朱 明，隋 斌，齊 飛，楊 照

0 引言

農業(yè)工程是伴隨著農耕文明而出現(xiàn)的，具有與人類歷史同樣久遠的歷史，其內涵伴隨著科技進步和社會進步不斷變化和豐富，陶鼎來先生將農業(yè)工程定義為“建設農業(yè)和維持農業(yè)生產高效運轉所需要的一切工程”?，F(xiàn)代農業(yè)工程是在工程科學理論的基礎上，采用先進技術、裝備手段，由現(xiàn)代組織管理系統(tǒng)實施，在科學運行機制下推進農業(yè)現(xiàn)代化的活動及其成果。改革開放40年來取得顯著成就，現(xiàn)代農業(yè)工程為農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展筑牢基石、立梁架柱。如溫室設施在城郊和不毛之地的油田地區(qū)大規(guī)模推廣和各地建成的規(guī)?；瘶藴驶】叼B(yǎng)殖場，極大地豐富了城鄉(xiāng)居民的菜籃子，顯著提高了人民營養(yǎng)水平；太陽灶和太陽房已經成為青海、西藏地區(qū)人民生活的重要裝備；地膜覆蓋栽培已經成為許多高寒山區(qū)貧困農民脫貧致富的關鍵；手機成為農民的“新農具”，互聯(lián)網成為助力農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的重要設施。2012～2017年投入到農業(yè)工程建設的資金大幅增長，從6 087.3億元增長到18 973.04億元，年均增長42%。農業(yè)工程建設投資占第一產業(yè)增加值的比例從11%大幅增長到30%。因此，現(xiàn)代農業(yè)工程已經成為農業(yè)現(xiàn)代化建設的最重要的內容之一，現(xiàn)代農業(yè)工程組織、論證、設計、建造、運行、收益等管理體系構建決定了農業(yè)現(xiàn)代化建設成敗。

中國共產黨十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化。針對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略5方面的總體要求，及從“農業(yè)現(xiàn)代化”拓展到“農業(yè)農村現(xiàn)代化”方向，現(xiàn)代農業(yè)工程管理在內涵上必須盡快適應新形勢、新要求，不斷內化自身動態(tài)演化性、共生性、開放性、人的參與性和空間層次性等特征，更加突出整體性、系統(tǒng)性、融合性、協(xié)同性。農業(yè)工程管理領域要對接產業(yè)高質量發(fā)展、綠色生態(tài)安全、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、農村人居環(huán)境改善、小農戶與現(xiàn)代農業(yè)有機銜接、互聯(lián)網大數(shù)據(jù)等信息化手段等新時代農業(yè)農村現(xiàn)代化新的重大需求。從目前的研究來看，劉小勇、周博等研究了農業(yè)工程管理中信息技術的應用，徐麗麗等對農業(yè)工程標準化管理進行了探索研究，隋斌、連鏡清、史淑燕等對農業(yè)工程項目管理提出思考。齊飛、董暉、劉勇等分別對設施農業(yè)工程、林業(yè)工程管理等不同行業(yè)管理進行了模式研究和應用研究。但是農業(yè)工程管理的研究多為某一行業(yè)、某一模式、某一要素、某一技術，缺少綜合性系統(tǒng)性的研究，農業(yè)工程管理方法不成體系。因此，本文在農業(yè)農村現(xiàn)代化這個大系統(tǒng)下，將農業(yè)工程管理創(chuàng)新作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要路徑，創(chuàng)新農業(yè)工程管理方法體系，提出農業(yè)工程管理創(chuàng)新的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，培育新動力、激發(fā)新活力、形成新合力。

1 農業(yè)工程管理創(chuàng)新是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要路徑

1.1 農業(yè)工程管理創(chuàng)新推動鄉(xiāng)村產業(yè)興旺

實現(xiàn)鄉(xiāng)村產業(yè)興旺，離不開現(xiàn)代農業(yè)工程技術的支撐，更離不開農業(yè)工程決策、建設和運營的組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和機制創(chuàng)新。如“菜籃子工程”有效推動了中國設施農業(yè)快速發(fā)展，“菜籃子”市長負責制成為國家保障市場供應的重要舉措；“種子工程”有效促進了中國種子商品化和產業(yè)化進程，知識產權管理和成果評價體系不斷完善，使良種在科技進步貢獻率中所占比例達到43%以上，為國家糧食安全做出重要貢獻?！靶←湙C械化收獲跨區(qū)作業(yè)”打破行政藩籬，使中國農業(yè)機械化的發(fā)展實現(xiàn)歷史性跨越。歷史經驗證明，創(chuàng)新農業(yè)工程管理，有利于強化現(xiàn)代要素集成推廣應用，促進社會化、市場化、規(guī)?；I(yè)化，推動鄉(xiāng)村振興產業(yè)興旺。

