(浙江工業(yè)大學(xué) 文化與法制研究中心，浙江 杭州 310023)

一、問(wèn)題的提出：調(diào)查權(quán)是附帶的權(quán)力嗎？

作為憲法確認(rèn)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院在實(shí)現(xiàn)其法律監(jiān)督職能的體制機(jī)制上的變革，或因應(yīng)或能動(dòng)地不斷完善和深化。其中的核心指標(biāo)和關(guān)鍵支點(diǎn)，是其檢察權(quán)(或曰檢察監(jiān)督權(quán))在憲法規(guī)范及其解釋中獲得的權(quán)力性質(zhì)、價(jià)值、能力與限度。這可分解為兩方面：一方面是檢察權(quán)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的質(zhì)與量的規(guī)定性，另一方面是檢察權(quán)內(nèi)部的手段方式與規(guī)則程序的確定性。前者根據(jù)憲法并在憲法層面上予以厘清，決定著后者的合憲性存在；后者在組織法、程序法與訴訟法的層次承接著前者[注]對(duì)此有學(xué)者指出，在人民檢察院的憲法職能實(shí)現(xiàn)所需法律結(jié)構(gòu)與位階層次上，宜由《人民檢察院法律監(jiān)督法》對(duì)其實(shí)現(xiàn)方式和職權(quán)體系作出規(guī)定。參見(jiàn)湯維建：《檢察監(jiān)督立法的外部關(guān)系與內(nèi)部關(guān)系》，《人民檢察》2011年第9期，第46-47頁(yè)。，并恪守前者在理念原則、權(quán)力向度和規(guī)則邊界等方面的基本給定。前者的總括性、原則性與后者的明確性、操作性相輔相成。在憲法修正案、監(jiān)察法對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制重大改革與發(fā)展的確認(rèn)和創(chuàng)設(shè)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)力的全新塑造的同時(shí)，必然對(duì)包括檢察權(quán)在內(nèi)的其他國(guó)家權(quán)力帶來(lái)影響[注]朱孝清：《國(guó)家監(jiān)察體制改革后檢察制度的鞏固與發(fā)展》，《法學(xué)研究》2018年第4期，第5-21頁(yè)。就檢察機(jī)關(guān)行政公訴的屬性、類(lèi)型與法制發(fā)展，有學(xué)者認(rèn)為在受案范圍、審理規(guī)則、立案程序、審理程序、期限、判決類(lèi)型等方面突出其客觀訴訟特征，建構(gòu)其法律規(guī)則。參見(jiàn)劉藝：《構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制》，《法學(xué)研究》2018年第3期，第41-52頁(yè)。。與之相適應(yīng)，檢察權(quán)以法律監(jiān)督為歸依和導(dǎo)引，立足司法實(shí)踐，在民事、行政公訴權(quán)上的受權(quán)、試點(diǎn)和確立，維護(hù)和保障法律實(shí)施的統(tǒng)一性、有序性、目的性，強(qiáng)化法律主體履行法定職責(zé)的規(guī)范性、合法性、普遍性，成為其內(nèi)部結(jié)構(gòu)、含量與運(yùn)行的生長(zhǎng)點(diǎn)與新動(dòng)能，并將進(jìn)一步促使檢察機(jī)關(guān)在其系統(tǒng)性、有機(jī)性和邏輯性上探索、規(guī)劃、確認(rèn)各種具體檢察監(jiān)督的權(quán)力及其結(jié)構(gòu)關(guān)系。

行政公訴權(quán)[注]將其總稱(chēng)行政檢察監(jiān)督之中并非不可。不過(guò)為與行政訴訟的訴訟監(jiān)督意義上的檢察監(jiān)督相區(qū)別，我們認(rèn)為可以將其納入為刑事、民事、行政公訴之序列，由此將《行政訴訟法》第25條之規(guī)定表述為人民檢察院的行政公訴權(quán)，是切合的。以此和《行政訴訟法》第11條、93條、101條規(guī)定以及《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》細(xì)化的“人民檢察院對(duì)行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督”予以區(qū)分。，即檢察機(jī)關(guān)依法提起行政公益訴訟開(kāi)啟訴訟審判的方式和流程，請(qǐng)求人民法院審理裁判被告行政機(jī)關(guān)是否依法履行法定職責(zé)，是否構(gòu)成對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的法益侵害，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家行政權(quán)力的監(jiān)督及法治行政秩序的維護(hù)的權(quán)力。這種權(quán)力并非對(duì)法院行政審判的法律監(jiān)督，在根本上，是側(cè)重或聚焦在被告行政機(jī)關(guān)依法行政與否之上。歷經(jīng)授權(quán)實(shí)驗(yàn)之后，行政訴訟法明定檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度，但也僅一個(gè)條文。這是以行政公益訴訟制度在檢察權(quán)與行政權(quán)之間構(gòu)設(shè)的具有憲法解釋功能和憲法實(shí)施意義的基本法律規(guī)范和權(quán)力監(jiān)督關(guān)系。2018年3月，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“檢察公益訴訟解釋”)發(fā)布。2018年10月，《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》進(jìn)行了修改，至此，其中，第二十條第四款人民檢察院依照法律規(guī)定提起公益訴訟，即以組織法律規(guī)范的形式對(duì)行政公訴權(quán)在檢察權(quán)自身的序列和組成中予以了“入編”。這在組織法上，意味著盡管可能在特定的行政案件類(lèi)型和范圍上是被限定的，但是作為一種檢察監(jiān)督權(quán)力則具有普遍性、穩(wěn)定性。

