崔紅志，劉亞輝

我國的小農(nóng)戶是指實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制所產(chǎn)生的2億多承包農(nóng)戶，其主體既有自給型小農(nóng)戶，也包括商品型小農(nóng)戶。（1）改革開放以來，盡管多種類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速發(fā)展，但小農(nóng)戶仍然是我國最主要的農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)營主體，而且這種格局將保持一個較長時期。黨的十九大報告著眼于中國現(xiàn)實的國情農(nóng)情和中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設規(guī)律，提出要實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。（2）本文試圖在對我國關于小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的政策、制度安排進行梳理的基礎上，以問題為導向，從政策和制度層面分析影響我國小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的障礙因素，進而提出相關對策。

一、我國關于小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的政策和制度安排

改革開放后，我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，家庭承包經(jīng)營成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主要形式。由于戶均承包地數(shù)量少，我國家庭承包經(jīng)營實際上就是小農(nóng)生產(chǎn)。黨和政府采取多種措施，促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。

（一）堅持以家庭承包經(jīng)營為基礎的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路

家庭承包經(jīng)營解決了在集體化時期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在的監(jiān)督及勞動貢獻度量問題，調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性。但回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，即使這一制度變遷促進了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展，質(zhì)疑、反對該制度的聲音一直存在。有的把其視為與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相對立的落后生產(chǎn)方式；有的把其與集體統(tǒng)一經(jīng)營割裂、對立起來，認為搞家庭承包經(jīng)營動搖了社會主義的經(jīng)濟基礎。在實踐層面，有的地方搞“兩田制”：將集體的土地劃分為口糧田和責任田，口糧田按人平均承包；責任田有的按人承包，有的按勞承包，有的實行招標承包。有的地方以發(fā)展集體經(jīng)濟為名干預農(nóng)戶家庭生產(chǎn)，收回承包地，造成部分農(nóng)民失去土地，嚴重影響了農(nóng)民生活和社會穩(wěn)定。針對上述情況，黨中央制定政策明確反對以發(fā)展集體經(jīng)濟的名義削弱、破壞家庭承包經(jīng)營。1998年，黨的十五屆三中全會通過了《中共中央關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出家庭承包經(jīng)營不僅是集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的一個經(jīng)營層次，而且是統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的基礎，集體經(jīng)濟組織要增強為一家一戶服務的功能。對于家庭承包經(jīng)營的地位，《決定》指出：“這種經(jīng)營方式，不僅適應以手工勞動為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也能適應采用先進科學技術(shù)和生產(chǎn)手段的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力，必須長期堅持?！?/p>

近年來，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度有明顯加快的趨勢。截至2016年6月底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積達到了4.6億畝，超過承包地的1/3。在一些沿海地區(qū)這一比例已經(jīng)達到1/2。（2）隨著土地流轉(zhuǎn)速度與規(guī)模的提升，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領域已經(jīng)發(fā)展培育出諸多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等。近年來的多個中央文件均強調(diào)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)應堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t有序進行，要穩(wěn)定和完善以家庭承包為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度。與此相對應，黨和政府的政策始終將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的功能定位于向小農(nóng)戶提供生產(chǎn)經(jīng)營服務，而不是取代一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)。

針對農(nóng)業(yè)比較收益低和小農(nóng)戶在生產(chǎn)中的困難，黨和政府制定了一系列的支持保護措施，主要有：取消農(nóng)業(yè)稅，向小農(nóng)戶提供各種補貼；對小農(nóng)戶銷售的主要農(nóng)產(chǎn)品實行政府保護價收購；著力推進農(nóng)村土地整理和小型農(nóng)田水利設施建設；建立和完善面向小農(nóng)戶的農(nóng)村社會保障制度；等等。

（二）培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

小農(nóng)戶面臨著一些在生產(chǎn)、經(jīng)營、銷售等方面的困難。黨和政府的政策導向可以概括為：在堅持家庭承包經(jīng)營為基礎的同時，積極培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，由這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。