1.2 農業(yè)工程管理創(chuàng)新促進農民生活富裕

實現(xiàn)農民生活富裕，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本的落腳點。小農戶是鄉(xiāng)村的基本單元。在相當長的時期內，中國農業(yè)經營中小規(guī)模的農戶仍然會占大多數(shù)，還將是中國農業(yè)生產經營主要組織形式。但是世界銀行研究顯示，2010年中國的農業(yè)勞動生產率（每個農業(yè)勞動者的農業(yè)增加值，農業(yè)增加值為按2000年不變價為基礎計算）為544.96美元/人，在 128 個國家（地區(qū)）中排在第 103 位，是世界平均水平的 0.513、日本水平的 0.013 和美國水平的 0.011。這迫切要求小農戶與現(xiàn)代農業(yè)有機銜接，走農業(yè)產業(yè)化和農民組織化的道路。創(chuàng)新農業(yè)工程管理，有利于支持小農戶與新型經營主體建立緊密的利益聯(lián)結機制，通過發(fā)展特色循環(huán)農業(yè)、綠色有機農業(yè)、高效設施農業(yè)、休閑康養(yǎng)農業(yè)、私人定制農業(yè)等新業(yè)態(tài)提高農產品品質和附加值，提升小農戶抗風險能力，拓展增收空間，促進鄉(xiāng)村振興生活富裕。

1.3 農業(yè)工程管理創(chuàng)新提升生態(tài)宜居綠色發(fā)展水平

生態(tài)宜居、綠色發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的底色。2017年，中國有 5.77 億人口居住在鄉(xiāng)村，農用地占全國土地總面積的 67.2%，意味著鄉(xiāng)村是生態(tài)環(huán)境的主體區(qū)域，生態(tài)是鄉(xiāng)村最大的發(fā)展優(yōu)勢。據(jù)原農業(yè)部 2016年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國每年產生的 38 億 t 畜禽糞污，綜合利用率低于 60%；每年產生的 9 億 t 秸稈中有 2 億 t 未得到利用，每年使用的 200 多萬 t 農膜，當季回收率不足 2/3。2016年末，全國僅 20%的行政村對生活污水進行了處理，65%的行政村對生活垃圾進行了處理?？傮w看，中國農村人居環(huán)境治理工作才剛剛起步。創(chuàng)新農業(yè)工程管理，建成以綠色生態(tài)為導向、促進農業(yè)資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護的政策體系和激勵約束機制，有利于保障農業(yè)工程持續(xù)運行和長久發(fā)揮作用，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興生態(tài)宜居、綠色發(fā)展。

2 農業(yè)工程管理創(chuàng)新面臨的主要問題

2.1 農業(yè)工程管理體系尚未建立

2018年國家機構改革后，國務院將農業(yè)部的職責，以及國家發(fā)展改革委的農業(yè)投資項目、財政部的農業(yè)綜合開發(fā)項目、國土資源部的農田整治項目、水利部的農田水利建設項目等管理職責整合，尋求解決“九龍治水”積弊，但系統(tǒng)有效的管理體系尚未建立起來。農業(yè)工程管理存在“不平衡不充分”的問題，管理環(huán)節(jié)重點在前期立項、爭取資金投入階段，對過程管理和績效評價重視不夠；生產設施裝備建設領域的工程管理比較成熟，但電商農業(yè)、休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)以及農村基礎設施和人居環(huán)境治理類工程管理明顯滯后。

2.2 農業(yè)工程管理創(chuàng)新落后于農業(yè)技術管理創(chuàng)新

近年來，中國建立了國家農業(yè)科技創(chuàng)新體系和現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)技術體系，建立有一批農業(yè)科技創(chuàng)新聯(lián)盟和現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)科技創(chuàng)新中心，針對 50 個主要農產品開展重大共性關鍵技術攻關，構建農科教產學研橫向聯(lián)合、縱向貫通的一體化推廣新機制，集成示范推廣先進實用技術、品種、裝備。但作為現(xiàn)代農業(yè)設施裝備條件支撐和農業(yè)投資主要載體的現(xiàn)代農業(yè)工程管理系統(tǒng)化謀劃還十分薄弱，導致農業(yè)工程技術集成度較低、系統(tǒng)整合度較差、投資效益不高。

2.3 農業(yè)工程管理中經營主體的積極性發(fā)揮不夠

農民、合作組織和龍頭企業(yè)等新型經營主體是農業(yè)工程管理的最終主體，但在現(xiàn)行管理體制下，經營主體往往是被動地按照上級有關部門需要申報農業(yè)工程項目，履行各種申報程序，不能主動地參與到工程規(guī)劃設計和建設管理之中，容易造成農業(yè)工程項目脫離實際需求，實施效果不佳。日本農協(xié)在這方面值得學習的經驗是，農業(yè)工程項目立項是先由農民（或農協(xié)組織）針對農業(yè)生產問題和農業(yè)工程需求（如農業(yè)設施老化、土壤土質下降等），提出項目訴求和方案建議，由政府委托專業(yè)部門論證評估后提出技術和建設方案及投資估算等，然后采取公開招標方式開展設施改造、土壤改良與提升等工程，切實滿足農民需要。