行政公益訴訟中的檢察權(quán)，以行政公訴權(quán)為主要表現(xiàn)形式，但不限于此。人民檢察院組織法第二十一條對(duì)人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權(quán)可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的規(guī)定，結(jié)合上述“檢察公益訴訟解釋”，對(duì)行政公訴權(quán)關(guān)聯(lián)的調(diào)查權(quán)進(jìn)行了確認(rèn)。那么，行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)在實(shí)踐中存在怎樣的問(wèn)題？檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告，調(diào)查權(quán)是一般意義的訴訟當(dāng)事人的調(diào)查取證權(quán)利嗎？是否因?yàn)橄碛泻托惺拐{(diào)查權(quán)而破壞或違背原被告訴訟主體平等原則？進(jìn)言之，還是檢察機(jī)關(guān)此前職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)換形態(tài)？如果不是，那么行政公益訴訟中的調(diào)查權(quán)與刑事訴訟中的偵查權(quán)、行政執(zhí)法中的調(diào)查權(quán)之間有著怎樣的共性與差異？應(yīng)當(dāng)如何構(gòu)建清晰、可行、有效的行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制與法律規(guī)則？已有研究成果存有諸多歧見(jiàn)。有學(xué)者主張其僅僅作為行政公訴權(quán)的訴前權(quán)利，有學(xué)者則認(rèn)可將調(diào)查權(quán)定位為檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)之一[注]劉卉：《調(diào)查權(quán)如何把握好“度”？議環(huán)境檢察公益訴訟的實(shí)踐難點(diǎn)》，http://news.jcrb.com/jxsw/201812/t20181206_1937991.html.，有學(xué)者主張加強(qiáng)檢察調(diào)查權(quán)的剛性，輔之以“必要措施”，但也有學(xué)界及實(shí)務(wù)部門(mén)論者對(duì)此持不同觀點(diǎn)，認(rèn)為行政公益訴訟的調(diào)查權(quán)具有非剛性[注]劉學(xué)斌：《公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)理論與實(shí)踐探析》，http://www.jcrb.com/xztpd/ZT2018/201808/hbjm/ww_49056/201808/t20180817_1897524.html.。對(duì)于嚴(yán)格界定調(diào)查權(quán)的方式、程序，并無(wú)爭(zhēng)議，皆認(rèn)為上述“檢察公益訴訟解釋”規(guī)定仍然較為模糊，影響檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的開(kāi)展以及提起行政公益訴訟的成立，但是對(duì)如何加強(qiáng)調(diào)查權(quán)的規(guī)制尚無(wú)成熟方案和規(guī)范設(shè)計(jì)。

以上可知，由于對(duì)調(diào)查權(quán)的權(quán)力配置缺乏本源闡釋、目的分析、適宜性考量以及有效性評(píng)估，因此該權(quán)力尚處于一種籠統(tǒng)、含混的制度性權(quán)力狀態(tài)，實(shí)踐中存在著或夸大或保守等運(yùn)用情形。固然這是一個(gè)實(shí)踐、實(shí)務(wù)問(wèn)題，但對(duì)一個(gè)事物如果不探求其內(nèi)在的本質(zhì)，進(jìn)行結(jié)構(gòu)-功能、本體-價(jià)值的剖析，將難以在其外在形態(tài)和運(yùn)動(dòng)狀態(tài)以及制度規(guī)則上進(jìn)行真正科學(xué)的描述和有效的調(diào)整。由此，本文擬以調(diào)查權(quán)的基本性質(zhì)為切入，通過(guò)比較分析諸種調(diào)查權(quán)的異同，力求更為全面和深入地揭示行政公益訴訟訴前調(diào)查核實(shí)活動(dòng)的權(quán)力屬性與功能作用，在檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力及其子權(quán)力的不同層面與坐標(biāo)中標(biāo)識(shí)調(diào)查權(quán)力的定位，在豐富發(fā)展檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能學(xué)理和權(quán)力法理之際，為呈現(xiàn)調(diào)查權(quán)實(shí)際運(yùn)用中的癥結(jié)與根源，作出相應(yīng)的理論探討。

二、行政公益訴訟檢察調(diào)查權(quán)的思維進(jìn)路

(一)調(diào)查權(quán)的認(rèn)知視角

一般而言，調(diào)查是通過(guò)一定的方法、技術(shù)和手段取得對(duì)某種事實(shí)的了解、確證和判斷。調(diào)查權(quán)是依法行使、受到法律保護(hù)開(kāi)展調(diào)查取證的某種權(quán)利或權(quán)力。有學(xué)者指出，公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)，是指檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件中，基于履行法律監(jiān)督職責(zé)的需要，為了查明案件事實(shí)、核實(shí)相關(guān)情況，向案件當(dāng)事人或者案外人進(jìn)行證據(jù)調(diào)查和案情核實(shí)的權(quán)力[1]。不過(guò)，這一表述值得商榷，將其表述為“調(diào)查核實(shí)權(quán)”，相對(duì)“調(diào)查權(quán)”，有一定的相對(duì)被動(dòng)啟動(dòng)的意味。這固然反映出檢察權(quán)在法律監(jiān)督上的謙抑，但某種意義上是消極的。就行政公益訴訟而言，調(diào)查的指向是行政主體的違法行政，其案件當(dāng)事人系行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織，而非一般意義的公民個(gè)人，其中的公務(wù)員系該行政行為主體。行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)訴前開(kāi)展的調(diào)查核實(shí)，是對(duì)涉嫌行政違法，不論是作為方式還是不作為方式，致使國(guó)家和社會(huì)公共利益受到侵害的狀況進(jìn)行的調(diào)查，包括對(duì)公民法人或其他組織進(jìn)行的投訴舉報(bào)線索的核實(shí)，但不應(yīng)是全部在受理舉報(bào)之后的應(yīng)對(duì)，而應(yīng)是既有被動(dòng)調(diào)查，又有主動(dòng)調(diào)查。

