雷俊生

聯(lián)合國(guó)將貧困問題列為當(dāng)今世界的主要問題之一，且處于核心和首要地位[1]。中國(guó)高度重視解決貧困問題①在黨的十九大報(bào)告中，強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)……確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。，自2015年以來，國(guó)家出臺(tái)了系列政策措施，通過輸血與造血并行，財(cái)稅手段、金融手段并用，產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、衛(wèi)生扶貧等多措并舉，使貧困人口迅速減少②2018年3月5日國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)所作的政府工作報(bào)告顯示，五年來，中央財(cái)政五年投入專項(xiàng)扶貧資金2800多億元，貧困人口減少6800多萬，易地扶貧搬遷830萬人，貧困發(fā)生率由10.2%下降到3.1%。截止2018年5月5日，2018年中央財(cái)政補(bǔ)助地方專項(xiàng)扶貧資金1060.95億元財(cái)政部已全部撥付完成。，成為世界上減貧人口最多的國(guó)家。隨之而來的是全面扶貧邁入到精準(zhǔn)脫貧，精準(zhǔn)扶貧成了攻堅(jiān)手段③精準(zhǔn)扶貧與大水漫灌式扶貧相對(duì)，2015年6月18日，中共中央總書記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平在聽取對(duì)“十三五”時(shí)期扶貧開發(fā)工作和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的意見和建議時(shí)強(qiáng)調(diào)，精準(zhǔn)脫貧,重在精準(zhǔn),成敗在精準(zhǔn),并提出了“六個(gè)精準(zhǔn)”，要求各地在扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人（第一書記）精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)上想辦法、出實(shí)招、見真效。見習(xí)近平在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上的講話，http://www.china.com.cn/lianghui/fangtan/2016-03/01/content_37908434.htm，2016-03-01。。扶貧措施、扶貧資金、扶貧項(xiàng)目運(yùn)行到哪里，審計(jì)就應(yīng)跟進(jìn)到哪里。國(guó)家審計(jì)正以其獨(dú)立性④審計(jì)機(jī)關(guān)是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，既不是扶貧資金的分配和管理部門，也不是扶貧項(xiàng)目的審批和實(shí)施部門，能夠以相對(duì)獨(dú)立的第三方監(jiān)督扶貧情況，給治理層提供被審計(jì)單位履行扶貧職責(zé)的鑒證信息。、專業(yè)性⑤扶貧資金是貧困對(duì)象的“保命錢”，審計(jì)機(jī)關(guān)以扶貧資金為主線，將扶貧資金審計(jì)與扶貧項(xiàng)目審計(jì)、扶貧政策措施跟蹤審計(jì)結(jié)合，從具體的資金運(yùn)動(dòng)中發(fā)現(xiàn)扶貧資金管理中的漏洞、扶貧體制、機(jī)制中的問題，揭露和查處扶貧領(lǐng)域的違紀(jì)違法，并提出審計(jì)意見和建議，從而給精準(zhǔn)扶貧增添了一道“防火墻”。、主動(dòng)性和全面性，成為精準(zhǔn)扶貧的重要保障⑥精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)，也難在精準(zhǔn)，它強(qiáng)調(diào)因地、因人施策，精準(zhǔn)發(fā)力。如何才能提高扶貧的精準(zhǔn)性，審計(jì)全覆蓋能給扶貧主體的精準(zhǔn)決策、扶貧資金的精準(zhǔn)分配、扶貧問題的精準(zhǔn)研判提供借鑒。。

一、問題提出：精準(zhǔn)扶貧審計(jì)保障不足

貧困⑦貧困有相對(duì)貧困和絕對(duì)貧困之分，本文的貧困指絕對(duì)貧困，即某些人員獲取的經(jīng)濟(jì)供給低于我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，與其物質(zhì)生活需求之間存在較大差距，而使自己陷入生活困難的狀態(tài)。源于人的差異性、資源稟賦、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等多種因素，是市場(chǎng)失靈、需要政府兜底的區(qū)域。黨的十八大以來，國(guó)家審計(jì)抓住扶貧工作的“牛鼻子”——扶貧資金的管理和使用、扶貧政策的貫徹和落實(shí)等①聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署的5項(xiàng)主要工作之二就是減少貧窮，其重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域有性別與貧窮、包容性發(fā)展、貧窮評(píng)估與監(jiān)測(cè)等。，查處了一批扶貧中的不作為、亂作用，挪用、貪污等違紀(jì)違法行為②2018年1月至3月，審計(jì)署對(duì)145個(gè)貧困縣2017年扶貧政策措施落實(shí)和扶貧資金管理使用情況，以及部分東部省份落實(shí)東西部扶貧協(xié)作相關(guān)政策情況進(jìn)行了審計(jì)，發(fā)現(xiàn)一些基層部門在扶貧工作中失職瀆職造成財(cái)政資金損失流失，個(gè)別基層干部利用管理扶貧資金項(xiàng)目的便利牟取私利、侵害群眾利益等違紀(jì)違法問題線索84件。詳見審計(jì)署2018年第46號(hào)公告：145個(gè)貧困縣扶貧審計(jì)結(jié)果，http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c123562/content.html，2018-06-20.。可實(shí)踐中，受制于審計(jì)職能、審計(jì)環(huán)境及審計(jì)人員的職業(yè)能力等因素，扶貧審計(jì)存在制度漏洞、銜接不暢、內(nèi)容較窄，導(dǎo)致扶貧保障不足③《最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織審計(jì)準(zhǔn)則》對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的基本要求之一是確立責(zé)任程序并使其行之有效。可見，審計(jì)不是目的，而是通過審計(jì)這一他律，查出違規(guī)行為，鑒證相關(guān)責(zé)任，確?？刂朴行?，防止治理失靈。。