家庭農(nóng)場是小農(nóng)戶的升級版，既保留了家庭承包經(jīng)營這一適宜于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營形式，也在一定程度上實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營。同時，家庭農(nóng)場也有助于推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的標準化、品牌化?！稗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)+小農(nóng)戶”或“農(nóng)民專業(yè)合作社+小農(nóng)戶”的經(jīng)營形式有諸多優(yōu)勢，主要包括：一是有助于解決小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營中面臨的技術(shù)、資金及產(chǎn)品銷售難題；二是有助于解決小農(nóng)生產(chǎn)市場化、國際化競爭力較弱的難題，提高生產(chǎn)標準化和專業(yè)化程度；三是有助于解決小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)收入低、生產(chǎn)效率低的難題。

根據(jù)農(nóng)業(yè)部2016年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國已有超過87萬戶家庭農(nóng)場，工商部門登記注冊的農(nóng)民專業(yè)合作社達190.8萬家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)達到13萬家，各類公益性服務組織超過100萬個。各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的快速發(fā)展，不僅為農(nóng)產(chǎn)品供給的有效增加提供了支撐，同時在一定程度上重構(gòu)了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營以小農(nóng)戶為主的傳統(tǒng)格局。

（三）開展多種類型的農(nóng)業(yè)社會化服務

圍繞如何把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道上來，近年來我國各地開展了積極探索，在不更改農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和不以行政手段加快土地流轉(zhuǎn)的前提下，通過培育新型農(nóng)業(yè)社會化服務主體，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?jīng)營。比較典型的規(guī)?；辗绞接谢Q并地、土地托管以及聯(lián)耕聯(lián)種三種類型?；Q并地是指將農(nóng)民分散化、細碎化的土地調(diào)整到一塊或一片，以此實現(xiàn)土地集中連片耕種和擴大土地規(guī)模經(jīng)營。有的地方由村集體主導，推行“一戶一田”，具體做法是：集體收回農(nóng)戶承包地，然后對土地進行統(tǒng)一綜合整治，平衡地力，完善水、電、路等配套設施，再分配給各家各戶，從而解決了農(nóng)民地塊分散的問題，也為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地或以土地入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體奠定了基礎。土地托管是指農(nóng)民將土地委托給農(nóng)業(yè)社會化服務組織進行耕作管理的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，有的是從種植到收割的全程托管，有的是某一個或幾個生產(chǎn)環(huán)節(jié)的半托管。聯(lián)耕聯(lián)種是指農(nóng)戶聯(lián)合起來，打破田埂界限，選用統(tǒng)一的生產(chǎn)品種，統(tǒng)一進行田間作業(yè)，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。

基于上述政策和制度安排，我國小農(nóng)戶從總體上已經(jīng)被引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。2007年，我國農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率為47%，2017年提高到57%，平均每年提高一個百分點。從農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)率來看，在2007年至2017年的十年中，主要作物單產(chǎn)提高幅度是：小麥26%，玉米11%，稻谷10%，棉花31%。從農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率來看，在2007年至2017年的十年中，全國人均GDP增長了2.2倍，而農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率增加了3倍。農(nóng)業(yè)勞動力減少了1億人，但所創(chuàng)造的農(nóng)業(yè)增加值總量是原來的2.7倍。

二、實現(xiàn)我國小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接所面臨的問題

如前文所述，我國現(xiàn)有的政策和制度安排已經(jīng)極大地促進了小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。但同時也應該認識到，在一些方面仍存在著諸多值得注意和亟待解決的問題。