3 農業(yè)工程管理創(chuàng)新方法體系

以錢學森為代表的科學家們在實踐的基礎上實施以系統(tǒng)科學為對象的研究，界定了開放復雜巨系統(tǒng)的概念，并指出處理此類系統(tǒng)所采用的綜合集成方法論。華羅庚等學者提出的“優(yōu)選法”和“統(tǒng)籌法”中的“整合”“協(xié)同”理念，夯實了中國工程管理理論發(fā)展基礎。改革開放以來，工程招投標制、合同管理制、工程監(jiān)理制和法人責任制等管理制度創(chuàng)新以及項目投融資模式、組織管理模式、承發(fā)包模式等工程管理模式創(chuàng)新取得重大進展并在農業(yè)工程領域得到普遍應用。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，聚焦現(xiàn)代農業(yè)工程，管理創(chuàng)新要針對農業(yè)供給側結構性改革、三產融合、綠色發(fā)展、質量提升等重大需求，圍繞農業(yè)農村現(xiàn)代化目標進行全系統(tǒng)、全環(huán)節(jié)、全要素和全方位的整合，提供整體優(yōu)化的農業(yè)工程規(guī)劃、設計、建設方案。基于上述理論基礎和現(xiàn)實需求，提出基于農業(yè)工程全系統(tǒng)整合、全要素集成、全環(huán)節(jié)優(yōu)化、全方位協(xié)同的“四全”管理方法體系（如圖 1）。即通過全系統(tǒng)整合，形成農業(yè)工程規(guī)劃設計整體解決方案，為農業(yè)工程建設提供科學決策支撐；通過全要素集成，形成農業(yè)工程集成技術和建設標準體系，為農業(yè)工程建設提供科學高效的實施路徑；通過全環(huán)節(jié)優(yōu)化，形成充分符合當?shù)貙嶋H、產業(yè)鏈條完整、優(yōu)質高效生態(tài)的農業(yè)工程優(yōu)化建設模式，為農業(yè)工程建設提供精準和動態(tài)的管控方法；通過全方位協(xié)同，形成戰(zhàn)略戰(zhàn)術統(tǒng)籌、中央地方協(xié)調、有關各方聯(lián)動、經營主體互利共贏、經濟社會生態(tài)共促的新型農業(yè)工程管理和運行機制，為農業(yè)工程建設提供系統(tǒng)化的目標推進方略。

圖1 農業(yè)工程管理創(chuàng)新方法體系

3.1 全系統(tǒng)整合

3.1.1 規(guī)劃整合形成一張藍圖

按照國務院機構改革后的職能，自然資源部整合國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系。鄉(xiāng)村規(guī)劃是對鄉(xiāng)村各項活動的總體安排，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要依據(jù)。農業(yè)工程規(guī)劃要與鄉(xiāng)村規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等空間規(guī)劃體系相互銜接，綜合考慮產業(yè)發(fā)展需求、土地集約利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，統(tǒng)籌規(guī)劃農田基礎設施建設、農產品生產裝備與設施建設、農產品加工與儲運設施建設、農產品產地環(huán)境設施建設、農業(yè)經營管理與防災減災設施建設等重點，全面提升農業(yè)綜合生產能力、農業(yè)科技支撐能力和農產品市場競爭力。同時，要強化農業(yè)工程可行性研究、初步設計和項目評估，以保證規(guī)劃的科學實施和有效落實。

3.1.2 資金整合建立合力機制

農業(yè)工程資金投入涉及到基本建設投資、財政資金、商業(yè)銀行和政策性銀行信貸資金、其他社會資金等不同來源，不同渠道資金的主體特征與投資訴求不同。財政資金推行“大專項+任務清單”的管理方式，從中央層面整合歸并性質相同、內容相近的項目，下放資金使用權限，其核心就是推動資金統(tǒng)籌整合使用。在此基礎上針對科技創(chuàng)新能力條件、生態(tài)循環(huán)農業(yè)、農業(yè)廢棄物資源化利用、農村一二三產業(yè)融合等鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)，財政資金要通過探索發(fā)展農業(yè)專項建設基金，采取以獎代補、擔保貼息、政府購買服務等方式，撬動金融和社會資本投入，實現(xiàn)資金整合。此外，要不斷創(chuàng)新“政銀擔”“政銀?！薄般y行貸款+風險補償金”“兩權抵押貸款”“農村信用社小額信貸”“農業(yè)品價格指數(shù)保險”“農機融資租賃”“雙基聯(lián)動合作貸款”“農業(yè)領域政府和社會資本合作（PPP）”“供應鏈融資”等金融模式，增強金融支農和資金整合的可持續(xù)性。

3.1.3 數(shù)據(jù)整合打造互聯(lián)互通平臺

信息化管理手段已經成為推動農業(yè)新產品、新業(yè)態(tài)、新模式加快成長的創(chuàng)新發(fā)展動能。要加快推進物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、云計算在農業(yè)工程管理全過程的應用，實現(xiàn)農業(yè)工程科學化決策和精準化管理。以農業(yè)信息化工程為結合點，加快農業(yè)基礎設施及裝備與信息技術的全面融合，在種業(yè)信息化、智慧設施農業(yè)、農產品智慧物流供應鏈、農業(yè)大數(shù)據(jù)云平臺、農業(yè)數(shù)字科普服務等重點領域實現(xiàn)農業(yè)生產智能化、經營網絡化和行政管理高效透明、信息服務靈活便捷。以智慧設施農業(yè)為例，通過信息化管理技術改造傳統(tǒng)設施及裝備運行方式和管理模式，針對規(guī)模化生產的信息化管理軟件（環(huán)境、栽培、能源、行為等），開發(fā)基于區(qū)域性的云計算數(shù)據(jù)庫（環(huán)境、成本、產量為重點），實現(xiàn)數(shù)據(jù)整合和高效應用，全面提高生產效率、效益和競爭力。