對(duì)公益訴訟、行政公益訴訟，在其內(nèi)涵與外延上的理解不同也反映在調(diào)查核實(shí)上。如有學(xué)者強(qiáng)調(diào)公益訴訟的“訴”的內(nèi)容[2]，另有學(xué)者對(duì)行政公益訴訟則將檢察建議與行政公訴均列為其內(nèi)容，主張行政公益訴訟是指檢察院認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時(shí)，為維護(hù)公共利益向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟的制度[3]。這是將其稱(chēng)為“調(diào)查核實(shí)權(quán)”還是“訴前調(diào)查權(quán)”更為合適？就關(guān)涉到調(diào)查核實(shí)權(quán)的識(shí)別角度。如果將調(diào)查核實(shí)與檢察建議、行政公訴進(jìn)行縱向、程式的認(rèn)識(shí)，則其作為訴前手段的基礎(chǔ)性、輔助性就被凸顯出來(lái)。反之還是監(jiān)督機(jī)制、檢察建議和行政公訴的區(qū)分抑或承繼關(guān)系？如是則既有在推進(jìn)上的順序關(guān)系，又有在職能上的各自擔(dān)當(dāng)。

“檢察公益訴訟解釋”規(guī)定的調(diào)查核實(shí)是否檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的行動(dòng)方式，換言之，調(diào)查權(quán)是否具有檢察監(jiān)督的性質(zhì)和功能，尤其是相對(duì)獨(dú)立的功能？根據(jù)這些規(guī)定，是否可以將調(diào)查權(quán)定位為檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)之一而并非僅僅視為行政公訴權(quán)之下的附屬權(quán)力(利)？對(duì)調(diào)查權(quán)，是訴訟權(quán)利還是監(jiān)督權(quán)力，這是認(rèn)識(shí)起點(diǎn)上的重要分野：其一，將提起行政公益訴訟作為檢察監(jiān)督的權(quán)力、方式，則調(diào)查核實(shí)-檢察建議-行政公訴是統(tǒng)合在一起的；其二，將行政公訴-檢察建議并列，作為檢察機(jī)關(guān)確定性、拘束性、結(jié)論性的監(jiān)督權(quán)力、方式，則調(diào)查核實(shí)僅僅為其中的行為環(huán)節(jié)或前期階段；其三，按照梯度式的互補(bǔ)卻相互獨(dú)立的權(quán)力存在方式，則調(diào)查核實(shí)、檢察建議和行政公訴是既有逐步遞進(jìn)的法律強(qiáng)制與對(duì)抗、辯駁的關(guān)系，又有高低銜接的法律權(quán)力在靈活、嚴(yán)厲間的轉(zhuǎn)換。

(二)調(diào)查權(quán)的認(rèn)知環(huán)節(jié)

首先，我國(guó)的行政公益訴訟中的檢察機(jī)關(guān)，僅為檢察官在訴訟進(jìn)程中角色的“當(dāng)事人化”。這會(huì)使之“訴訟監(jiān)督地位受到一定的削弱”[4]？我們認(rèn)為此論欠妥。這是兩個(gè)不同的方面。前者是提起行政公益訴訟而對(duì)被告即行政權(quán)及其職權(quán)行為的監(jiān)督，后者訴訟過(guò)程中對(duì)審判活動(dòng)而不是“訴訟”活動(dòng)，才是檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的本意與鵠的，這是對(duì)訴訟審判活動(dòng)過(guò)程中的審判權(quán)及裁判主體的參與式、感知型的監(jiān)督。這種訴訟監(jiān)督的職能、職權(quán)和職責(zé)與假以訴訟審判的方式對(duì)行政權(quán)的發(fā)動(dòng)式、求責(zé)型[注]我們認(rèn)為，起訴權(quán)，作為對(duì)權(quán)利救濟(jì)或法益保障的請(qǐng)求權(quán)，在法律評(píng)價(jià)角度，即對(duì)對(duì)方行為的非法性、當(dāng)罰性的認(rèn)定提出請(qǐng)求。在刑事訴訟中，刑事公訴權(quán)在刑事責(zé)任追究的環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為求刑權(quán)、量刑建議權(quán)及其科刑監(jiān)督權(quán)。由此在行政公益訴訟中，行政公訴權(quán)包括對(duì)違法行政的求責(zé)權(quán)的主張、建議與監(jiān)督。的監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的兩種法律監(jiān)督?！皺z察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟及其訴前程序，所監(jiān)督的對(duì)象已不是審判權(quán)而是行政權(quán)”[5]。行政公益訴訟的調(diào)查權(quán)歸屬于檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督權(quán)這一“權(quán)力束”或“權(quán)力群”之中(盡管其權(quán)力階梯上的序位有待后續(xù)論證)，即檢察機(jī)關(guān)享有依照法定程序和規(guī)定，對(duì)行政公益案件相關(guān)信息和證據(jù)收集取證的權(quán)力，不能以后續(xù)可能的訴訟權(quán)利來(lái)“套用”和反推到前期的調(diào)查活動(dòng)之上，判斷其性質(zhì)、來(lái)源及依據(jù)。如有學(xué)者所主張的，“作為原告的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與被告享有同樣的訴訟權(quán)利和地位，故應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)”[1]。那就使之“矮化”，即喪失其特質(zhì)了。而主張調(diào)查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的“公訴權(quán)所派生出來(lái)的應(yīng)有的權(quán)力”[6]，在邏輯上亦然如上、如出一轍，仍未能跳出訴訟之學(xué)理、結(jié)構(gòu)的認(rèn)識(shí)束縛。