（一）對小農(nóng)生產(chǎn)的合理性和長期性認識不足

我國20世紀50年代后期開展的農(nóng)業(yè)合作化運動及人民公社化運動徹底摧毀了小農(nóng)經(jīng)濟體制，但實踐證明，農(nóng)業(yè)集體化道路行不通。改革開放后所推行的農(nóng)業(yè)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，實際上是對小農(nóng)生產(chǎn)合理性的再認識，是馬克思主義小農(nóng)理論的中國化。值得注意的是，我國一直存在著把小農(nóng)生產(chǎn)和小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對立起來的思想傾向，認為小農(nóng)生產(chǎn)和小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不相容、不能實現(xiàn)有機銜接，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程就是小農(nóng)被消滅的過程；農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模小是農(nóng)民收入低的主要原因，要提高農(nóng)民收入，就要促進土地流轉(zhuǎn)或農(nóng)村承包權(quán)退出，從而擴大經(jīng)營規(guī)模。相應地，在政策導向上就應該通過加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等方式消滅小農(nóng)戶。由這種認識所支配，一些地方將規(guī)模經(jīng)營和土地流轉(zhuǎn)視為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的必要條件，將土地流轉(zhuǎn)率視為硬性考核目標，甚至違背農(nóng)民意愿強行開展土地流轉(zhuǎn)。

“實際上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式究竟采用小戶經(jīng)營還是規(guī)模化生產(chǎn)，主要取決于一個國家的資源稟賦和技術(shù)條件?！眰鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素包括土地、資本以及勞動力，當這三個要素的邊際產(chǎn)出等于其市場價格時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就是有效率的。在勞動力緊缺而土地資源豐富的國家，農(nóng)場工人的工資成本會很高，此時資本投入會增加以減少勞動力，從而農(nóng)場規(guī)模會擴大。相反，若一個國家人多地少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用最多的生產(chǎn)要素則是勞動力，此時農(nóng)場規(guī)模不會很大。當前中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就屬于勞動力多、農(nóng)場規(guī)模小的情形。隨著城鎮(zhèn)化工業(yè)化進程的加快，農(nóng)村勞動力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚，由此導致農(nóng)村土地耕種規(guī)模因農(nóng)業(yè)人口的流出而增大。雖然由于農(nóng)業(yè)資源稟賦條件的變化，少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)了規(guī)模較大的農(nóng)場，但總體來看，小農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營仍然是我國農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營方式，美國式的超大規(guī)模農(nóng)場經(jīng)營方式在我國并不適用。

（二）農(nóng)村土地制度改革滯后

我國實行農(nóng)村土地集體所有制，在目前農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的政策框架下，村組集體擁有土地所有權(quán)，主要體現(xiàn)為土地發(fā)包權(quán)。農(nóng)民擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，在農(nóng)民承包地沒有發(fā)生流轉(zhuǎn)的情況下，小農(nóng)戶是土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體；當農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)后，小農(nóng)戶擁有土地承包權(quán)，流入者擁有土地經(jīng)營權(quán)。從總體情況來看，我國農(nóng)村土地制度符合我國的國情和農(nóng)情，但仍存在一些問題，不利于小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。

1.土地承包權(quán)不穩(wěn)定

我國現(xiàn)有的政策和法律對村集體調(diào)整和收回農(nóng)民承包地作出了限制性規(guī)定。但是，由于村集體是農(nóng)村土地的所有者并擁有發(fā)包權(quán)，可能會以各種理由調(diào)整和收回農(nóng)民承包地。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這種現(xiàn)象并不是個例。從這個意義上說，我國農(nóng)戶的土地承包權(quán)具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性。例如，一些地方以落實土地集體所有權(quán)或發(fā)展集體經(jīng)濟的名義，收回農(nóng)民的承包地建立集體農(nóng)場；一些地方收回農(nóng)民承包地后，以集體的名義再次轉(zhuǎn)租或重新發(fā)包，實質(zhì)上仍然是農(nóng)戶分散承包經(jīng)營。土地承包權(quán)不穩(wěn)定，就會降低農(nóng)民向土地投資的積極性，也會降低農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿，不利于小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。

2.土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能不完整

我國的農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法等法律規(guī)定，農(nóng)民對承包土地享有占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)的權(quán)利。農(nóng)戶在承包期內(nèi)可按依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。這些權(quán)利是設立在農(nóng)村集體土地所有權(quán)上的用益物權(quán)，構(gòu)成了土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)。但是，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容仍有待完善，主要表現(xiàn)為：土地承包經(jīng)營權(quán)的法定承包期為30年，而流轉(zhuǎn)的期限又不得超過承包期的剩余年限；土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押沒有得到法律許可；土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到限制，只能局限在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，轉(zhuǎn)讓空間極小；土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承在法律上沒有得到明確表述。