（一）審計(jì)保障制度存在缺失

精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)是動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)，需要扶貧職能部門跟蹤調(diào)整,審計(jì)機(jī)關(guān)跟蹤監(jiān)督。依法履職是這些主體的根本原則，但檢索中央及各地④《中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》(財(cái)農(nóng)〔2017〕8號(hào))第四章共6條，規(guī)定了“資金管理與監(jiān)督”，設(shè)定的監(jiān)督主體是各級(jí)扶貧、發(fā)展改革、民族、農(nóng)業(yè)（農(nóng)墾管理）、林業(yè)等資金管理和使用部門，監(jiān)督實(shí)質(zhì)為檢查督促；只有第二十條籠統(tǒng)規(guī)定，要配合審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)做好資金和項(xiàng)目的審計(jì)、檢查等工作。各地也出臺(tái)了許多扶貧制度，以廣西為例，先后出臺(tái)了《廣西壯族自治區(qū)扶貧開發(fā)條例（2010修正）》《廣西壯族自治區(qū)扶貧到戶貸款實(shí)施管理辦法（試行）》《廣西“十百千”產(chǎn)業(yè)化扶貧示范工程項(xiàng)目管理辦法》《廣西財(cái)政扶貧資金報(bào)賬制管理辦法實(shí)施細(xì)則(試行)》《廣西貧困村扶貧開發(fā)管理辦法》《廣西壯族自治區(qū)財(cái)政扶貧資金支持貧困村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目管理辦法(試行)》《廣西壯族自治區(qū)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》《廣西壯族自治區(qū)扶貧資金項(xiàng)目公告公示制實(shí)施辦法（試行）》等30多項(xiàng)法規(guī)、制度，涉及扶貧資金的安排、扶貧項(xiàng)目的管理、扶貧工作的布置等諸多方面。出臺(tái)的扶貧制度、辦法等⑤這些制度多規(guī)定了扶貧辦、發(fā)展改革委、財(cái)政等行業(yè)主管部門的扶貧監(jiān)管職責(zé)，很少規(guī)定監(jiān)督主體的職責(zé)，直接規(guī)定要接受審計(jì)的更少。，很少發(fā)現(xiàn)審計(jì)的身影，如《財(cái)政扶貧資金管理監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)管理暫行辦法》（財(cái)農(nóng)〔2007〕43號(hào)）、《關(guān)于建立和推行扶貧資金項(xiàng)目公告公示制的通知》(國(guó)開發(fā)〔2004〕2號(hào))等。扶貧資金審計(jì)權(quán)⑥審計(jì)法第二十三條:審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府部門管理的和其他單位受政府委托管理的社會(huì)保障基金、社會(huì)捐贈(zèng)資金以及其他有關(guān)基金、資金的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。被具體的扶貧制度架空，給扶貧保障留下了制度間隙，在一定程度縱容了扶貧懈怠、違規(guī)。

（二）扶貧審計(jì)內(nèi)容局限于資金

審計(jì)機(jī)關(guān)的強(qiáng)項(xiàng)是沿著資金查問題、用數(shù)字說話。據(jù)調(diào)查，目前各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的扶貧審計(jì)項(xiàng)目名稱中皆含有“資金”“財(cái)務(wù)”等，如財(cái)政扶貧資金審計(jì)、財(cái)政扶貧資金分配管理和使用情況審計(jì)、專項(xiàng)扶貧資金審計(jì)、社會(huì)保障資金審計(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)基金審計(jì)……審計(jì)計(jì)劃的編制；被審計(jì)單位的選取也多依據(jù)扶貧資金使用量、扶貧資金管理中的薄弱環(huán)節(jié)；要求被審計(jì)單位提供的資料主要為扶貧資金分配情況(是否符合規(guī)定、是否精準(zhǔn)分配)、資金管理情況、資金使用情況（是否按期如數(shù)施扶，是否存在假扶貧、扶假貧等違法違規(guī)行為）等，所設(shè)計(jì)的扶貧審計(jì)表格、扶貧審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中，資金指標(biāo)或與資金直接相關(guān)的指標(biāo)占絕大多數(shù)。而對(duì)于一些非貨幣指標(biāo)（如實(shí)物指標(biāo)、扶貧政策落實(shí)）、不便量化的指標(biāo)（如群眾獲得感、生態(tài)效益）等，審計(jì)關(guān)注不多；缺乏扶貧審計(jì)的效率、效益指標(biāo)，在一定程度上導(dǎo)致扶貧政策措施的審計(jì)失靈。

（三）扶貧監(jiān)督各自為政

精準(zhǔn)扶貧的主體有扶貧辦、發(fā)展改革委、財(cái)政、人社等扶貧職能部門，還有審計(jì)機(jī)關(guān)、紀(jì)委、監(jiān)察委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“監(jiān)察委”）等專門的保障主體，這些主體皆有監(jiān)督之責(zé)，但它們的監(jiān)督目標(biāo)、方式、范圍各不相同。以專門監(jiān)督主體的權(quán)力清單⑦以清單方式限制行政權(quán)力已被廣泛采用。在精準(zhǔn)扶貧過程中，依法給扶貧職能部門和監(jiān)督部門列出責(zé)任清單，明確責(zé)任主體和責(zé)任內(nèi)容，有助于形成分工負(fù)責(zé)的扶貧工作體系，促使扶貧主體依法履責(zé)，提高扶貧工作成效。為例，審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力清單主要包括對(duì)被審計(jì)單位財(cái)經(jīng)違法行為的處罰，如對(duì)違反規(guī)定，轉(zhuǎn)移、侵占和挪用，偷工減料、虛報(bào)冒領(lǐng)，隱瞞、截留等的處罰；根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》等，紀(jì)委主要是對(duì)黨的路線、方針、政策貫徹落實(shí)情況，黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的落實(shí)情況等檢查與考核，而且《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》，還對(duì)紀(jì)委監(jiān)督開出了負(fù)面清單；而監(jiān)察委的主要職責(zé)在于監(jiān)督調(diào)查，查處扶貧職能部門及人員在扶貧中的職務(wù)違法行為，對(duì)扶貧工作績(jī)效關(guān)注不多，而且監(jiān)察法第五章專設(shè)監(jiān)察程序，通過程序規(guī)制對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行約束。但沒有發(fā)現(xiàn)這些監(jiān)督主體間協(xié)同監(jiān)督的條文⑧監(jiān)察法第四條第二款，雖然規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，但該協(xié)同局限于辦理職務(wù)違法犯罪案件。。

二、研究綜述：扶貧審計(jì)研究存在不足

精準(zhǔn)扶貧通過將扶貧資金、項(xiàng)目和工作等聚焦于準(zhǔn)確的扶貧對(duì)象，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。但怎樣才能掌握這個(gè)動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)助脫，值得深入探討①據(jù)調(diào)查，近20多年來，我國(guó)以扶貧為主題的國(guó)際會(huì)議就達(dá)幾十次，如2006年9月的“第二屆東盟與中日韓（10+3）區(qū)域扶貧高層研討會(huì)”，2007年以來召開的中國(guó)—東盟論壇，每年均有研討減貧的論壇，內(nèi)容包括減貧的區(qū)域協(xié)作、抗自然災(zāi)害與減貧、自由貿(mào)易與減貧、增長(zhǎng)質(zhì)量與減貧、包容性發(fā)展與減貧、金融創(chuàng)新與減貧、“一帶一路”與減貧合作、精準(zhǔn)扶貧方略與多維貧困指標(biāo)等。。檢索中國(guó)知網(wǎng)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)發(fā)現(xiàn)，自2012年黨的十八大以來，隨著扶貧攻堅(jiān)的推進(jìn)，2016年開始對(duì)扶貧審計(jì)的研究激增（見圖1）、核心期刊上的成果也相應(yīng)增加（見圖2）。

