☉蔡昉

在許多情況下，人們的幸福感并不與富裕程度成正比。換句話說，更高的收入也可能導(dǎo)致較低的幸福感。雖然相關(guān)學(xué)科的研究迄今為止尚未對此給出令人滿意的解釋，但社會保護機制的健全與否所決定的安全感無疑對幸福的感受產(chǎn)生很大的影響。所謂社會保護，通常是指這樣一系列政策和制度安排，以政府和社會為主體，通過發(fā)育富有效率的勞動力市場，降低人們面對的經(jīng)濟風險和就業(yè)沖擊，提高居民保護自身收入和生活水平的能力，從而降低貧困發(fā)生率和減少脆弱性。

很顯然，與社會保護相關(guān)的制度安排，應(yīng)該主要包括旨在保護就業(yè)安全性和勞動者權(quán)益的就業(yè)政策和勞動力市場制度，旨在保護居民免受失業(yè)、災(zāi)害、疾病、傷殘和老齡困擾的社會保障體系以及針對特殊困難和脆弱人群如兒童、孤寡老人、特殊地區(qū)居民等的社會救助和福利。

在計劃經(jīng)濟時代，許多社會福利都是由企業(yè)或單位提供的，形成與市場經(jīng)濟條件下相反的情形，即國家越俎代庖作出各種生產(chǎn)決策，而單位在小范圍內(nèi)提供本應(yīng)社會化提供的各種服務(wù)，終身雇用制（鐵飯碗）替代了社會化失業(yè)保險，企業(yè)承擔公費醫(yī)療和職工困難補助等，國家出資為企業(yè)職工養(yǎng)老，乃至企業(yè)分配住房、解決職工子女入托，甚至開辦義務(wù)教育等，可以說是實施了一種低水平的“從搖籃到墳?zāi)埂钡谋Ｕ戏绞健?/p>

隨著經(jīng)濟體制改革深入，特別是為了減輕國有企業(yè)的社會責任和負擔，厘清經(jīng)營性虧損和政策性虧損，進而搞活國有經(jīng)濟，相應(yīng)的社會服務(wù)逐漸從企業(yè)剝離出來。但是，企業(yè)從社會責任中擺脫出來之后，并不意味著政府以公共服務(wù)的方式，完全接續(xù)了相關(guān)的社會責任。實際上，在一個時期中形成了社會保護不足的體制性缺口。這個缺口既是制度銜接問題造成的，也與一定的發(fā)展階段有關(guān)。因為在這個時期，地方政府集中資源發(fā)展經(jīng)濟，用于社會發(fā)展的資源十分有限。不僅如此，由于面臨著計劃經(jīng)濟時期留下來的龐大遺產(chǎn)成本，政府財政能力一度也不敷應(yīng)付。

在1994年分稅制改革之前，財政包干、財政分灶吃飯等分權(quán)改革，強化了地方政府的財政激勵，調(diào)動了發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性。與此同時，中央財政能夠進行轉(zhuǎn)移支付的能力大大減弱，因此導(dǎo)致相應(yīng)的宏觀協(xié)調(diào)缺失。伴隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的差異擴大，縮小地區(qū)之間財政能力差距、加大轉(zhuǎn)移支付力度的吁求十分強烈。

分稅制改革因應(yīng)了這種要求，強化了中央財政能力，解決了相應(yīng)的問題。在相當長的時間內(nèi)，中央進行轉(zhuǎn)移支付，提高了公共服務(wù)均等化水平，彌補了地方政府社會保護不足的缺口，并通過實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，提高了地區(qū)之間經(jīng)濟社會發(fā)展的均衡水平?？梢哉f，以經(jīng)濟增長為政府特別是地方政府主要目標的時期，這種財政體制在很大程度上保障了必要的區(qū)域協(xié)調(diào)、公共服務(wù)和社會保護，總體效果是積極的。

不過，無論是政府集中精力發(fā)展經(jīng)濟，還是繼續(xù)借助企業(yè)承擔社會責任，無疑是具有符合發(fā)展階段特點的政治經(jīng)濟學(xué)理性的。中國領(lǐng)導(dǎo)人在改革伊始就堅定不移地把發(fā)展經(jīng)濟作為改革獲得最廣泛支持的前提，通過做大餡餅使群眾從改革中獲益。此外，通過再分配與分層承擔社會保護責任，以保持社會穩(wěn)定也是獲得群眾支持、保證改革和發(fā)展順利推進的關(guān)鍵。

因此，在勞動力市場發(fā)育過程中，解除規(guī)制的改革方式與制定勞動力市場規(guī)制的改革方式并重，一方面逐漸打破鐵飯碗，增強勞動力市場競爭性；另一方面通過讓企業(yè)特別是國有企業(yè)繼續(xù)承擔社會責任，對勞動者進行社會保護。這類政府責任包括：責成工會履行困難職工的救助職能；勸說企業(yè)在遇到經(jīng)營困難的時候盡量不解雇工人；盡量保持原有職工免受勞動力市場競爭，既維持制度性工資水平，又最大限度保護就業(yè)崗位。