3.2 全要素集成

3.2.1 技術要素集成

按照農業(yè)生產的產前、產中和產后環(huán)節(jié)所涉及的主要農業(yè)工程技術領域，農業(yè)工程技術體系主要劃分為 7個技術大類（如圖 2），即農田基礎設施工程技術、農業(yè)機械化工程技術、設施農業(yè)工程技術、農產品產地初加工與儲藏工程技術、農產品流通工程技術、農業(yè)資源環(huán)境保護工程技術和農業(yè)信息化工程技術，技術大類下又分子類（如設施農業(yè)工程技術又分為設施園藝和設施養(yǎng)殖子類，農業(yè)資源環(huán)境保護工程技術又分為廢水處理和固廢處理子類）。完整的農業(yè)工程技術體系為農業(yè)工程提供先進適用和全面系統(tǒng)的技術支撐。

3.2.2 標準要素集成

標準體系是一定范圍內的標準按其內在聯(lián)系形成的科學的有機整體。農業(yè)工程技術標準體系是將包括農業(yè)生產的產前、產中、產后全過程的農業(yè)工程技術標準按其內在聯(lián)系形成的結構化的技術標準集，它是規(guī)范農業(yè)工程管理的技術依據(jù)。標準體系要覆蓋整個農業(yè)工程技術領域，實現(xiàn)對農業(yè)工程全過程的質量控制和管理。因此，在標準體系的構建與實施中，應重點考慮其在農業(yè)工程的技術鏈上處于哪個具體環(huán)節(jié)，再結合專業(yè)領域和標準層級綜合確定。通過制定技術標準、產品標準、建設標準和管理標準等形成農業(yè)工程標準體系，為技術應用和工程建設提供遵循規(guī)范和可靠保障。

3.2.3 模式要素集成

農業(yè)工程模式是一個具有特定目標、功能、結構的整體，其構成包括主體、對象、技術、組織方式、環(huán)境條件等基本要素。其中，組織經營模式主要是建設和運營主體的組織管理方式，主要聚焦于不同發(fā)展階段（包括新建、改建、擴建）、不同規(guī)模新型經營主體（包括家庭農場、專業(yè)大戶、農民合作組織和農業(yè)龍頭企業(yè)）的組織管理方式。產業(yè)發(fā)展模式是在綜合考慮區(qū)域產業(yè)布局、產業(yè)發(fā)展環(huán)境、產業(yè)支撐保障能力等要素基礎上的經濟管理方式。建設管理模式是將技術、組織、產業(yè) 3個系統(tǒng)耦合，形成更加系統(tǒng)和更加綜合的切實可行的項目規(guī)劃設計及建設方案，從而獲得單項模式所無法獲得的功能與效用。

3.3 全環(huán)節(jié)優(yōu)化

3.3.1 樹立“底線”管理思維

“底線”管理思維要求通過法律法規(guī)、制度、行政管理、標準定額等強化對農業(yè)工程的嚴格管控?！董h(huán)境保護法》《土地管理法》《草原法》《森林法》《漁業(yè)法》等現(xiàn)行法律是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障，要進一步健全法律法規(guī)，依法管理農業(yè)工程。生態(tài)文明建設取得重大制度創(chuàng)新，建立紅線管控制度，設定資源消耗上限、環(huán)境質量底線和生態(tài)保護紅線，成為農業(yè)資源保護工程準則。農業(yè)工程涉及環(huán)節(jié)多，各級農業(yè)行政主管部門應通過加強行政管理，按照職責分工和資金使用方式，指導督促建設單位做好勘察、設計、論證分析等前期工作，認真審核征地、環(huán)評、項目審核（備案）等前期工作條件。通過標準定額建設加強農業(yè)工程管理，以達到國家規(guī)范、標準要求，如在農業(yè)工程設計中提出主要建筑工程、田間工程的關鍵設計參數(shù)、設計依據(jù)。

3.3.2 落實“四制”現(xiàn)代項目管理制度

在農業(yè)工程項目實施過程中，各級農業(yè)行政主管部門應督促項目建設單位嚴格執(zhí)行項目法人責任制、招投標制、合同制和工程監(jiān)理制，按照可行性研究報告和初步設計批復文件組織實施工作。建筑工程、田間工程要嚴格按照設計圖紙進行施工，儀器設備要嚴格按照批復數(shù)量和技術參數(shù)進行招標采購，確保項目按時保質保量完成。項目建設單位的法定責任人對項目負總責，包括申報、實施、質量、資金管理及建成后的運行等。招投標中招標人要用技術經濟評價方法和市場競爭機制，有組織開展擇優(yōu)成交。農業(yè)工程項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理、設備材料采購都要依法訂立合同。施工中應由具備相應資質的監(jiān)理單位進行監(jiān)理。

3.3.3 實施全過程質量管理和績效評價

圖2 農業(yè)工程技術大類和子類劃分

建立健全事前、事中、事后監(jiān)督有效銜接的全過程績效管理機制，對實施效果、資金使用效益進行科學評價。建立以績效評價結果為導向的資金分配機制，對農業(yè)工程技術效果、經濟效益、社會效益、環(huán)境效益和管理效率等進行分析評價。健全完善績效評價指標體系，改變以往單項任務績效考核，逐步轉變?yōu)樾袠I(yè)綜合績效考核。在對農業(yè)工程項目前期工作、組織實施、驗收總結及運營進行分階段評價的基礎上形成綜合評價指標體系，全面反映農業(yè)工程項目從準備到正常運營的全過程狀況，切實反映農業(yè)工程項目效益、管理水平和決策質量。