圖1 2012年以來扶貧審計(jì)研究論文統(tǒng)計(jì)

圖2 2012年以來核心期刊中的扶貧審計(jì)研究論文統(tǒng)計(jì)

梳理現(xiàn)有研究?jī)?nèi)容，大致分為兩類：

1.研究審計(jì)促進(jìn)扶貧的方法。如杜永紅等（2017）建議發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督全覆蓋對(duì)精準(zhǔn)扶貧的保駕護(hù)航作用，通過事前參與立項(xiàng)咨詢審計(jì)，事中實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)跟蹤審計(jì)，事后開展績(jī)效評(píng)估審計(jì)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧[2]。劉靜（2016）建議關(guān)注績(jī)效、擴(kuò)展審計(jì)內(nèi)容，充分利用大數(shù)據(jù)、提高審計(jì)成果利用率，強(qiáng)化審計(jì)整改、加大審計(jì)結(jié)果公告力度和逐步構(gòu)建扶貧審計(jì)工作長(zhǎng)效機(jī)制等七個(gè)方面提出審計(jì)促扶貧的對(duì)策[3]。

2.研究扶貧審計(jì)拓展內(nèi)容。建議扶貧審計(jì)從兩個(gè)向度拓展：一是從扶貧資金合法、合規(guī)性審計(jì)，向鑒證扶貧資金績(jī)效拓展，如寇永紅、王善平等建議強(qiáng)化扶貧資金績(jī)效審計(jì)意識(shí)、加強(qiáng)與其他專業(yè)性審計(jì)的結(jié)合、深化績(jī)效審計(jì)的深度和力度等,提高扶貧資金績(jī)效審計(jì)工作質(zhì)量[4][5]；二是向扶貧政策審計(jì)邁進(jìn)，如朱智鴻建議扶貧專項(xiàng)審計(jì)要重點(diǎn)關(guān)注扶貧政策措施與扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)匹配度、各類扶貧資源對(duì)實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的保障度、扶貧政策內(nèi)部各環(huán)節(jié)配合的契合度、扶貧職能發(fā)揮對(duì)扶貧效果的支撐度、脫貧對(duì)象對(duì)扶貧跟蹤的滿意度等五個(gè)維度[6]，對(duì)扶貧政策的貫徹落實(shí)情況進(jìn)行鑒證。

分析文獻(xiàn)檢索結(jié)果同時(shí)也發(fā)現(xiàn)：

1.研究成果不多，經(jīng)典成果稀少。雖然目前對(duì)扶貧審計(jì)的研究成果呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，但數(shù)量仍然很少，多數(shù)年份只有幾項(xiàng)成果，最多的年份也只有70篇左右，而且成果作者多為審計(jì)學(xué)研究者或?qū)徲?jì)實(shí)踐者。此外，發(fā)表在核心期刊上的成果也不多，對(duì)扶貧審計(jì)工作的理論指導(dǎo)作用十分有限。

2.法學(xué)研究缺位。從經(jīng)濟(jì)法視角看，貧困是市場(chǎng)失靈和政府失靈的雙重疊加，迫切需要完善經(jīng)濟(jì)立法，加強(qiáng)扶貧保障。但扶貧的審計(jì)保障機(jī)制研究橫跨經(jīng)濟(jì)法學(xué)、審計(jì)學(xué)等學(xué)科，位于經(jīng)濟(jì)法學(xué)中的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督法，經(jīng)濟(jì)法學(xué)者關(guān)注較少；而審計(jì)學(xué)方面的學(xué)者更多關(guān)注扶貧審計(jì)的內(nèi)容、方法、績(jī)效和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，對(duì)審計(jì)監(jiān)督責(zé)任和協(xié)同監(jiān)督機(jī)制關(guān)注不多，以致當(dāng)前存在扶貧審計(jì)的機(jī)制研究缺位。

三、原因剖析：扶貧審計(jì)協(xié)同不暢

（一）審計(jì)協(xié)同制度不完善

目前的扶貧制度中，多數(shù)沒有提及審計(jì)，更談不上協(xié)同審計(jì)保障扶貧；對(duì)扶貧審計(jì)作出規(guī)定的皆為審計(jì)署主導(dǎo)或參與制定的，如《審計(jì)署、國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于進(jìn)一步做好扶貧資金審計(jì)、監(jiān)督工作的意見》（審農(nóng)發(fā)〔2004〕60號(hào)）、《審計(jì)署辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧審計(jì)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)的意見》（審辦農(nóng)發(fā)〔2016〕68號(hào)）。分析這些制度發(fā)現(xiàn)，它們的側(cè)重點(diǎn)在明確扶貧審計(jì)目標(biāo)、內(nèi)容、方式、方法等，沒有發(fā)現(xiàn)給審計(jì)機(jī)關(guān)配置責(zé)任的條文。以《中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2017〕8 號(hào)）為例①該辦法第二十條規(guī)定，各級(jí)財(cái)政、扶貧、發(fā)展改革、民族、農(nóng)業(yè)（農(nóng)墾管理）、林業(yè)等部門要配合審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)做好資金和項(xiàng)目的審計(jì)、檢查等工作……創(chuàng)新監(jiān)管方式，探索建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)管口徑和政策尺度的一致，建立信息共享和成果互認(rèn)機(jī)制，提高監(jiān)管效率。，第二十條雖然規(guī)定了扶貧資金的監(jiān)督主體有審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)和財(cái)政專員辦……并提出了要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式，探索建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制……卻沒有給不協(xié)同、怠于協(xié)同等配置責(zé)任，導(dǎo)致協(xié)同失序。