這方面最典型的例子，是20世紀90年代末遭遇就業(yè)沖擊時，國有企業(yè)所承擔的責任。當時出現(xiàn)了計劃經(jīng)濟時代從未有過的大規(guī)模失業(yè)現(xiàn)象。由于失業(yè)保險制度尚不健全，積累的失業(yè)保險基金不敷使用，中央政府要求在企業(yè)一級成立下崗職工再就業(yè)服務(wù)中心，并提出由政府、社會（當時積累的失業(yè)保險金）和企業(yè)，按照各1／3的比例共同負擔發(fā)放下崗職工生活補貼。雖然實際上企業(yè)直接負擔的費用沒有達到1／3（如2002年是17．2%），但是，企業(yè)承擔著接續(xù)下崗工人的社會保險以及提供就業(yè)培訓(xùn)、崗位信息等幫助實現(xiàn)再就業(yè)的職責。

與此同時，在應(yīng)對就業(yè)沖擊的過程中，中央政府實施了積極的就業(yè)政策，提供扶助就業(yè)和再就業(yè)的公共服務(wù)，并基本建立起社會保障體系，城市居民得以被安全網(wǎng)覆蓋。進入21世紀以來，在均等公共服務(wù)的政策理念之下，以社會保障和社會保護為核心內(nèi)容的公共服務(wù)迅速向農(nóng)村延伸。

第一，立法更加著眼于保護勞動者。改革開放后的第一個《勞動法》頒布于1994年。由于當時處在典型的勞動力無限供給階段，勞動力從嚴重剩余的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，無論對雇主還是對勞動者而言都是最為迫切的要求，因此，該法并沒有很好執(zhí)行。最初預(yù)期會因此法執(zhí)行而導(dǎo)致企業(yè)成本提高的情形也沒有發(fā)生。這種勞動力市場靈活性超過社會保護充分性的特點，甚至被其他發(fā)展中國家視為一個有利于增強產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品競爭力以及擴大就業(yè)的正面經(jīng)驗。

隨著新的發(fā)展階段對勞動者保護的需求增強，2008年同時開始實施三個與就業(yè)有關(guān)的法律：勞動合同法、就業(yè)促進法和勞動爭議調(diào)解仲裁法，分別對簽訂勞動合同、加入社會保障、禁止就業(yè)歧視和建立和諧勞動關(guān)系各個方面作出規(guī)定和規(guī)范。雖然在頒布之后中國實體經(jīng)濟遭遇到全球金融危機的沖擊，地方政府一度適當放松了一些條文的執(zhí)法力度，但是，法律的約束性大幅度規(guī)范了企業(yè)的用工行為，提高了勞動力市場制度化水平。

許多觀察者援引2008年以后勞動爭議，特別是與農(nóng)民工有關(guān)的勞動爭議案件的大幅度增加，暗示勞動關(guān)系的惡化。其實，這類勞動爭議案件記錄和報道數(shù)量的增加，具有某種內(nèi)生性，即與此前相比，有諸多因素產(chǎn)生鼓勵勞動者提起勞動訴訟的效果。由于2008年三個勞動法規(guī)的頒布與宣傳，使勞動者感覺更加有法可依。而在勞動供求關(guān)系變化和政府對于社會和諧關(guān)注程度提高的情況下，勞動爭議案件的仲裁和判決，天平大幅度地偏向于勞動者一方，給予勞動訴訟結(jié)果良好的預(yù)期。此外，一個次要但并非沒有意義的因素是，勞動爭議調(diào)解仲裁法規(guī)定了“勞動爭議仲裁不收費”，大大降低了提起訴訟的成本。這些變化都使得普通勞動者特別是農(nóng)民工，更多地對那些以往采取忍耐態(tài)度的勞動爭議提出訴訟。

第二，勞動力市場制度作用加強。實際上，前述變化也是中國跨越以勞動力短缺和工資上漲為特征的劉易斯轉(zhuǎn)折點后，政府政策取向變化的結(jié)果。很多研究表明，在不同的發(fā)展階段，勞動力市場制度作用程度與范圍是不盡相同的。隨著劉易斯轉(zhuǎn)折點到來，工資及其他待遇、就業(yè)條件進而勞動關(guān)系，更多地不再是由市場自發(fā)顯示出的勞動力供求關(guān)系決定，而是由勞動力市場制度決定。