3.4 全方位協(xié)同

3.4.1 中央和地方政府協(xié)同

中央和地方政府協(xié)同的關鍵是建立事權和支出責任相適應的制度，即根據(jù)中央和地方“誰該干什么事”來定“誰掏錢”，再通過分稅、轉移支付機制等讓“錢”與“事”相匹配。根據(jù)受益范圍（外部性）、信息復雜程度（發(fā)揮地方貼近基層、容易獲取信息的優(yōu)勢）、激勵相容（激勵各級政府按規(guī)定的職能盡力做好自己的事情，避免因追求局部利益而損害整體利益）等原則，合理劃分各級政府間事權與支出責任。例如農田基礎設施、農業(yè)資源環(huán)境保護工程屬于中央和地方共同事權，應由中央財政和地方財政共同分擔，中央分擔部分通過專項轉移支付委托地方組織實施。設施農業(yè)、農產品產地初加工與儲藏、農產品流通工程屬于地方事權的，由地方承擔支出責任，中央主要通過一般性轉移支付給予引導、支持和示范。

3.4.2 政府和社會資本協(xié)同

2017年，財政部、農業(yè)部發(fā)布《關于深入推進農業(yè)領域政府和社會資本合作的實施意見》，明確將農業(yè)綠色發(fā)展、高標準農田建設、現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園、田園綜合體、農產品物流與交易平臺、“互聯(lián)網+”現(xiàn)代農業(yè)作為引導和鼓勵社會資本參與農業(yè)公共產品和服務供給的重點領域。高標準農田建設工程的農地用途和權屬關系不變，涉及到的各類建設和經營主體，不同主體的特征與資金需求不同，多采用BOT（建設-經營-轉讓）融資模式來進行籌資建設。農業(yè)廢棄物資源化利用工程大多需要與專業(yè)運營機構合作，建立企業(yè)投入為主、政府適當支持、社會資本積極參與的運營機制，多采取BOT、BOO（建設-擁有-經營）融資模式。病死畜禽處理工程屬于環(huán)保產業(yè)，主要涉及對病死生豬、牛羊、禽類等動物尸體的無害化處理及有效利用問題，多采取BOT、BOO融資模式。休閑農業(yè)引入 PPP（政府和社會資本合作）模式主要是為擴寬休閑農業(yè)基地建設的融資渠道，提供優(yōu)質的休閑農業(yè)基礎設施和服務，同時引進先進的休閑農業(yè)領域管理團隊和管理經驗，提高運營效率，可以采用 BOT 或DBFO（設計-建造-融資-經營）等模式。

3.4.3 農民與新型經營主體協(xié)同

1）通過農業(yè)生產性服務業(yè)實現(xiàn)協(xié)同。農業(yè)工程項目組織實施過程中要帶動資源、技術、市場等要素在農村的優(yōu)化集成，促進農村一二三產業(yè)相互滲透、交叉重組，推動農業(yè)發(fā)展由單純依靠傳統(tǒng)生產要素投入向依靠資金、技術、管理、市場等多種要素協(xié)同創(chuàng)新上來，有效破解農戶分散、土地零散、資金閑散和市場分散等制約瓶頸問題。

2）通過利益聯(lián)結實現(xiàn)協(xié)同。在重視培育新型經營主體扶大扶強的同時，將新型經營主體對小農戶的帶動作為政府扶持農業(yè)工程項目的重要衡量標準，推動更多惠農政策和資金資源向小農戶傾斜。在組織中完善經營機制，引導和組織小農戶參與和建立農民專業(yè)合作社，完善股份合作、訂單帶動、利潤返還等“風險共擔、利益共享”的利益聯(lián)結機制。

3）通過新業(yè)態(tài)共建共享協(xié)同。推動農業(yè)、旅游、文化、商業(yè)、體育等產業(yè)深度融合，著力構建和完善農業(yè)觀光、休閑購物、美食體驗、文化創(chuàng)意、養(yǎng)生度假等鄉(xiāng)村旅游核心產品體系，形成康養(yǎng)、研學、科技等新業(yè)態(tài)。

3.4.4 經濟發(fā)展與綠色發(fā)展協(xié)同

1）通過提升綠色產品價值實現(xiàn)協(xié)同。有序開發(fā)特色優(yōu)質資源，推廣應用綠色生產方式，打造產地環(huán)境更加清潔、資源利用更加節(jié)約高效、綠色產品供給能力更加突出的優(yōu)勢特色農產品生產基地，推進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展將生態(tài)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢和產業(yè)優(yōu)勢。

2）通過以生態(tài)為導向的農業(yè)補貼制度實現(xiàn)協(xié)同。探索耕地地力保護補貼與保護責任相掛鉤，增強經營主體推進綠色發(fā)展的內生動力，實現(xiàn)“藏糧于地”。加大耕地保護和休養(yǎng)生息，在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化地區(qū)探索建立耕地休耕制度，在東北進行黑土地保護利用試點，將符合條件的坡度 25°以上坡耕地、嚴重沙化耕地和重要水源地 15°～25°坡耕地實行退耕還林還草。完善草原生態(tài)補償制度，擴大退牧還草工程實施范圍。