（二）權(quán)利主體參與不足

黨的十九大報(bào)告44次提及“治理”，完善的治理需要多方參與。根據(jù)不同主體參與扶貧的依據(jù)和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，可以將這些主體分為權(quán)利主體和權(quán)力主體。前者是指依法享有受資助權(quán)、檢舉權(quán)、控告權(quán)、舉報(bào)權(quán)等權(quán)利的公民或法人，特別是生命健康權(quán)受到威脅的困難群眾，自覺參與扶貧工作，即使不行使這些權(quán)利也不會(huì)因此而承擔(dān)不利后果；后者是指國(guó)家機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，必須履行自身的扶貧職責(zé)，否則會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，主要包括扶貧職能部門或基層群眾自治組織等。以審計(jì)結(jié)果公告為例，審計(jì)披露的困難學(xué)生未能按規(guī)定享受教育資助、醫(yī)療救助政策落實(shí)不到位、易地扶貧搬遷項(xiàng)目不配套等問題,與群眾利益息息相關(guān)。困難群眾作為終端消費(fèi)，對(duì)扶貧工作質(zhì)量的感受最直接也最有發(fā)言權(quán)；但受制于所擁有的扶貧信息不足②以扶貧工作主體以及監(jiān)督主體，掌握的對(duì)象信息、扶貧政策信息、扶貧資金信息、扶貧項(xiàng)目信息等信息相對(duì)豐富，可卻沒有給其配置信息公開義務(wù)和責(zé)任，從而使卻沒能配置，從而使權(quán)利主體的信息獲取權(quán)失去保障。、實(shí)施監(jiān)督的機(jī)會(huì)較少、參與監(jiān)督的平臺(tái)空缺，無奈或被迫在扶貧工作中失音?？上驳氖?，目前一些立法正在完善中，國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了《關(guān)于建立和推行扶貧資金項(xiàng)目公告公示制的通知》（國(guó)開發(fā)〔2004〕2 號(hào)），2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》等制度，有力促進(jìn)了扶貧信息公開，有效保障權(quán)利主體的知情權(quán)，方便群眾參與監(jiān)督?！秶?guó)務(wù)院扶貧辦政務(wù)信息公開管理辦法（試行）》，構(gòu)建了其他主體參與扶貧的通道③為了及時(shí)收集、方便權(quán)利主體參與扶貧，國(guó)家扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組還設(shè)置了舉報(bào)電話12317，給群眾參與扶貧監(jiān)督提供平臺(tái)。2018年3月30日召開的各民主黨派中央脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督工作座談會(huì)中，汪洋表示，民主黨派開展脫貧攻堅(jiān)，是民主監(jiān)督的重要形式，是對(duì)脫貧攻堅(jiān)的有力促進(jìn)。見“汪洋出席脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督工作座談會(huì)并講話”，http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/31/content_5278918.htm，2018-03-31。，但由于這些制度多限于特定權(quán)力主體內(nèi)部，對(duì)相關(guān)主體的權(quán)利關(guān)注不足，對(duì)告知的程度、內(nèi)容沒有具體要求，再加上監(jiān)督措施不配套（公告公示制沒能與行業(yè)主管部門的事前審核、行業(yè)監(jiān)督部門的事中監(jiān)督相銜接），貧困群眾的心理障礙（羞于輿論的心理負(fù)擔(dān)、擔(dān)心權(quán)力主體報(bào)復(fù)）等，權(quán)利主體參與監(jiān)督的積極性仍然不足。

（三）權(quán)力主體協(xié)同不力

黨的十九大報(bào)告35次提及“監(jiān)督”④有時(shí)一句話就使用“監(jiān)督”一詞8次，如“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力”。，涉及不同監(jiān)督主體、監(jiān)督方式，要求完善監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力。在精準(zhǔn)扶貧中，涉及到審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察委、紀(jì)委以及扶貧職能部門等諸多權(quán)力主體。審計(jì)機(jī)關(guān)能主動(dòng)獲取扶貧資金、項(xiàng)目、政策措施等方面的信息，且有一定的處理處罰權(quán)；扶貧職能部門掌握大量的第一手扶貧信息，但公正性不足；監(jiān)察委和紀(jì)委擁有強(qiáng)力的違規(guī)違紀(jì)處置權(quán)，但有被動(dòng)性和滯后性，這說明它們有較大的合作空間和協(xié)同愿望。監(jiān)督實(shí)踐中，審計(jì)權(quán)的功能空間受限。一方面，審計(jì)監(jiān)督是對(duì)職能監(jiān)督的再監(jiān)督，因此需要與扶貧職能部門的職能監(jiān)督相銜接，加強(qiáng)與扶貧辦、發(fā)展改革委、財(cái)政、民政、人社及農(nóng)業(yè)、林業(yè)等職能部門溝通，借助這些職能部門的專業(yè)知識(shí)和扶貧信息，為“精準(zhǔn)審計(jì)”奠基，但實(shí)踐中，扶貧職能部門對(duì)扶貧工作監(jiān)督時(shí)，很少提及審計(jì)。另一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)與其他專門監(jiān)督主體協(xié)作，特別與紀(jì)委、監(jiān)察委等主體合作，分工負(fù)責(zé)，共同把好扶貧工作風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，形成協(xié)同問責(zé)，但實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)扶貧保障的偵察職能后，由于主客觀因素的影響，監(jiān)督主體并不一定協(xié)同跟進(jìn)，導(dǎo)致“只聽雷聲未見雨”現(xiàn)象，挫傷了審計(jì)機(jī)關(guān)的協(xié)作積極性，也給扶貧保障的“防火墻”留下了漏洞。

以上原因根源于審計(jì)機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督主體間的協(xié)同監(jiān)督機(jī)制粗疏⑤協(xié)同監(jiān)管是分權(quán)后實(shí)現(xiàn)制衡的必然路徑，近20年來，審計(jì)機(jī)關(guān)與相關(guān)監(jiān)督主體開展了協(xié)同監(jiān)督，也建立了一些協(xié)同制度，如《中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部、審計(jì)署關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)在查處案件中加強(qiáng)協(xié)作配合的通知》《最高人民檢察院、審計(jì)署關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)在反腐敗工作中協(xié)作配合的通知》等，但協(xié)同范圍局限于審計(jì)案件線索的查實(shí)與移送，且協(xié)作條文簡(jiǎn)單，協(xié)作行為具有臨時(shí)性、個(gè)體性、碎片化特征。。

四、機(jī)制再造：完善扶貧審計(jì)協(xié)同平臺(tái)

精準(zhǔn)扶貧的點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣，涉及主體多樣，參與依據(jù)不同，運(yùn)行方式各異，共同構(gòu)成扶貧保障機(jī)制。扶貧信息暢通是該機(jī)制運(yùn)行有效的前提，可一些主體在法定范圍內(nèi)選擇性輸出扶貧信息甚至不輸出扶貧信息，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧的協(xié)同監(jiān)督舉步維艱。就扶貧資金監(jiān)督而言，由于國(guó)家審計(jì)的獨(dú)立性和專業(yè)性，其鑒證過的扶貧信息可靠性高，所以本文以國(guó)家審計(jì)為基礎(chǔ)，嘗試再造協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，突破扶貧信息內(nèi)部運(yùn)行，消除信息流動(dòng)梗阻，為貫通各類監(jiān)督、整合監(jiān)督資源提供借鑒。隨著公共管理向國(guó)家治理的演進(jìn)，透明、責(zé)任、問責(zé)逐漸成為治理的保障。審計(jì)協(xié)同機(jī)制可以從這三個(gè)方面契入，構(gòu)建以扶貧審計(jì)為紐帶、以保障脫貧為目標(biāo)的多主體聯(lián)動(dòng)格局，破解以往協(xié)同監(jiān)督無基點(diǎn)、協(xié)同平臺(tái)不結(jié)實(shí)、聯(lián)動(dòng)監(jiān)督不靈活等問題，保障精準(zhǔn)脫貧順利實(shí)現(xiàn)。