其次，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的全過(guò)程，不適用基于私權(quán)救濟(jì)、行政訴權(quán)監(jiān)督的一般行政訴訟立案登記制。訴前程序可能的情形有：立案-調(diào)查-(審查終結(jié)并)結(jié)案；立案-調(diào)查-檢察建議；立案-調(diào)查-支持、督促起訴；立案-調(diào)查-涉刑，轉(zhuǎn)為監(jiān)委調(diào)查或刑事偵查；立案-調(diào)查-檢察建議+期限屆滿(mǎn)-提起行政公益訴訟。訴前只是在公益訴訟的提起必要條件和前置程序的角度成立，而實(shí)際上是獨(dú)立的檢察監(jiān)督權(quán)的活動(dòng)過(guò)程。直白的判斷，即在檢察建議“無(wú)效”(未得到落實(shí))的情形下，才轉(zhuǎn)入提起行政公益訴訟的。因此，不能就此斷言“訴前程序”不具有獨(dú)立性。亦有學(xué)者提出“訴前程序是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種非訴監(jiān)督形式?！边@是對(duì)其訴前程序存在的意義和價(jià)值的根本揭示。但從缺乏強(qiáng)制性的檢察建議推斷訴前程序的非強(qiáng)制性，則是不恰當(dāng)?shù)腫注]王顥鈞：《行政公益訴訟，法律監(jiān)督權(quán)的新破冰》，http://news.xinhuanet.com/comments/2016-08/26/c_1119458239.htm.。進(jìn)言之，甚至稱(chēng)之為訴前程序是否恰當(dāng)？在其以公益訴訟的提起為后續(xù)監(jiān)督方式的角度強(qiáng)調(diào)前后程序之間的銜接和貫通，似乎稱(chēng)之為“訴前”程序未嘗不可，但是，如果在通過(guò)提出檢察建議、進(jìn)行督促履行法定職責(zé)等實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督，因此不一定就必然轉(zhuǎn)入訴訟的角度分析，則不成立為“訴前”程序，而是具有其獨(dú)立性的檢察監(jiān)督活動(dòng)方式。此前之所以作為訴前程序，是2016年2月最高人民法院發(fā)布《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，將檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序的證明材料列為人民法院審查起訴的必備材料。檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境公益訴訟前，須先行督促或建議法定機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起公益訴訟。向行政機(jī)關(guān)予以檢察建議書(shū)的監(jiān)督、督促，是檢察行政公益訴訟啟動(dòng)的程序前置和必要條件，因此，作為前置或訴前程序。

而有學(xué)者主張“訴前程序性質(zhì)上屬于訴訟要件，法院有責(zé)任對(duì)檢察機(jī)關(guān)履行訴前程序的證據(jù)材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，以判斷該訴訟要件是否具備”[7]。在一般意義上或者說(shuō)在民事訴訟法的訴前程序功能作用上是成立的，但對(duì)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟起訴前的程序而言則是不適用的，不能因?yàn)槌绦虻你暯有远⒄{(diào)查-建議程序非從屬的性質(zhì)和地位。但訴前程序和前置程序又有區(qū)別。精細(xì)比較可知，前者是以訴訟的提起為必然指向的輔助型活動(dòng)環(huán)節(jié)，而前置程序，如行政復(fù)議在一些行政爭(zhēng)議解決中，依法作為行政訴訟的前置程序，則不以提起和開(kāi)展行政訴訟為必然結(jié)果，也不以對(duì)行政訴訟審判活動(dòng)的附屬為其性質(zhì)。有學(xué)者指出：“彰顯訴前程序與訴訟程序同樣重要的獨(dú)立性?xún)r(jià)值”[8]。亦有學(xué)者指出，行政公益訴訟訴前程序?qū)嶋H上是一個(gè)連接檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、融合外部監(jiān)督與自我糾錯(cuò)的復(fù)合型模式，應(yīng)完善“訴前程序+提起訴訟”的檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟雙軌模式[9]。而我們認(rèn)為盡管有著相互的獨(dú)立性，但還不構(gòu)成所謂雙規(guī)?？梢?jiàn)學(xué)界對(duì)于訴前程序之誤讀，對(duì)訴前程序的獨(dú)立性的無(wú)視，以及對(duì)訴前程序和前置程序的混淆，是主要誘因。準(zhǔn)確而言，我們主張表述為“調(diào)查-建議程序”。與之相適應(yīng)，或者說(shuō)作為其效力結(jié)果、約束結(jié)論的檢察建議將難以成為理想的具有令狀形態(tài)與作用的檢察監(jiān)督“權(quán)”的應(yīng)有載體。對(duì)此，筆者主張其實(shí)毫不為過(guò)，有實(shí)踐部門(mén)的專(zhuān)家將其稱(chēng)之為“以訴前程序的檢察建議為主要方式”開(kāi)展的行政執(zhí)法活動(dòng)的法律監(jiān)督[10]。