4 農業(yè)工程管理創(chuàng)新的關鍵環(huán)節(jié)

農業(yè)工程具有周期長、環(huán)境復雜、涉及多種利益訴求、易受各種因素影響等特殊性，農業(yè)工程管理不僅要考慮一般性的工程管理模式和運營機制，還必須充分考慮農業(yè)工程的特點以及新時代要求等。農業(yè)工程管理創(chuàng)新要緊密圍繞農田基礎設施建設、農產品生產裝備與設施建設、農產品加工與儲運設施建設、農產品產地環(huán)境設施建設、農業(yè)經營管理與防災減災設施建設等領域，重點突出目標管理、過程管理和動態(tài)控制 3 個關鍵環(huán)節(jié)。

4.1 目標管理

目標管理是把整個工程的工作目標作為一個完整的系統(tǒng)加以整合、優(yōu)化、集成，是多個目標協(xié)調一致的管理過程。這種協(xié)調包括同一層次的多個目標之間的橫向協(xié)調，總目標與子目標之間的縱向協(xié)調，以及工程項目目標與組織目標之間的協(xié)調等。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求下，農業(yè)工程更加成為疊合的綜合系統(tǒng)，具有多目標的特點，包括經濟目標、技術目標、社會目標、生態(tài)目標和安全目標 5 個基本目標。目標管理必需將 5 個基本目標（如圖 3 所示）作為一個系統(tǒng)，保證基本目標全部實現(xiàn)，進而保證工程總目標的實現(xiàn)。不同的農業(yè)工程，其管理目標的優(yōu)先程度有所不同。技術目標一直是影響農業(yè)工程決策的重要目標，工程能夠成為新技術的載體和推動者，技術目標的滿足往往是必要條件，如農業(yè)機械化工程、農業(yè)信息化工程、農田水利工程等大型工程，只有在技術支撐足夠滿足項目需求時才能實施，因而技術目標占據(jù)主導地位。經濟目標反映對工程收益的訴求，具體表現(xiàn)為農業(yè)農村發(fā)展數(shù)量、質量的名稱和數(shù)值，如設施農業(yè)工程、農產品加工與貯藏工程、農產品物流工程都要充分考慮投資估算和效益分析，經濟效益最大化是經濟目標為主導的工程項目決策首先要考慮的問題。社會目標在公共工程中應用最為廣泛，特別是鄉(xiāng)村振興不應只考量經濟發(fā)展，還要考慮農村人居環(huán)境和基礎設施的改善，如沼氣工程、農村廁所革命等民生工程就要將社會目標的實現(xiàn)作為最重要考量因素。生態(tài)目標集中體現(xiàn)在農業(yè)工程適應自然、利用自然并與自然和諧統(tǒng)一，生態(tài)目標已成為每個工程項目決策前的必備工作，如農產品產地環(huán)境保護、農業(yè)廢棄物資源化利用等已經成為鄉(xiāng)村振興的重要內容。安全目標在農業(yè)工程決策中也發(fā)揮著越來越重要的作用，由于農業(yè)對于糧食安全、食物安全、生態(tài)安全的特殊重要性，有時寧可舍棄部分新技術、新材料的使用，以確保工程的可靠性和穩(wěn)定性。農業(yè)工程管理中要尋求不同目標的最佳結合點，既不能不切實際地全部最優(yōu)，更不能片面強調或偏廢一個目標，應做到綜合優(yōu)化。為此，農業(yè)工程管理實踐中要做到實事求是、因地制宜，在現(xiàn)代農業(yè)工程規(guī)劃和設計目標中應充分考慮約束性指標、預期性指標和菜單性指標。

圖3 農業(yè)工程目標管理的5個基本目標

4.2 過程管理

農業(yè)工程管理活動要經過設計、施工、工程運營一直到工程退役，工程管理的過程性使得對工程管理的創(chuàng)新也必須是全過程的。農業(yè)工程過程管理要努力滿足農業(yè)農村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的整體需求，圍繞創(chuàng)建農業(yè)農村現(xiàn)代化工程建設技術體系、標準體系和模式體系，開展農業(yè)工程集成技術、集成模式和集成標準方面的系統(tǒng)研究，為農業(yè)農村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建設提供系統(tǒng)、整體、全面和科學、完善、高效的解決方案。以設施奶牛養(yǎng)殖場為例，在設計環(huán)節(jié)要符合產業(yè)高質量發(fā)展、一二三產融合發(fā)展、循環(huán)發(fā)展要求，充分分析國內外市場和項目所在省所在市市場供需情況，綜合考慮優(yōu)質高產奶牛養(yǎng)殖設施工程、優(yōu)質飼料種植田間基礎設施工程和乳品加工工程，重點設計研發(fā)高效節(jié)能的新型設施裝備、減損保質的農產品產后處理裝備、增值增效的農產品物流與深加工設施以及質量安全追溯和危害分析設備。在施工環(huán)節(jié)是工程實施、建成投產、發(fā)揮投資效益的關鍵階段，規(guī)劃部門進行放線、驗線、測量工作；項目管理、施工、監(jiān)理等單位進場；督促施工單位辦理安全施工、消防、衛(wèi)生、環(huán)保、臨建許可證；組織開工，開槽后組織驗槽，確定地基處理方案；進入正式施工，建設單位進行“四控四管一協(xié)調”；組織主要材料、設備招投標工作；進行施工過程中各環(huán)節(jié)的中間驗收；建設單位根據(jù)工程進度，支付工程進度款。在工程運營環(huán)節(jié)，可以采取“公司+基地+農戶”的經營聯(lián)合體，將小農戶納入產業(yè)鏈環(huán)節(jié)，通過“訂單”建立利益聯(lián)結機制。公司自營奶牛養(yǎng)殖場，實行廠長負責制，養(yǎng)殖場內部運作由養(yǎng)殖場自行安排，總體發(fā)展計劃報公司商定。公司作為龍頭企業(yè)，帶動農戶奶牛集中舍飼養(yǎng)殖，實行統(tǒng)一配種、統(tǒng)一疫病防治、統(tǒng)一飼料供應、統(tǒng)一鮮奶交售、統(tǒng)一技術指導。公司乳品加工廠在擴建完成后實行廠長負責制，并按現(xiàn)代企業(yè)管理模式自主經營、獨立核算。