（一）剖析扶貧監(jiān)督的協(xié)同空間

剖析協(xié)同空間是再造協(xié)同機(jī)制的前提。當(dāng)前中國(guó)的扶貧監(jiān)督機(jī)關(guān)主要有審計(jì)機(jī)關(guān)、紀(jì)委和監(jiān)察委①根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，將監(jiān)察部、國(guó)家預(yù)防腐敗局的職責(zé)，最高人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等反腐敗相關(guān)職責(zé)整合，組建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，同中央紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，地方也多采用類似做法，所以這里僅比較審計(jì)機(jī)關(guān)與監(jiān)察委的功能差異。，共同構(gòu)成了扶貧保障的“三駕馬車”。通過比較審計(jì)法、巡視工作條例和監(jiān)察法等，可以發(fā)現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)與監(jiān)察委在機(jī)構(gòu)性質(zhì)、監(jiān)督目標(biāo)、內(nèi)容、對(duì)象、手段等方面存在差異（見表1），導(dǎo)致其保障脫貧的著力點(diǎn)上有差異，需要開展協(xié)作，才能形成監(jiān)督合力。

1.獨(dú)立程度有差異。在中國(guó)，審計(jì)機(jī)關(guān)屬于政府組成部門，審計(jì)權(quán)隸屬于行政權(quán)；而監(jiān)察委屬于行政權(quán)以外的權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)政府實(shí)施扶貧情況監(jiān)督，監(jiān)察委的獨(dú)立性更強(qiáng)。

表1 審計(jì)機(jī)關(guān)與監(jiān)察委在扶貧監(jiān)督中的功能差異

2.監(jiān)督目標(biāo)有不同。審計(jì)機(jī)關(guān)著眼于扶貧資金、項(xiàng)目，重在維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，目標(biāo)更實(shí)；而監(jiān)察委監(jiān)督內(nèi)容廣泛，不僅監(jiān)督資金項(xiàng)目，更監(jiān)督公務(wù)人員的道德、節(jié)操，著眼于反腐、治理，目標(biāo)更高。

3.監(jiān)督對(duì)象有交叉。審計(jì)機(jī)關(guān)的主要監(jiān)督對(duì)象是單位，即扶貧工作單位，兼及這些單位的主要領(lǐng)導(dǎo)和公職人員；而監(jiān)察委側(cè)重于監(jiān)督自然人，特別是擁有扶貧職權(quán)、履行扶貧職責(zé)的扶貧工作人員，其監(jiān)督的人員范圍更廣，但在扶貧資金監(jiān)督上能力不足。

4.監(jiān)督手段能互補(bǔ)。審計(jì)機(jī)關(guān)的手段主要是針對(duì)資金、財(cái)產(chǎn)，其對(duì)人的監(jiān)督手段有短板；而監(jiān)察委的監(jiān)督手段多樣，且更直接、速度更快、力度更強(qiáng)。

基于以上差異，需要完善基于國(guó)家審計(jì)的扶貧監(jiān)督協(xié)同機(jī)制，取長(zhǎng)補(bǔ)短。如通報(bào)監(jiān)督主體自身的扶貧保障工作情況，包括扶貧監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，分享扶貧監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，特別是互通扶貧監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法線索，研討協(xié)同查處扶貧違規(guī)的思路和方法，夯實(shí)扶貧保障協(xié)同平臺(tái)——聯(lián)合辦案工作機(jī)制。

（二）強(qiáng)化扶貧保障中的信息共享

精準(zhǔn)扶貧，事關(guān)群眾切身利益，落實(shí)脫貧在基層，因此審計(jì)重心要下沉，要充分調(diào)動(dòng)群眾特別是貧困群眾的積極性，依靠他們實(shí)施精準(zhǔn)立項(xiàng)、精準(zhǔn)核查，保障審計(jì)成果能精準(zhǔn)應(yīng)用。在這個(gè)過程中，要完善審計(jì)信息公開機(jī)制，即通過立法手段給審計(jì)機(jī)關(guān)配置扶貧信息公開的權(quán)力和義務(wù)，打破扶貧信息壟斷。根據(jù)信息公開的動(dòng)因，審計(jì)機(jī)關(guān)的扶貧信息共享分為三種：

1.審計(jì)機(jī)關(guān)依法主動(dòng)公開扶貧信息。憲法確認(rèn)了公民對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的批評(píng)權(quán)和建議權(quán)，對(duì)其違法失職行為的申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)。但這些權(quán)利行使的前提是知情,而該權(quán)利有待部門法及其配套規(guī)定來落實(shí)。目前的村民特別是扶助對(duì)象，在扶貧政策、資金分配等方面處于信息弱勢(shì)，但在受資助方面，又身處其中，占據(jù)著信息優(yōu)勢(shì)，在這一弱一優(yōu)之間，需要審計(jì)機(jī)關(guān)強(qiáng)化信息公開，彌補(bǔ)其信息短板，提高其參與扶貧、監(jiān)督扶貧的能力①中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項(xiàng)目組完成的《政府信息公開工作年度報(bào)告發(fā)布情況評(píng)估報(bào)告（2017）》（中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2017年版）指出，無論是省級(jí)政府還是國(guó)務(wù)院部門的年度報(bào)告，普遍未公開工作人員及經(jīng)費(fèi)投入情況，且對(duì)社會(huì)關(guān)切缺乏主動(dòng)回應(yīng)的理念和機(jī)制。。參照《國(guó)務(wù)院扶貧辦政務(wù)信息公開管理辦法（試行）》②該辦法雖然只適用于國(guó)務(wù)院扶貧辦機(jī)關(guān)政務(wù)信息公開工作，但對(duì)其它扶貧工作主體的信息公開行為有借鑒作用。第五條，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)公開鑒證后的扶貧政策、措施及其實(shí)施情況，以及重大扶貧項(xiàng)目的實(shí)施情況、扶貧資金使用情況等；還可利用中國(guó)國(guó)際扶貧中心網(wǎng)站、中外減貧案例庫(kù)及在線案例分享平臺(tái)等，分享精準(zhǔn)扶貧的審計(jì)保障案例。據(jù)調(diào)查，2013年12月，審計(jì)署公告“19個(gè)縣2010年至2012年財(cái)政扶貧資金分配管理和使用情況的審計(jì)結(jié)果”時(shí)，曾被中央和地方多種媒體第一時(shí)間轉(zhuǎn)載，一些網(wǎng)站的評(píng)論達(dá)數(shù)千條，跟帖數(shù)萬人次。此后，審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)一步加大扶貧信息公告力度，2018年6月，審計(jì)署主動(dòng)公告了145個(gè)貧困縣扶貧審計(jì)結(jié)果，還就此接受了《人民日?qǐng)?bào)》的專訪，為整合監(jiān)督資源提供信息支持。