當(dāng)然，我們可以追問(wèn)：是否在行政公訴權(quán)的權(quán)力衍生的思維下認(rèn)識(shí)訴前調(diào)查權(quán)？這一行政公訴權(quán)是否是一般意義的訴權(quán)？如其作為一般意義的訴權(quán)，受到一般訴權(quán)之理論與制度的限定，則相應(yīng)的，在訴前調(diào)查權(quán)作為“衍生”或“鄰接”之權(quán)利，在其權(quán)能及強(qiáng)制性上則不超出訴權(quán)本身。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟的提起，有學(xué)者指出不是一般的訴權(quán)范疇之中的，而是一種國(guó)家憲法和法律規(guī)定的、立足國(guó)家和社會(huì)公共利益的委托訴訟權(quán)。檢察機(jī)關(guān)是法律授權(quán)的公益訴訟人，其提起訴訟是一種履職表現(xiàn)，其履職范圍和程序由法律明確規(guī)定。而檢察官出庭行為是一種職務(wù)委托的公法行為，不應(yīng)以民事授權(quán)委托關(guān)系來(lái)界定，其行使的是訴訟實(shí)施權(quán)而非基于利害關(guān)系的訴訟救濟(jì)權(quán)[注]對(duì)于訴訟實(shí)施權(quán)，本文未進(jìn)行辨析，而只是強(qiáng)調(diào)其作為一種以訴訟的結(jié)構(gòu)和方式實(shí)現(xiàn)一定的法益保護(hù)的權(quán)力，與訴權(quán)尤其是與傳統(tǒng)的私益救濟(jì)意義的訴權(quán)的關(guān)鍵區(qū)別在于不以訴訟提起主體作為該法益的享有者或民事權(quán)利上的所有權(quán)人，訴訟實(shí)施權(quán)的根據(jù)在于法定性，而非直接導(dǎo)源于法益、權(quán)利受損之后的獲得司法救濟(jì)的請(qǐng)求權(quán)利。有關(guān)訴訟實(shí)施權(quán)及其與訴權(quán)之關(guān)系研究，可見(jiàn)肖建國(guó)，黃忠順：《訴訟實(shí)施權(quán)理論的基礎(chǔ)性建構(gòu)》，《比較法研究》2011年第1期，第83-94頁(yè)，等。。因此檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟不屬于、不適用《行政訴訟法》第25條第1款和第3款以及《關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》等司法解釋規(guī)定[11]。而這一監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)在程序上，實(shí)際有著懸而待備的特點(diǎn)。在民事公益訴訟的提起上，“經(jīng)公告后有符合條件的社會(huì)組織提起民事公益訴訟的，檢察機(jī)關(guān)訴訟地位應(yīng)當(dāng)依法變更為支持起訴人”[注]江必新：《中國(guó)環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐發(fā)展及制度完善》，《法律適用》2019年第1期，第7-14頁(yè)。這是其訴訟實(shí)施權(quán)的順位問(wèn)題。。有學(xué)者指出，“訴前程序督促行政機(jī)關(guān)履職”的“積極作用”，這其實(shí)是訴前程序存在的意義所在，也在一定程度上表明該程序的獨(dú)立性。

最后，調(diào)查核實(shí)權(quán)，是屬于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)中的一般權(quán)力，不論在民事公益訴訟的提起前還是在檢察建議的提起前還是在行政公益訴訟的提起前，均可自主行使的權(quán)力；還是“行政監(jiān)督”[注]有學(xué)者將檢察機(jī)關(guān)的“監(jiān)督職能”劃分為“行政監(jiān)督”和“訴訟監(jiān)督”，在對(duì)象上，將對(duì)行政機(jī)關(guān)及其國(guó)家工作人員進(jìn)行監(jiān)督，簡(jiǎn)稱(chēng)為“行政監(jiān)督”。這種觀點(diǎn)及表述，忽視了在公法學(xué)、行政學(xué)中已有的范疇界定和學(xué)理通識(shí)，容易誘發(fā)理解分歧，無(wú)助于知識(shí)生產(chǎn)傳播和檢察理論構(gòu)筑，有欠妥貼。參見(jiàn)陳瑞華：《論檢察機(jī)關(guān)的法律職能》，《政法論壇》2018年第1期，第11頁(yè)。權(quán)力的組成部分？是檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟訴前的監(jiān)督權(quán)力，還是其訴訟權(quán)利(力)的組成部分？是一種獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)力，還是依附性的監(jiān)督性質(zhì)但卻是主要表現(xiàn)為取證權(quán)利的起訴權(quán)的組成部分？

應(yīng)當(dāng)在檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的“憲法職能-法定權(quán)力-監(jiān)督途徑-行為方式”的依次展開(kāi)的邏輯理路之上，分別于憲法(國(guó)家組織法)—組織法(機(jī)關(guān)、編制、體制)—行為法即相對(duì)于組織法作為授權(quán)法、構(gòu)造法而在動(dòng)態(tài)機(jī)制層面上的權(quán)力內(nèi)容及其程序之法——對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言，即有學(xué)者主張的“法律監(jiān)督法”，進(jìn)而結(jié)合訴訟與非訴訟程序法、證據(jù)法、強(qiáng)制執(zhí)行法等之中的相關(guān)程序、責(zé)任法律規(guī)范的法律表達(dá)之上，標(biāo)識(shí)其性質(zhì)、功能、內(nèi)容和形式，獲得其正當(dāng)性、特殊的質(zhì)的規(guī)定性以及法上的明確性肯定和周?chē)?yán)性界定。同時(shí)需注意，其間和臺(tái)灣地區(qū)的檢察權(quán)力在性質(zhì)與內(nèi)容上均不同，臺(tái)灣地區(qū)根據(jù)其“行政訴訟法”第9條之規(guī)定，以法律有特別規(guī)定者為限，檢察官可以提起公益訴訟。且在臺(tái)灣地區(qū)并不區(qū)分偵查指揮權(quán)、強(qiáng)制處分權(quán)等的檢察官權(quán)力在公益訴訟等權(quán)能活動(dòng)領(lǐng)域中的應(yīng)用強(qiáng)度和作用范圍，“惟其肩負(fù)犯罪偵查之職權(quán)，一旦賦予行政調(diào)查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)指揮下的警察、調(diào)查員等職權(quán)亦將同步放寬”[12]。可見(jiàn)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)檢察權(quán)力呈現(xiàn)廣泛性、強(qiáng)勢(shì)型和一體化的顯著特點(diǎn)，而大陸的檢察權(quán)似乎還在就其權(quán)力類(lèi)型與結(jié)構(gòu)體系方面再出發(fā)式的進(jìn)入到一個(gè)新的摸索階段。