3.土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利實現(xiàn)存在著障礙因素

土地經(jīng)營權(quán)是指在一定期限內(nèi)占用承包地、自主組織生產(chǎn)耕作和處置產(chǎn)品，取得相應收益的權(quán)利。在農(nóng)民承包地沒有發(fā)生流轉(zhuǎn)的情況下，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體是統(tǒng)一的。當農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)后，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體發(fā)生了分離。農(nóng)民是土地承包權(quán)的權(quán)利主體，流入者是土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體。農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度的重要功能是借此賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，從而使得我國的農(nóng)村基本經(jīng)營制度更加完善。但從現(xiàn)實情況來看，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利實現(xiàn)存在著障礙因素：第一，土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作滯后，很多流入土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體沒有土地經(jīng)營權(quán)證，也就不可避免地影響到土地經(jīng)營權(quán)的市場交易和流轉(zhuǎn)。第二，一般來說，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投資數(shù)量大、投資回報周期長，相應地，就要求有較長期限的土地經(jīng)營權(quán)。但土地承包經(jīng)營權(quán)有時效限制，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不能與農(nóng)民簽訂跨越承包期的土地流轉(zhuǎn)合同。這一約束條件加大了土地流入方的投資風險，從而不利于其加大農(nóng)業(yè)投入，也有可能導致其對耕地采取短視的、破壞性的利用行為。第三，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款存在困難。假設新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以土地經(jīng)營權(quán)為抵押而在金融機構(gòu)得到了貸款，一旦不能按時償還貸款，金融機構(gòu)就需要把土地經(jīng)營權(quán)這一抵押物變現(xiàn)。通常的變現(xiàn)途徑是把土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。但現(xiàn)實情況是，金融機構(gòu)很難及時找到承接土地經(jīng)營權(quán)的新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。這樣，不容易變現(xiàn)的土地經(jīng)營權(quán)不僅不能給金融機構(gòu)帶來收益，反而成了一種負擔。

（三）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制不完善

實踐表明，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對于小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接具有積極作用。但目前的突出問題是，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制不完善，影響了其把小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道的績效。

在以“公司+農(nóng)戶”為代表的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中，小農(nóng)戶由于力量分散、與公司談判能力弱，難以分享到公司發(fā)展利益，在公司虧損時甚至會遭遇經(jīng)營主體“跑路”和賴賬毀約等情況，利益得不到有效保障。

農(nóng)民專業(yè)合作社是引導小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的重要載體。但我國農(nóng)民專業(yè)合作社在發(fā)展中普遍面臨規(guī)模小、帶動能力弱的問題。尤其值得注意的是，在農(nóng)民專業(yè)合作社統(tǒng)計數(shù)字背后隱藏著大量“空殼”和假冒合作社。筆者參與的中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組2017年對浙江、陜西、吉林等8省10多個縣的調(diào)查結(jié)果顯示，在注冊登記的農(nóng)民專業(yè)合作社中，正常運營的比例大約為20%，有的地區(qū)這一比例低于10%，“空殼”或“休眠”合作社數(shù)量眾多。其中，有的從未開展過經(jīng)營活動，主要是為了獲取政府財政補助或銀行貸款而注冊；有的由于經(jīng)營不善或市場行情變化而停止運營。即使是正常運營的農(nóng)民專業(yè)合作社，也有很多是掛牌或假冒合作社，其與農(nóng)戶社員之間本質(zhì)上是土地租賃關系，并未結(jié)成利益共同體。顯而易見，這些掛牌或假冒合作社很難成為小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的載體。提升農(nóng)民專業(yè)合作社的質(zhì)量是實現(xiàn)我國小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的關鍵。