2.審計(jì)機(jī)關(guān)依申請(qǐng)公開扶貧信息。《國(guó)務(wù)院扶貧辦政務(wù)信息公開管理辦法 （試行）》從正反兩方面，規(guī)定了應(yīng)主動(dòng)公開和不予公開的扶貧信息。但實(shí)踐中，如果審計(jì)機(jī)關(guān)可以主動(dòng)公開但未主動(dòng)公開自己的扶貧審計(jì)信息，一方面可以給審計(jì)機(jī)關(guān)配置必要的責(zé)任，將審計(jì)法第三十六條的審計(jì)機(jī)關(guān)“可以型”公開修改為“扶貧審計(jì)信息應(yīng)當(dāng)向利益相關(guān)人公開”；另一方面，應(yīng)當(dāng)給權(quán)利人（主要是困難群眾）配置一定的救濟(jì)權(quán)，如獲取扶貧審計(jì)信息的申請(qǐng)權(quán)，即群眾或貧困對(duì)象可以根據(jù)自身需要，申請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)在收到申請(qǐng)的規(guī)定期限內(nèi)公開或提供相關(guān)信息，否則權(quán)利人可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)按照《審計(jì)署、國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于進(jìn)一步做好扶貧資金審計(jì)、監(jiān)督工作的意見》等的要求，借鑒《中國(guó)人民銀行深圳市中心支行、深圳銀監(jiān)局、深圳市規(guī)劃國(guó)土委關(guān)于建立信息互通查詢機(jī)制規(guī)范購(gòu)房融資的通知》（深人銀發(fā)[2018]41號(hào)），建立審計(jì)機(jī)關(guān)與相關(guān)扶貧工作機(jī)構(gòu)的信息查詢機(jī)制，各級(jí)扶貧辦、發(fā)展改革委、財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)銀行等應(yīng)積極與審計(jì)機(jī)關(guān)建立扶貧信息共享平臺(tái)，既為審計(jì)機(jī)關(guān)開展扶貧資金審計(jì)創(chuàng)造條件，又為有關(guān)主體利用扶貧審計(jì)成果提供便利。但應(yīng)說明的是，審計(jì)機(jī)關(guān)依申請(qǐng)?zhí)峁┓鲐殞徲?jì)信息，只限于審計(jì)機(jī)關(guān)鑒證過的、應(yīng)歸屬于審計(jì)檔案的文件或材料。

3.嚴(yán)格限定不公開的扶貧信息。扶貧信息涉及困難群眾的隱私權(quán)和受資助權(quán)，因此成為扶貧職能部門予以保密的常用借口。精準(zhǔn)扶貧的審計(jì)保障中，可以考慮從限定方式和信息內(nèi)容兩方面限定不公開的扶貧審計(jì)信息：在限定方式方面，可以采用“負(fù)面清單+銷號(hào)法”，即要求審計(jì)機(jī)關(guān)用負(fù)面清單列示不予公開的扶貧審計(jì)信息，用銷號(hào)法予以逐步壓縮；而在信息內(nèi)容方面，嚴(yán)格限定在與貧困對(duì)象無直接利益關(guān)系，且涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等需要保密的信息；最后，還應(yīng)給審計(jì)機(jī)關(guān)及扶貧職能部門配置救濟(jì)告知義務(wù)，即告訴困難群眾未獲相關(guān)扶貧信息的申訴、復(fù)議和起訴權(quán)，特別是告知行使權(quán)利的對(duì)象、方式和期限，可以獲得相關(guān)扶貧信息的渠道。

以上三種情況，應(yīng)當(dāng)以主動(dòng)公開為原則，以申請(qǐng)公開為補(bǔ)充，以不公開為例外。根據(jù)不同的扶貧信息，建構(gòu)起信息共享平臺(tái)，使扶貧工作在陽光下進(jìn)行，消減扶貧職能主體實(shí)施目標(biāo)博弈的間隙。對(duì)于公開的方式，應(yīng)設(shè)置“全面+重點(diǎn)”方式，即首先應(yīng)在權(quán)力主體的門戶網(wǎng)站或當(dāng)?shù)氐闹髁髅襟w公開，以實(shí)現(xiàn)全面公開；同時(shí)，應(yīng)通過在貧困對(duì)象活動(dòng)集中區(qū)域，設(shè)置公告欄、電子屏幕等方式，向特定對(duì)象重點(diǎn)公開，以消除這些對(duì)象參與監(jiān)督的信息梗阻。通過以上方式，打通審計(jì)機(jī)關(guān)與群眾特別是與貧困對(duì)象之間的信息通道，保障公民的受資助權(quán)。

（三）分段配置審計(jì)協(xié)同的權(quán)利義務(wù)

扶貧工作點(diǎn)多線長(zhǎng)，涉及職能主體多，而且這些主體職責(zé)各異：扶貧辦、發(fā)展改革委、財(cái)政等部門負(fù)責(zé)扶貧工作的組織、實(shí)施，扶貧資金的分配、管理，這些主體如果銜接不緊密，可能會(huì)導(dǎo)致扶貧中的“跑冒滴漏”；審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察委、績(jī)效辦等負(fù)責(zé)對(duì)扶貧工作的監(jiān)督、考評(píng)，這些主體如果不協(xié)同，則易使扶貧中的違法行為漏網(wǎng)①舞弊四因素理論（又稱“GONE”理論）告訴我們，當(dāng)資金管理人認(rèn)為自己被查處的概率很小，則會(huì)放松對(duì)自身權(quán)力的約束，甚至以權(quán)謀私。。在監(jiān)督過程中，審計(jì)機(jī)關(guān)以其提供扶貧信息的主動(dòng)性、可靠性，成為協(xié)調(diào)扶貧職能部門、整合扶貧監(jiān)督資源和喚醒社會(huì)參與扶貧的重要主體。但由于審計(jì)資源有限與審計(jì)全覆蓋要求之間的矛盾、審計(jì)手段的強(qiáng)制力弱、審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)不完善等因素，導(dǎo)致國(guó)家審計(jì)的保障能力有限，迫切需要相關(guān)主體配合，構(gòu)建以審計(jì)為基礎(chǔ)的協(xié)同法律關(guān)系，提高扶貧保障能力。