三、行政公益訴訟檢察調(diào)查權(quán)的本體立論

對(duì)于調(diào)查權(quán)，除去在公益訴訟權(quán)的視角，重點(diǎn)在調(diào)查權(quán)和公訴權(quán)的關(guān)聯(lián)上來(lái)認(rèn)識(shí)之外，更需要在檢察監(jiān)督權(quán)力的構(gòu)成體系中認(rèn)識(shí)。此前我們?cè)谡J(rèn)識(shí)上并未超出公益訴訟本身的視域，如對(duì)檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟中的調(diào)查權(quán)：“檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求權(quán)即民事公訴權(quán),使之具有民事訴訟當(dāng)事人的角色和地位,實(shí)現(xiàn)了其職能、職權(quán)和權(quán)利的逐一外化,實(shí)現(xiàn)了其公益代表者、法律監(jiān)督者和訴訟當(dāng)事人的由內(nèi)而外的三位一體的角色統(tǒng)一”[13]“民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)根源于檢察機(jī)關(guān)享有和行使的國(guó)家公訴權(quán),以及民事公益訴訟中當(dāng)事人的訴訟權(quán)利及其舉證責(zé)任,是權(quán)力與權(quán)利的復(fù)合根據(jù)基礎(chǔ)上的復(fù)合體,兼具權(quán)力型調(diào)查與權(quán)利型調(diào)查的二重屬性。其功能在于其行使的獨(dú)立性、主動(dòng)性和針對(duì)性”[13]。對(duì)此，或許在維系民事訴訟的雙方當(dāng)事人的主體地位不至于過(guò)于失衡上是可以堅(jiān)持的，但是對(duì)行政公益訴訟、對(duì)就行政權(quán)力依法行為且違反國(guó)家和社會(huì)公共利益與否，則難以適用，而必須在檢察權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督發(fā)展脈絡(luò)及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制來(lái)分析。

關(guān)于檢察監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)與體系。檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。1954年新中國(guó)第一部憲法確立了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能。2017年9月習(xí)近平總書(shū)記指出：“中國(guó)檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)懲治和預(yù)防犯罪、對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督等職責(zé)，是保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的一支重要力量?！狈簇?、反瀆偵查職權(quán)轉(zhuǎn)由監(jiān)察委員會(huì)依照憲法、監(jiān)察法的賦權(quán)予以行使。有鑒于對(duì)“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”缺乏憲法解釋?zhuān)瑢?duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能以及在其項(xiàng)下的檢察監(jiān)督權(quán)力，存在著多重觀點(diǎn)，就其路徑可以分為：理念型、文義型、演進(jìn)型、比較型和歸總型等五種認(rèn)知方法。第一種是以列寧的有關(guān)論述為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)威、獨(dú)立與周全；第二種是在法律監(jiān)督的語(yǔ)義分析上，力求將法律監(jiān)督與其他國(guó)家職能之間得到在內(nèi)涵與外延上的澄清和銜接；第三種是由蘇維埃時(shí)期到新中國(guó)的歷程中，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職能活動(dòng)進(jìn)行描述和總結(jié)，展現(xiàn)其中的路徑及可能的規(guī)律，在一定程度上折射出在內(nèi)生性演進(jìn)中的路徑依賴(lài)；第四種盡管將我國(guó)的檢察制度置于更為宏闊的視野中，但卻在對(duì)待其中的共同性與差異性、類(lèi)型化與本土化的問(wèn)題上尚缺自信的心態(tài)與辯證的思維，盡管在一定意義上為檢查監(jiān)督的發(fā)展給予多角度的透視和多維度的啟發(fā)，將檢察機(jī)關(guān)以司法機(jī)關(guān)而論，以公訴機(jī)關(guān)的角色作為潛在理想類(lèi)型進(jìn)行評(píng)價(jià)，表現(xiàn)甚重；第五種則是自下而上地在檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督實(shí)踐基礎(chǔ)上進(jìn)行組合、拼盤(pán)式的梳理。這種認(rèn)識(shí)路徑固然有著其客觀性，但不可否認(rèn)，在其中混淆了職權(quán)與職能、職權(quán)實(shí)現(xiàn)的事權(quán)領(lǐng)域與行為方式，從而可能在一定程度上限制了對(duì)檢察監(jiān)督在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)及其監(jiān)督制約機(jī)制，在法治監(jiān)督體系，在增進(jìn)自身所含各種權(quán)能及其實(shí)現(xiàn)上的有機(jī)性、協(xié)同性與權(quán)威性上的發(fā)展可能，以及這方面的學(xué)術(shù)想象力和學(xué)術(shù)能動(dòng)性。

2014年，“檢察監(jiān)督”的首次明確，在檢察職能的憲法依據(jù)和法律性質(zhì)不變的情況下使得“檢察機(jī)關(guān)的國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的表述更加簡(jiǎn)潔有力，凸顯其屬于一類(lèi)特殊的國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督。近年來(lái)刑事、民事、行政三大訴訟法的重大修改，不僅調(diào)整、豐富了檢察機(jī)關(guān)在三大訴訟活動(dòng)中傳統(tǒng)的法律監(jiān)督職能的內(nèi)容與方式；而且確立了檢察機(jī)關(guān)提起民事、行政公益訴訟的制度，保留了檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法人員相關(guān)的14個(gè)職務(wù)犯罪立案?jìng)刹榈穆毮堋?016年，檢察機(jī)關(guān)提出“刑事檢察、職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防、民事檢察、行政檢察、控告申訴檢察”五大檢察監(jiān)督體系的設(shè)想[10]。而目前所謂的4+1的板塊式“整體檢察監(jiān)督”在認(rèn)識(shí)思維上，仍然是以對(duì)象和領(lǐng)域進(jìn)行的劃分。而如果在職權(quán)、行為、方式上，則是監(jiān)督立案(撤案)、糾正違法、抗訴、再審檢察建議等“法定監(jiān)督方式”[10]。甚至在刑事檢察監(jiān)督中，審查批捕、審查起訴、申訴復(fù)查等的具體職權(quán)行為方式和權(quán)能手段亦具有相對(duì)獨(dú)立性。偵查，在一般意義上“監(jiān)督”的性質(zhì)不明顯甚至可以說(shuō)是不具備。但是，在針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的公權(quán)力行為及其對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益、職權(quán)的人民性質(zhì)與職責(zé)的法定性、廉潔性而言，所開(kāi)展的偵查活動(dòng)就具有“監(jiān)督權(quán)力”的功能、性質(zhì)和效果。這種偵查權(quán)力活動(dòng)，也不能完全降格和混同于一般意義的涉嫌犯罪行為的查證、偵辦的職權(quán)活動(dòng)。有學(xué)者進(jìn)一步認(rèn)為，在新的時(shí)代背景和法制環(huán)境下，檢察機(jī)關(guān)的“特殊的職務(wù)犯罪偵查職能”“有國(guó)家監(jiān)察和法律監(jiān)督雙重屬性”[注]王祺國(guó)：《論確立整體檢察監(jiān)督觀》，《法治研究》2019年第3期，第84頁(yè)。對(duì)此“雙重屬性說(shuō)”，目前似難以認(rèn)同。。因此，既要注重在領(lǐng)域的角度，從便于實(shí)踐工作開(kāi)展的方面進(jìn)行劃分或歸總；也要善于在職能手段、行為方式的角度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性、邏輯性、過(guò)程性等的認(rèn)識(shí)和界分。