近年來，黨和政府在政策導向上鼓勵農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)或農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。一些地方規(guī)定，農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)入股是優(yōu)先股，無論企業(yè)或合作社虧損還是盈利，農(nóng)民均按相當于土地流轉(zhuǎn)租金額的保底金額獲得分紅。這種做法雖然使農(nóng)民獲得入股土地的保底收入，但仍難以消除農(nóng)民利益受損問題，若經(jīng)營主體發(fā)生虧損，則農(nóng)民的保底收入也難以保障。尤其是由于小農(nóng)戶在與企業(yè)和合作社打交道時往往處于弱勢地位，企業(yè)或合作社能夠利用其信息優(yōu)勢和強勢談判地位獲取更多利益，而小農(nóng)戶的利益則得不到有效保障。從邏輯上講，讓小農(nóng)戶對經(jīng)營主體的財務活動進行監(jiān)督，能夠在一定程度上降低其隱瞞經(jīng)營績效的道德風險，但小農(nóng)戶由于缺乏相關知識且組織化程度低，難以對經(jīng)營主體的敗德行為實施有效監(jiān)管。另外，股份結(jié)構(gòu)的不均衡也降低了小農(nóng)戶對經(jīng)營主體道德風險的監(jiān)管意愿。一般來說，小農(nóng)戶在企業(yè)或合作社中所占股份比例低，往往不在意經(jīng)營主體財務狀況的真實性，也不關心經(jīng)營主體的經(jīng)營績效，僅僅關注其流轉(zhuǎn)土地的保底租金收入。

（四）面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設滯后

近年來，各種農(nóng)業(yè)社會化服務組織發(fā)展迅速，在帶農(nóng)入市、助農(nóng)增收中發(fā)揮了重要作用。但是，面向小農(nóng)生產(chǎn)的公共和自助服務主體仍然較少，服務體系仍然不夠完善，尤其是在小農(nóng)生產(chǎn)比重較大的山區(qū)和民族地區(qū)，農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設嚴重滯后。從總體上來看，小農(nóng)生產(chǎn)的社會化服務主要是鄉(xiāng)村基層的個體農(nóng)資經(jīng)銷商、個體農(nóng)機手及農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀人等提供的私人服務。從服務領域來看，私人部門給小農(nóng)生產(chǎn)提供的主要是農(nóng)機服務和農(nóng)資供應，而病蟲害防治等環(huán)節(jié)的服務基本處于空白狀態(tài)。普通小農(nóng)戶急需的各種產(chǎn)后服務，如農(nóng)產(chǎn)品收儲、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工、農(nóng)業(yè)保險等，均比較缺乏。在這種情況下，大量的小農(nóng)戶游離于政府和新型服務經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)社會化服務體系之外，依靠不健全的市場參與競爭，面臨很強的不確定性。

三、促進我國小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的對策建議

（一）繼續(xù)堅持家庭承包經(jīng)營的基礎地位

中國人多地少的基本國情，以及在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟再生產(chǎn)相統(tǒng)一的特征，決定了家庭承包經(jīng)營具有其合理性。在未來較長的一段時期內(nèi)，家庭承包經(jīng)營仍然是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主要形式，農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)直接經(jīng)營以及集體直接經(jīng)營等將始終處于非主導地位，是家庭承包經(jīng)營的補充性經(jīng)營形式。

應修訂現(xiàn)行法律，使農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)更加完整。一是賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押。目前，農(nóng)村土地承包法修訂草案已經(jīng)做出調(diào)整，允許土地經(jīng)營權(quán)抵押擔保，還有必要對擔保法、物權(quán)法中有關禁止性條款進行修改，使三部法律的規(guī)定保持一致。二是賦予家庭承包經(jīng)營土地入股權(quán)?，F(xiàn)行法律均未做出家庭承包經(jīng)營土地也可以入股的規(guī)定，有必要進行修訂。

（二）銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策

我國多數(shù)地區(qū)的第二輪土地承包將于2027年到期。應兼顧小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體權(quán)益，銜接落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策。