在制訂審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，通過設(shè)置特定標(biāo)準(zhǔn)②《審計(jì)署辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧審計(jì)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)的意見》(審辦農(nóng)發(fā)〔2016〕68號(hào))規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部的業(yè)務(wù)協(xié)同，要求全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)把扶貧審計(jì)統(tǒng)籌納入到政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和財(cái)政收支審計(jì)等各類審計(jì)項(xiàng)目中。，給審計(jì)機(jī)關(guān)配置扶貧審計(jì)義務(wù)，要求其將一定體量的扶貧資金、項(xiàng)目、措施等納入年度審計(jì)計(jì)劃，并逐步實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。在具體制訂審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，應(yīng)召集扶貧辦、財(cái)政、發(fā)展改革委、人社、農(nóng)業(yè)等與扶貧工作關(guān)系密切的職能部門，集中研討扶貧審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃、扶貧審計(jì)工作重點(diǎn)，使審計(jì)機(jī)關(guān)在計(jì)劃階段就能整合多方優(yōu)勢(shì)。還可協(xié)同建立信息共享平臺(tái)，查詢精準(zhǔn)扶貧的幫助信息（所使用的資金、進(jìn)度，受益的人員、數(shù)量等），選擇審計(jì)對(duì)象，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)立項(xiàng)。必要時(shí)，還可走訪貧困對(duì)象集中地區(qū)的人群，聽取民聲。

在審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施階段，一方面要強(qiáng)化審計(jì)人員的數(shù)據(jù)協(xié)同能力，如審計(jì)人員利用自身職權(quán)，接入扶貧職能部門的管理平臺(tái)，突破扶貧職能部門的信息封鎖③依據(jù)《中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》(財(cái)農(nóng)〔2017〕8號(hào))等規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)與扶貧、財(cái)政、人社、發(fā)展改革、農(nóng)林水等行業(yè)主管部門協(xié)商，研究制定適合本行業(yè)、有較強(qiáng)針對(duì)性的支持審計(jì)制度。；借助房屋主管部門、國(guó)土部門、車輛主管部門、公安機(jī)關(guān)等單位內(nèi)網(wǎng)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)對(duì)公民的房產(chǎn)信息、車輛信息、職業(yè)信息等進(jìn)行關(guān)聯(lián)比對(duì)，篩查審計(jì)疑點(diǎn)；再通過基層走訪、調(diào)查取證，核實(shí)疑點(diǎn)。另一方面，要提高貧困對(duì)象的參與監(jiān)督能力。扶貧工作點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)，既給扶貧審計(jì)增加了工作量，也說明了參與扶貧監(jiān)督的權(quán)利主體多、機(jī)會(huì)多；而且由于扶貧工作事關(guān)群眾生存權(quán)、健康權(quán)④應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶既是全面建成小康社會(huì)的客觀要求，又是提升群眾獲得感的有效手段，更是扶貧職能部門的工作要求，但實(shí)踐中教育扶貧“漏人”，產(chǎn)業(yè)扶貧不準(zhǔn)卻屢見不鮮，應(yīng)受扶助的對(duì)象感受最深,所提供的證明材料也更具體。，因此群眾特別是貧困對(duì)象有較強(qiáng)的參與動(dòng)力。針對(duì)違規(guī)扶貧多在基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部是扶貧工作的最后中轉(zhuǎn)站，與群眾聯(lián)系緊密，群眾的知悉度較高，如果能發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾，有利于審計(jì)機(jī)關(guān)精準(zhǔn)監(jiān)督，提高審計(jì)成效。從審計(jì)查處的扶貧案件線索看，多有“同盟軍”的功勞。審計(jì)進(jìn)點(diǎn)后，審計(jì)人員可以借助村民大會(huì)、在扶助對(duì)象集中區(qū)公示審計(jì)通知書、張貼審計(jì)通告，告知審計(jì)組成員、審計(jì)組工作地點(diǎn)、聯(lián)系方式等，構(gòu)建“來電、來信、來訪”的立體化+即時(shí)性的信息收集平臺(tái)，方便群眾參與扶貧監(jiān)督。

在審計(jì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)階段，審計(jì)機(jī)關(guān)制訂扶貧工作評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，除依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和扶貧政策外，還應(yīng)借力扶貧職能部門設(shè)置的具體標(biāo)準(zhǔn)⑤如財(cái)政部《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》（財(cái)農(nóng)〔2017〕115號(hào)）設(shè)定年度資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率、資金統(tǒng)籌整合使用成效、貧困人口減少、精準(zhǔn)使用情況等具體指標(biāo)，還創(chuàng)設(shè)了一些加分指標(biāo)（機(jī)制創(chuàng)新）和減分指標(biāo)（違規(guī)違紀(jì)），對(duì)制訂扶貧審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有借鑒作用。，聽取他們對(duì)審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的意見。在開展審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，要運(yùn)用訪談?wù){(diào)研、專家評(píng)議等方法，對(duì)照評(píng)價(jià)指標(biāo)，廣泛聽取群眾特別是困難群眾、受助對(duì)象的感受，有條件的地方盡量聽取當(dāng)?shù)厝舜蟠?、政協(xié)委員及社會(huì)賢達(dá)等的意見，尋找精準(zhǔn)評(píng)價(jià)（社會(huì)效果）的定性重點(diǎn)，預(yù)防“被脫貧”或數(shù)字脫貧。

（四）完善協(xié)同保障中的責(zé)任配置

法律責(zé)任是法律規(guī)范的保障要素，它既與權(quán)利（力）義務(wù)相匹配，又與主觀惡性、危害后果相表里。在協(xié)同審計(jì)中，由于各監(jiān)督主體的監(jiān)督權(quán)來源、監(jiān)督方式和能力等有差異，各自的責(zé)任配置也應(yīng)有所區(qū)別。

對(duì)權(quán)力主體⑥這里的權(quán)力主體包括依法履行扶貧公務(wù)的組織和人員，包括扶貧職能部門和行業(yè)主管部門。審計(jì)法第三十七條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，可以提請(qǐng)公安、監(jiān)察、財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、價(jià)格、工商行政管理等機(jī)關(guān)予以協(xié)助。審計(jì)法實(shí)施條例第三十條指出，有關(guān)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助，并提供證明材料，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員負(fù)有保密義務(wù)。第四十二條指出，審計(jì)決定需要有關(guān)主管機(jī)關(guān)、單位協(xié)助執(zhí)行的，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書面提請(qǐng)協(xié)助執(zhí)行。而言，以扶貧信息共享為例，如果某項(xiàng)扶貧信息屬于特定權(quán)力主體的職責(zé)范圍，則給其配置提供扶貧信息的義務(wù)；如果不協(xié)助，則由該權(quán)力主體負(fù)責(zé)舉證，否則應(yīng)承擔(dān)不作為的行政責(zé)任⑦《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條規(guī)定，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……(十)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的?；蚪M織責(zé)任。在設(shè)置不履行協(xié)同義務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)以行政責(zé)任為主，以組織責(zé)任、刑事責(zé)任等為補(bǔ)充的責(zé)任體系，為精準(zhǔn)扶貧的協(xié)同提供問責(zé)依據(jù)。如協(xié)助對(duì)象有協(xié)助職責(zé)，但不履行協(xié)助義務(wù)，而且導(dǎo)致扶貧績(jī)效不高甚至造成了一些損失，則考慮追究協(xié)助對(duì)象（包括審計(jì)對(duì)象）的行政責(zé)任，如配置警告、通報(bào)批評(píng)、罰款等責(zé)任方式；也可以向其主管單位提出給予行政處分的建議；必要時(shí)還可移送給紀(jì)委、監(jiān)察委等監(jiān)督主體，通過約談等微刺激，抑制違規(guī)扶貧苗頭。對(duì)于應(yīng)給予困難對(duì)象的資財(cái)，應(yīng)由責(zé)任人繼續(xù)履行；對(duì)因此給困難群眾造成的損失，應(yīng)根據(jù)扶貧不力行為與損失間的作用程度，確定賠償金額。此外，還應(yīng)規(guī)定將權(quán)力主體的協(xié)同行為、扶貧審計(jì)成果作為對(duì)扶貧單位考評(píng)、扶貧人員考核的重要依據(jù)。