一個具有代表性的類似變化，是最低工資標準調(diào)整頻率和幅度的變化趨勢。該制度實施初期，即在20世紀90年代，特點是標準較低、很少進行調(diào)整、通常不應(yīng)用于農(nóng)民工。隨著2004年以后民工荒在各地普遍出現(xiàn)，意味著勞動力短缺成為經(jīng)?，F(xiàn)象，中央政府于2004年要求各地至少每兩年進行一次調(diào)整。并且被廣泛適用于農(nóng)民工。各城市政府感受到勞動力短缺的壓力，競相提高最低工資水平。

總體來看，21世紀以來，2004年以后對最低工資標準進行調(diào)整的城市明顯増多，調(diào)整的幅度有所提高。在遭遇全球金融危機的2009年，最低工資標準在各城市都沒有調(diào)整。但是，隨著宏觀經(jīng)濟恢復(fù)強勁，勞動力市場重歸活躍，2010年開始各地進行了補償性的調(diào)整，這一年幾乎所有城市提高了最低工資標準，實際提高幅度平均為20．8%。此后，最低工資調(diào)整每年都有較大調(diào)整。

第三，社會保障體系建設(shè)更具包容性。20世紀90年代末到21世紀初，城市職工的社會保障和社會保護覆蓋水平大幅度提高，包括城市居民最低生活保障制度的全面覆蓋、基本養(yǎng)老保險制度對退休職工的基本覆蓋、對在職勞動者覆蓋率的逐步提高、城市職工和城市居民醫(yī)療保障制度以及失業(yè)保險等社會保險制度的實施。

2004年以后，社會保障制度建設(shè)工作的重點被延伸到農(nóng)村。已經(jīng)實現(xiàn)制度全覆蓋的項目，包括農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度等。為了貫徹勞動合同法和社會保險法，提高農(nóng)民工參加社會養(yǎng)老保險的積極性，2010年開始執(zhí)行包括農(nóng)民工在內(nèi)的城市職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系接續(xù)和轉(zhuǎn)移辦法。以基本養(yǎng)老保險覆蓋率為例，2016年全國城鄉(xiāng)已經(jīng)有8877萬人參加，這一大幅度的覆蓋率擴大，主要貢獻因素在于實施了不以單位為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險（見圖）。

基本養(yǎng)老覆蓋率明顯提高

地方政府在提供更好社會保障和社會保護方面的積極性得以調(diào)動。在一些勞動力短缺的地區(qū)，政府利用在金融危機時期允許緩繳和少繳社會保險費等中央政府的寬松要求，有意識地降低了農(nóng)民工加入社會保險的繳費水平，擴大了覆蓋率。農(nóng)民工子女的義務(wù)教育得到明顯改善，雖然中央政府早有明確要求，但是，由于義務(wù)教育的支出責任在地方政府，因此，這個問題最終得以較好解決，主要依靠勞動力輸入地政府的積極性。地方政府在幫助農(nóng)民工追索拖欠工資、仲裁勞動爭議以及與城市戶籍職工同等待遇等方面的作用大為增強，傾向性明顯改變。

第四，戶籍制度改革速度加快。許多研究者認為戶籍制度改革沒有取得期望的進展，因為他們只是從戶籍身份變化的表面進行觀察，即僅僅看到大多數(shù)進城務(wù)工經(jīng)商者尚未獲得城市戶口，而忽略了戶籍制度作為阻止勞動力流動和人口遷移的制度障礙以及內(nèi)含不平等的社會保障和社會保護水平的功能。如果從后一個角度觀察，不應(yīng)該否認戶籍制度改革已經(jīng)取得的進展。

誠然，的確可以從廣義和狹義兩個概念上認識中國的城市化。第一，按照6個月以上常住人口定義的城市化率，2016年已經(jīng)達到 57．4%，在 1978 年 17．9%和1995年29．0%的基礎(chǔ)上，每年以超過3%的速度提高，屬于世界經(jīng)濟史上最快的城市化速度。不過，這個常住人口城鎮(zhèn)化率中，包含了長期進城務(wù)工的農(nóng)民工，但他們并沒有獲得城市戶口。第二，按照城鎮(zhèn)戶籍人口比重這樣一個中國特色的戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標，2016年也達到41．2%，在1995年23．8%的基礎(chǔ)上，也是以每年2．6%的平均速度提高。

有兩個因素促進了戶籍人口城鎮(zhèn)化率的提高。首先無疑是由于城市政府感受到勞動力短缺的壓力，因而不斷地降低了農(nóng)民工落戶條件，即地方政府推動農(nóng)民工獲得城市戶口的實踐所促成的。其次在很大程度上也是由于縣改市（區(qū)）、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、村改居（委會）的行政區(qū)劃變動推動的。根據(jù)跨國比較，可以得出的國際經(jīng)驗是在33%這樣的城市化水平上，平均而言每年城市化提高速度幅度在0．7%～1．8%之間，可見，如果用非農(nóng)戶籍人口比重的年平均提高速度，作為中國特色的城市化速度，在過去的一定期間也是大大快于世界平均水平的。