4.3 動態(tài)控制

受到設計變更、工程經費不到位、無法預料的惡劣天氣、政策法規(guī)變更、自然災害等影響，農業(yè)工程的目標管理和過程管理過程呈現(xiàn)出一個動態(tài)、時變的復雜系統(tǒng)。此時并非否定計劃的必要性，而是強調變化的絕對性和動態(tài)控制的重要性。農業(yè)工程實行動態(tài)的控制管理包括前饋控制、現(xiàn)場控制和反饋控制。隨著系統(tǒng)論和控制論在農業(yè)工程管理中的應用，前饋控制或稱主動控制，是在工程活動開始前對工程活動中可能產生的偏差進行預測和估計并采取防范措施，將可能的偏差消除于產生之前。農業(yè)工程要在充分論證當?shù)剞r業(yè)區(qū)劃、農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃、農業(yè)生產力布局、農機具優(yōu)化設計與合理配備、農村建筑優(yōu)化設計、水利工程和土地利用工程優(yōu)化規(guī)劃設計等方面基礎上，科學開展可行性分析、初步設計和工程設計?，F(xiàn)場控制或稱同步控制或同期控制，監(jiān)督和指導工程活動的進行。中國農業(yè)工程監(jiān)理起步于 2002年，《林業(yè)生態(tài)工程建設監(jiān)理暫行辦法》《農業(yè)基本建設項目管理辦法》等文件規(guī)定土建或田間工程總投資額達到一定數(shù)量（通常為 100 萬元以上），或房屋類建筑面積達到一定規(guī)模（一般在 1 000 m2以上），必須由具備相應資質的監(jiān)理單位進行工程監(jiān)理。反饋控制是工程管理中最常用的控制類型，在周期性活動中消除偏差對后續(xù)活動過程的影響。以農業(yè)信息化工程為例，加快研發(fā)與農產品生產過程相關的信息化管理技術裝備、與農產品市場流通相關的信息化服務技術裝備和與大數(shù)據(jù)獲取及應用相關的信息化決策咨詢技術裝備。前饋控制、現(xiàn)場控制和反饋控制三者結合、交疊運作，可實現(xiàn)管理系統(tǒng)的動態(tài)控制。動態(tài)控制的基本程序是：圍繞工程活動事前事中事后的前饋控制、現(xiàn)場控制和反饋控制，具體在“識別偏差-分析偏差-調整偏差-再識別偏差-再分析偏差-再調整偏差”的中得以實現(xiàn)（圖 4）。

圖4 農業(yè)工程動態(tài)控制流程

5 相關政策建議

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，運用系統(tǒng)管理和工程管理的理論，系統(tǒng)分析并創(chuàng)新中國農業(yè)工程管理方法體系，即全系統(tǒng)整合、全要素集成、全環(huán)節(jié)優(yōu)化、全方位協(xié)同的“四全”方法體系。農業(yè)工程管理創(chuàng)新重點是將目標管理、過程管理和動態(tài)控制貫穿農業(yè)工程項目的始終。在農業(yè)工程創(chuàng)新方法體系和創(chuàng)新關鍵環(huán)節(jié)分析的基礎上提出了農業(yè)工程管理創(chuàng)新政策建議（圖 5）。

5.1 強化農業(yè)工程頂層設計

全方位重構和打造農業(yè)工程管理政策頂層設計，有效引導財政、金融、社會資本更多地投向重點領域、重點區(qū)域，更好的激發(fā)新動能、補齊短板，推進農業(yè)供給側結構性改革深化。要突破部門藩籬制定“全國一盤棋”的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃以及相應的農業(yè)工程投資總體方案，統(tǒng)籌編制政府農業(yè)投資部門預算、財政資金整合方案、撬動金融和社會資本投資合作方案等，將“項目競爭式”管理轉變?yōu)椤肮卜帐健惫芾?，充分發(fā)揮規(guī)劃和投資對農業(yè)工程管理的引領和導向作用。探索建立農業(yè)工程領域事權與支出責任相匹配的制度，明晰中央與地方支出責任，科學合理劃分中央與地方農業(yè)事權，提高地方決策的自主性和靈活度。

