó)當(dāng)前跨界公共服務(wù)供給改革提供有益的借鑒，以滿(mǎn)足人民群眾更高標(biāo)準(zhǔn)的跨界公共服務(wù)需求。