同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)要強(qiáng)化與紀(jì)委、監(jiān)察委、績(jī)效辦等監(jiān)督主體的協(xié)作，在審計(jì)成果利用上實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”式協(xié)同。如要求財(cái)政部門、扶貧辦將扶貧審計(jì)成果、協(xié)力監(jiān)督行為作為扶貧資金分配、扶貧項(xiàng)目安排的依據(jù)之一；構(gòu)建扶貧數(shù)據(jù)的信息分析系統(tǒng)以及扶貧案件線索的移送機(jī)制，審計(jì)機(jī)關(guān)在向本級(jí)政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告扶貧審計(jì)情況的同時(shí)，應(yīng)抄送本級(jí)監(jiān)察委、扶貧辦和有關(guān)扶貧職能部門，并及時(shí)將扶貧中的違紀(jì)違規(guī)線索移送給有管轄權(quán)的監(jiān)督主體；受移送的監(jiān)督主體應(yīng)及時(shí)查處，并予以反饋，否則應(yīng)承擔(dān)不作為的行政責(zé)任。

對(duì)權(quán)利主體而言，一方面，應(yīng)通過廣泛宣傳、利益誘導(dǎo)、扶貧審計(jì)公告等，形成以審計(jì)機(jī)關(guān)為點(diǎn)、以廣大權(quán)利主體為面的“點(diǎn)對(duì)面”式輻射，在利用村民大會(huì)、張貼審計(jì)通告等傳統(tǒng)宣傳方式的同時(shí)，通過媒體特別是微信、微博等新媒體，打造扶貧審計(jì)信息公開的立體平臺(tái)，吸引公眾關(guān)注，方便公眾參與；另一方面，對(duì)于特定的權(quán)利主體，可以考慮配置消極協(xié)助義務(wù)，因?yàn)橐恍┲黧w的不協(xié)助會(huì)直接削弱監(jiān)督權(quán)，從而使困難群眾受損或無法及時(shí)得到全面資助。在具體的責(zé)任配置中，可明確審計(jì)機(jī)關(guān)在向其調(diào)查取證時(shí)，不得拒絕或妨礙審計(jì)人員實(shí)施監(jiān)督①審計(jì)法第十五條規(guī)定，任何組織和個(gè)人不得拒絕、阻礙審計(jì)人員依法執(zhí)行職務(wù)……。第三十三條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)時(shí)，有權(quán)就審計(jì)事項(xiàng)的有關(guān)問題向有關(guān)單位和個(gè)人進(jìn)行調(diào)查，并取得有關(guān)證明材料。有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助審計(jì)機(jī)關(guān)工作，如實(shí)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)反映情況，提供有關(guān)證明材料。，否則應(yīng)承擔(dān)被警告、通報(bào)等責(zé)任，審計(jì)機(jī)關(guān)也可提請(qǐng)有權(quán)處理的行政主體提供協(xié)助。

對(duì)審計(jì)對(duì)象而言，一方面，可通過“概括+列舉”方式，細(xì)化審計(jì)法及其實(shí)施條例中的協(xié)助義務(wù)②審計(jì)法實(shí)施條例第二十八條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督時(shí)，被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)依照審計(jì)法第三十一條規(guī)定，向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提供與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料。被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)本單位提供資料的真實(shí)性和完整性作出書面承諾。第四十七條規(guī)定，被審計(jì)單位……拒絕、拖延提供與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的資料，或者提供的資料不真實(shí)、不完整，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計(jì)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，可以通報(bào)批評(píng)，給予警告；拒不改正的……。第三十二條規(guī)定，對(duì)封存的資料、資產(chǎn)，審計(jì)機(jī)關(guān)可以指定被審計(jì)單位負(fù)責(zé)保管，被審計(jì)單位不得損毀或者擅自轉(zhuǎn)移。、具體要求、擔(dān)責(zé)方式；另一方面，通過列舉方式，明確審計(jì)對(duì)象應(yīng)履行的協(xié)助義務(wù)，便于其依法履責(zé)，防范推責(zé)。總體而言，對(duì)權(quán)利主體的協(xié)助責(zé)任配置較輕，審計(jì)對(duì)象的協(xié)同責(zé)任更細(xì)，而權(quán)力主體的協(xié)助責(zé)任更嚴(yán)。

五、結(jié) 語

扶貧是民生工程，更是民心工程。廣大群眾關(guān)心、困難對(duì)象關(guān)切，監(jiān)督愿望強(qiáng)烈。但由于扶貧工作點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)，各主體的目標(biāo)、職責(zé)、權(quán)限和手段等存在差異，導(dǎo)致相互之間信息溝通不足，監(jiān)督協(xié)同受限。在扶貧保障中，審計(jì)機(jī)關(guān)以其鑒證信息的專業(yè)性、全面性、公正性等優(yōu)點(diǎn)，使它既能為權(quán)力主體提供信息粘合，又能為權(quán)利監(jiān)督提供信息支持。目前，國(guó)家審計(jì)已將扶貧審計(jì)作為服務(wù)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要抓手，但扶貧審計(jì)的協(xié)同保障研究很少。在精準(zhǔn)扶貧的保障中，協(xié)同是關(guān)鍵，信息是基礎(chǔ)，機(jī)制是平臺(tái)，因此應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究扶貧審計(jì)的協(xié)同空間，從信息共享契入，分段配置協(xié)同義務(wù)，完善協(xié)同責(zé)任，構(gòu)建前后銜接、相互貫通的審計(jì)協(xié)同機(jī)制，保障精準(zhǔn)扶貧的依法開展，增強(qiáng)和凝聚民心。