1.第二輪土地承包到期后直接順延

目前的重點問題是，在第二輪土地承包期滿后，是把現(xiàn)有的承包合同的有效期直接順延30年，還是對土地承包關系進行調(diào)整后再延長30年。從穩(wěn)定小農(nóng)戶預期的角度來看，可以明確在農(nóng)村土地第二輪承包到期后采取直接延包30年的辦法，不再進行土地調(diào)整。其主要理由為：一是不斷調(diào)整土地會引發(fā)社會矛盾。隨著人口變動調(diào)整土地的初衷是解決公平問題，但是，在承包地總量不變的前提下，一些家庭的承包地面積增加，就意味著另一些家庭的承包地面積減少，從而引發(fā)利益沖突。二是土地承包期延長并固化已被多數(shù)農(nóng)民所接受。我國大多數(shù)村莊自第二輪承包以來未對承包地分配進行過較大調(diào)整，一些地方實行土地承包期內(nèi)承包土地不隨人口增減而變化，簡稱“生不增、死不減”模式。在實地調(diào)研中通過對農(nóng)戶的訪談發(fā)現(xiàn)，承包期內(nèi)以戶為單位的承包地固化模式，對農(nóng)民的生活狀況并未產(chǎn)生較大沖擊。從全國情況來看，農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)戶總收入的比重不斷下降，這在一定程度上表明，土地對農(nóng)村人口的保障功能日益弱化，承包地固化越來越被農(nóng)民所接受。因此，跨越承包期限、實行土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”已經(jīng)具備一定條件，有助于實現(xiàn)土地功能從“公平”向“效率”的轉(zhuǎn)變。

第二輪土地承包到期后直接順延需要相應的政策支持和法律保障，有關部門有必要盡早出臺具體的政策，同時，應對現(xiàn)有法律中涉及農(nóng)民對集體土地和其他資產(chǎn)收益成員權(quán)的相關條款進行修改，使得農(nóng)村集體組織內(nèi)部新增成員不能以法律規(guī)定為由提出其經(jīng)濟利益訴求。

2.允許新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)民簽訂跨越承包期的土地租賃或入股合同

這種做法有兩方面的好處：第一，有利于保持土地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)增長的趨勢。目前，絕大多數(shù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)民簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同均以第二輪承包到期日為最高年限。如果到第二輪承包期結(jié)束對土地進行調(diào)整后再實行延包30年，可以預計，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地流轉(zhuǎn)意愿會隨著第二輪承包期越來越近、土地流轉(zhuǎn)期限日益縮短而降低，從而使得農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的勢頭出現(xiàn)萎縮甚至停滯的狀態(tài)。第二，有利于農(nóng)民承包地抵押擔保權(quán)能的實現(xiàn)。我國正在探索賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔保權(quán)能。農(nóng)地未來的收益權(quán)是其經(jīng)營權(quán)抵押貸款的基礎，這種收益權(quán)并不是具有實物形態(tài)的具體財產(chǎn)，而是以未來穩(wěn)定、可持續(xù)的可得收益為前提的。所以，承包期限的長短和穩(wěn)定性直接影響到土地經(jīng)營權(quán)的未來收益情況，進而影響到可以得到貸款數(shù)額的高低。另外一個值得注意的問題是，我國一些地區(qū)（如浙江省）已經(jīng)開展了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以其農(nóng)業(yè)設施設備抵押貸款。由于這些農(nóng)業(yè)設施設備附著在土地上，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以農(nóng)業(yè)設施設備抵押貸款的額度與其使用期限有明顯關系，承包期短則抵押貸款額度低。如果允許新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)民簽訂跨越承包期的土地租賃或入股合同，則其在以農(nóng)業(yè)設施設備抵押貸款時，就可能得到更高額度的貸款。

3.建立和完善向失地、少地農(nóng)民傾斜的社會保障制度

農(nóng)村土地承包關系固化后，那些沒有土地的新增人口就失去了土地保障。對于這一問題，可以將因失地、少地導致生活困難的個體優(yōu)先納入農(nóng)村社會保障覆蓋范圍。此外，集體保障也有必要向失地、少地農(nóng)民傾斜，在集體收益分配時給予失地、少地農(nóng)民一定程度的照顧。