5.2 強化農業(yè)工程部門分工合力

中國農業(yè)工程管理涉及農業(yè)農村、環(huán)保、住建、水利、自然資源等多個職能部門，需要各部門的協(xié)調配合。特別是國務院機構改革后，針對分工有調整的農田建設、農村人居環(huán)境改善、農村基礎設施建設、種業(yè)管理、農業(yè)資源保護等，各部門職責和分工應切實理順、盡快入位，建立完善日常聯(lián)席工作制度，強化中央各部門間決策的統(tǒng)籌協(xié)調與溝通協(xié)作，增強部門間協(xié)調合作。推進多部門資金項目整合，對于綜合性強、涉及面廣的項目，要整合人員、資金和數(shù)據(jù)信息，建立聯(lián)席會議制度、搭建工程管理平臺、設立農業(yè)工程項目庫，成熟一個孵化一個、落地一個，提高政府管理效能。

圖5 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農業(yè)工程全過程創(chuàng)新管理

5.3 強化農業(yè)工程管理立法及制度建設

研究制定和調整優(yōu)化農業(yè)工程管理法律法規(guī)。依據(jù)《農業(yè)法》《投資法》《環(huán)境保護法》《土地管理法》等，健全農業(yè)工程管理相關管理辦法、指導目錄、法律條文等，引導、規(guī)范和保護農業(yè)工程管理，完善社會資本進入農業(yè)工程管理的法律保障，依據(jù)市場規(guī)律促進社會主體對農業(yè)工程的投資、并保障投資的利益。健全完善農業(yè)工程專家評審論證和咨詢評估制度、決策責任問責制度、公示制度等，提高工程項目評審、施工、決策等方面的科學性和透明度，為各類社會資本投資農業(yè)工程創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，提高財政、土地、工商等綜合行政部門在落實政策、加強市場監(jiān)管、提升公共服務等方面管理效率。完善標準體系，包括農業(yè)資源保護利用、農業(yè)綠色生產、農產品質量安全、農業(yè)產地環(huán)境、農村人居環(huán)境等方面管理標準等。

5.4 強化農業(yè)工程管理監(jiān)督評價

推進農業(yè)工程管理的內部與外部監(jiān)督機制改革，建立常態(tài)化、多元化的農業(yè)工程監(jiān)督機制。切實履行內部監(jiān)督和對項目實施主體的監(jiān)管職責，充分發(fā)揮審計部門、政府咨詢委員會、行業(yè)協(xié)會等作用，參與對農業(yè)工程的評估和監(jiān)督。適當引入第三方，加大政府購買服務力度，委托符合條件的中介機構開展工程績效評價，建立農業(yè)工程項目實施效果定期（如以 3年為一個周期）評價機制，把評價結果作為工程取消、調整、存續(xù)的重要依據(jù)。充分利用大眾媒介等方式積極宣傳農業(yè)工程項目監(jiān)督的內容、形式、方法等，引導鼓勵社會監(jiān)督。建立嚴格的監(jiān)督工作保密制度，維護公民合法權益。

6 結論

1）在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農業(yè)農村現(xiàn)代化已經成為當前和今后一個時期農業(yè)農村發(fā)展的總目標。農業(yè)工程建設和順利運行關系到農業(yè)農村現(xiàn)代化的成敗。農田基礎設施工程、農業(yè)機械化工程、設施農業(yè)工程、農產品加工貯藏工程、農產品流通工程、農業(yè)資源環(huán)境保護工程和農業(yè)信息化工程等重大農業(yè)工程的管理需要在系統(tǒng)科學綜合集成方法論和整合協(xié)同理念指導下進行創(chuàng)新。

2）聚焦鄉(xiāng)村振興重大需求，創(chuàng)新提出農業(yè)工程管理的規(guī)劃、資金、數(shù)據(jù)全系統(tǒng)整合；技術、標準模式全要素集成；底線管理、項目管理、質量管理和績效評價全環(huán)節(jié)優(yōu)化；中央-地方、政府-社會、各經營主體、經濟-生態(tài)全方位協(xié)同的“四全”管理方法體系。

3）農業(yè)工程管理創(chuàng)新的關鍵環(huán)節(jié)在于在目標管理中綜合考慮技術目標、經濟目標、社會目標、生態(tài)目標和安全目標，統(tǒng)籌控制、綜合優(yōu)化、協(xié)調一致不斷優(yōu)化農業(yè)工程的整體目標；在過程管理中對設計、施工、運營全過程中的多方訴求，利用激勵和約束機制，提出科學高效解決方案，促使農業(yè)工程項目規(guī)范有序開展；在動態(tài)控制中面臨市場風險、自然風險、技術風險、金融風險等外部風險以及工程自身風險，要切實把前饋控制、現(xiàn)場控制和反饋控制結合起來，保證農業(yè)工程項目質量。

4）未來農業(yè)工程管理政策應強化頂層設計、強化各部門分工合理、強化立法及制度創(chuàng)新、強化監(jiān)督評價，使農業(yè)工程管理適應中國鄉(xiāng)村振興的需求。

（摘自《農業(yè)工程學報》，2019年第35卷第2期）