檢察監(jiān)督，我們認(rèn)為，更應(yīng)當(dāng)按照監(jiān)督指向劃分，可以分為對(duì)審判權(quán)的監(jiān)督、對(duì)偵查權(quán)的監(jiān)督、對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督、對(duì)社會(huì)主體的監(jiān)督、維護(hù)與保障。相對(duì)應(yīng)的，民事、行政、刑事訴訟的檢察監(jiān)督，屬于第一類(lèi)。對(duì)偵查權(quán)的監(jiān)督，表現(xiàn)在刑事訴訟的檢察監(jiān)督中；對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，不僅有在針對(duì)行政訴訟的監(jiān)督中對(duì)行政權(quán)力的“間接”即通過(guò)對(duì)行政審判的監(jiān)督所實(shí)現(xiàn)的表現(xiàn)，而且實(shí)踐中，還出現(xiàn)在由行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院三方共同建立規(guī)范性文件審查銜接工作機(jī)制中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件內(nèi)容予以審查的監(jiān)督活動(dòng)。該審查機(jī)制包括意見(jiàn)征詢(xún)、會(huì)商通報(bào)、涉訴材料共享、協(xié)同配合、數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)接等六個(gè)方面[注]《上海：加強(qiáng)行政規(guī)范性文件審查》，《檢察日?qǐng)?bào)》2018年1月18日第1版。，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)行政規(guī)范性文件的合法性審查、解釋與適用等的過(guò)程中運(yùn)用上述機(jī)制管道進(jìn)行參與。這盡管是工作層面而非法律制度層面的，但卻在更加全面深入地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，維護(hù)法制統(tǒng)一、加強(qiáng)法律實(shí)施和法治監(jiān)督的協(xié)同發(fā)展方面有著一定的啟發(fā)作用，并表明，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，不止于檢察建議、行政公訴。

歷史地分析，形成今天的檢察監(jiān)督格局，在變遷的軌跡上，或許可劃分為兩大階段。一直以來(lái)，經(jīng)歷著以職務(wù)犯罪領(lǐng)域反貪、反瀆為工作重心，總體上處于刑事偵查、刑事公訴、刑事執(zhí)行的一般刑事司法機(jī)關(guān)與職務(wù)犯罪為重心的特別刑事司法機(jī)關(guān)的疊加樣式向著以刑事訴訟(含刑事偵查、刑事審判和刑事執(zhí)行)、民事訴訟、行政訴訟的訴訟監(jiān)督和公益訴訟方式的民事、行政違法侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的監(jiān)督等領(lǐng)域[注]有學(xué)者稱(chēng)之為“四大檢察監(jiān)督體系”，加之“司法人員職務(wù)犯罪偵查職能板塊”，形成檢察監(jiān)督的“五大體系(領(lǐng)域)”。參見(jiàn)王祺國(guó)：《論確立整體檢察監(jiān)督觀》，《法治研究》2019年第3期，第79、84頁(yè)。轉(zhuǎn)變，其共同的特點(diǎn)在于依托、針對(duì)和運(yùn)用訴訟審判的方式，因此，固然可以在不同角度對(duì)檢察監(jiān)督權(quán)進(jìn)行特征的解釋和多面的描述，但有一點(diǎn)十分明確，即檢察監(jiān)督權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)力，是與審判權(quán)力相結(jié)合的，是以審判權(quán)力的終局判斷權(quán)為保障的。檢察監(jiān)督權(quán)在總體上，盡管其中有不起訴的決定權(quán)及其中包含的實(shí)質(zhì)上的法律判斷權(quán)，但畢竟是一種發(fā)動(dòng)監(jiān)督、實(shí)施監(jiān)督并由審判對(duì)監(jiān)督的提請(qǐng)予以判定的司法化的監(jiān)督。簡(jiǎn)言之，其“法律監(jiān)督”即運(yùn)用司法的監(jiān)督。在此可以得出兩點(diǎn)判斷：第一，刑事公訴和民事、行政的公益訴訟中的起訴，均屬于公訴。公訴既有職權(quán)性判斷的法定性、確定性和強(qiáng)制性，又有尋求和憑借訴訟審判的追訴性請(qǐng)求所具有的糾問(wèn)性、對(duì)抗性、詢(xún)證性。而這兩個(gè)方面，慎思之，即是相克相生的關(guān)系，盡管后者貌似對(duì)前者的否定；前者似乎無(wú)需依賴(lài)和通過(guò)后者，但是，如果在監(jiān)督和制約之間、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)之間既相互聯(lián)系、又適度區(qū)別地看待，則對(duì)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的并非強(qiáng)勢(shì)地賦予“專(zhuān)門(mén)”的憲法地位，實(shí)際是非常具有在我國(guó)政權(quán)組織形式上的適宜性的。即，監(jiān)督而非制約，則對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、承擔(dān)法定職能不構(gòu)成掣肘；監(jiān)督而非問(wèn)責(zé)，則對(duì)國(guó)家審判機(jī)關(guān)的司法決斷權(quán)給予了最終和最后的決定空間，因此，不侵越和割裂審判權(quán)，對(duì)涉嫌公權(quán)力主體也可以正當(dāng)程序和司法救濟(jì)提供比較充分的保障。辦案是監(jiān)督的依托，監(jiān)督是辦案的歸宿。脫離辦案的監(jiān)督，即便是必要的，但也并非是檢察監(jiān)督之中的，可能是其他的國(guó)家監(jiān)督中的，甚至是空虛的；脫離監(jiān)督的辦案，即便是勝訴的，但也會(huì)是拘泥于一時(shí)一事的，甚至是為辦案而辦案地去消耗的。第二，檢察監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)、國(guó)家機(jī)構(gòu)整體中識(shí)別和標(biāo)定其“法律監(jiān)督”的內(nèi)涵、性質(zhì)與外延、范圍。如此，便既不會(huì)通過(guò)簡(jiǎn)單地歸總來(lái)拼成檢察監(jiān)督的面相，也不會(huì)以“法律監(jiān)督”的一般語(yǔ)義進(jìn)行猜度和歸設(shè)。