（三）完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制

有一種觀點認為，通過農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可能損害小農(nóng)戶利益，壓縮小農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展空間。相應地，實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接不能依靠新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。已有的實踐表明，這種認識是片面的。但是也應該看到，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展和壯大，并不意味著其能夠自動帶動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，關鍵要看二者之間是否存在緊密的利益聯(lián)結(jié)機制。在未來一個時期，應把完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)機制作為重點，相關的政策舉措是：第一，將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以合同方式或股權(quán)方式帶動小農(nóng)戶的數(shù)量，以及是否與小農(nóng)戶建立穩(wěn)固的利益紐帶（如保護價收購、利潤返還、股金分紅等），作為其申請財政資金支持的必備條件，從而增強新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體把小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道的內(nèi)在激勵。第二，建立和完善風險防范機制。為保證農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的租金收入，目前有兩種具有代表性的地區(qū)實踐：一是建立土地流轉(zhuǎn)風險保證金制度。由土地流入主體繳納風險保證金，一旦其經(jīng)營出現(xiàn)問題，用這些風險保證金給予農(nóng)民保底收入。二是建立土地流轉(zhuǎn)履約保證保險制度。保費由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)民共同承擔，縣級政府給予一定比例的補貼。當新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不能履約時，農(nóng)民可以獲得保險金?？梢越梃b這些實踐探索經(jīng)驗，逐步完善農(nóng)民利益受損風險的防范措施。第三，促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的聯(lián)合與合作。家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會化服務組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，在帶動小農(nóng)戶方面的功能和作用存在著差異。應鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的聯(lián)合和合作，促進不同類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融合發(fā)展，從而提升新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動和服務小農(nóng)戶的能力。

（四）建立和完善面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)社會化服務體系

1.培育和發(fā)展多種類型的服務主體

一是在企業(yè)和個人不愿進入或效率較低的領域，建立政府公益性服務組織。二是支持發(fā)展社區(qū)綜合性農(nóng)民合作組織。小農(nóng)生產(chǎn)相對集中的地區(qū)大多是流動性較差的傳統(tǒng)社區(qū)，成員對本社區(qū)認同感強，重傳統(tǒng)，彼此相互了解，有共同價值觀。在引導小農(nóng)生產(chǎn)進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道的過程中，應充分利用傳統(tǒng)村莊的文化共同體資源，以社區(qū)為載體，培育真正代表農(nóng)民利益的、完全由農(nóng)民組成的合作組織?？梢怨膭罱M織部系統(tǒng)與婦聯(lián)、共青團、軍轉(zhuǎn)辦等群團部門攜手，與財政部門合作，設立地方青年創(chuàng)業(yè)、婦女創(chuàng)業(yè)、返鄉(xiāng)大學生創(chuàng)業(yè)、復員軍人創(chuàng)業(yè)等多種創(chuàng)業(yè)基金，鼓勵那些有理想、想作為的青年人回村創(chuàng)業(yè)，帶領廣大農(nóng)民發(fā)展服務型的農(nóng)民合作組織，為小農(nóng)生產(chǎn)提供生產(chǎn)、就業(yè)、金融等綜合性服務。三是鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展針對小農(nóng)戶的生產(chǎn)服務。四是鼓勵供銷社轉(zhuǎn)變經(jīng)營服務內(nèi)容，重點開展土地托管的農(nóng)業(yè)社會化服務。

2.探索多樣化的服務方式

在今后一個時期，應繼續(xù)完善土地托管、半托管等新型服務方式，從而在不進行土地流轉(zhuǎn)和不更換經(jīng)營主體的條件下，把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。應重視信息技術(shù)在帶動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接中的作用，打造多種類型的平臺，為小農(nóng)戶提供及時的農(nóng)業(yè)政策、農(nóng)技推廣、銷售渠道、市場價格等方面的信息服務。

3.改善小農(nóng)戶的生產(chǎn)條件

那些與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展難以有機銜接的小農(nóng)戶，普遍存在地理區(qū)位偏僻，承包地自然條件差、土地細碎、不平整、無法機械作業(yè)，距離市場遠，道路不通暢，農(nóng)產(chǎn)品市場化成本高等問題。建議啟動耕地宜機化改造和村莊道路建設項目，支持以社區(qū)（行政村或大的自然村）為單位的土地平整和相關農(nóng)業(yè)道路設施建設。

（摘自《中國社會科學院研究生院學報》，2018年第5期）