可知，正本清源地在其歷史的傳承性與現(xiàn)實(shí)的針對(duì)性、理論的正當(dāng)性和制度的容許性、預(yù)設(shè)的理想性目標(biāo)和施行的本土型環(huán)境之間，方可對(duì)檢察監(jiān)督尋求其適宜的權(quán)能配置，并在其全局之中予以調(diào)查(核實(shí))權(quán)力以恰切的位次。

四、行政公益訴訟檢察調(diào)查權(quán)的基本性質(zhì)

在客觀上，調(diào)查權(quán)為檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)中的違法行為提出糾正意見(jiàn)、檢察建議，提起公益訴訟奠定事實(shí)根據(jù)的前提[14]。但調(diào)查權(quán)如前所述，已不能僅附隨于檢察建議、行政公訴權(quán)力之上、之中。有學(xué)者主張公益訴訟的調(diào)查權(quán)特征：非剛性、基礎(chǔ)性、階段性[注]劉學(xué)斌,張?chǎng)危骸豆嬖V訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的理論與實(shí)踐探析》，http://jm.hbjc.gov.cn/jcyj/201807/t20180727_1323970.shtml.，這一定程度上揭示了調(diào)查權(quán)的性質(zhì)與特點(diǎn)，但尚不夠全面深刻，亦有偏頗。我們認(rèn)為，調(diào)查權(quán)除具有基礎(chǔ)性、強(qiáng)制性外，還具有以下特征：

首先，獨(dú)立性。檢察建議和行政公益訴訟的提出需要調(diào)查核實(shí)收集的證據(jù)作為支撐，顯而易見(jiàn)，調(diào)查權(quán)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議和提起行政公益訴訟起到基礎(chǔ)性作用。與此同時(shí)調(diào)查權(quán)本身也應(yīng)具有相對(duì)獨(dú)立性，并不能完全將其定義為檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議和提起行政公益訴訟的前提。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)中會(huì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，若在此時(shí)與被調(diào)查的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，督促其履行法律職責(zé)，即可糾正違法行政行為，無(wú)需再以檢察建議或提起行政公益訴訟的方式再履行檢察的職責(zé)。從該種意義上看，調(diào)查權(quán)又具有相對(duì)獨(dú)立性，并不僅僅是輔助性依附于檢察建議或行政公益訴訟的一項(xiàng)權(quán)力?！霸V訟前置程序發(fā)揮督促執(zhí)法功效”[15]，這一作用的發(fā)揮，不純粹依賴(lài)訴訟的開(kāi)啟與進(jìn)展。訴前程序與庭前程序不同，后者是進(jìn)入訴訟的進(jìn)程并為庭審中的證據(jù)審查聚焦、訴訟效能提高等確立具有約束力的訴訟事項(xiàng)的，具有依照訴訟程序法律規(guī)范進(jìn)入庭審的必然性和必要性，在其存在意義上不具有獨(dú)立性，除非和解、調(diào)解等使之終止。而行政公益訴訟的訴前階段，包括調(diào)查核實(shí)公益訴訟立案前的線索——即部分可能的證據(jù)材料進(jìn)行的復(fù)查和確證，固然有著以“訴”為導(dǎo)向，但隨之可能分流為：不予立案、提出檢察建議、提起行政公訴三種情形。因此即便是訴前，也并非不具有其獨(dú)立性，甚至在檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的法律監(jiān)督的未來(lái)權(quán)能空間之中[5]，對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督途徑與方式上，調(diào)查、審查等都有可能、也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步獨(dú)立化設(shè)置，盡管有如何將這一方面的檢察監(jiān)督與其他監(jiān)督途徑如政府系統(tǒng)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督、行政復(fù)議等之間銜接和協(xié)調(diào)的問(wèn)題。換言之，否定檢察建議所依托的調(diào)查權(quán)及其活動(dòng)的獨(dú)立性，是對(duì)行政公訴理解上的過(guò)度擴(kuò)張。調(diào)查權(quán)的權(quán)力內(nèi)容、目標(biāo)與方式等，不為行政公益訴訟的提起和開(kāi)展所吸收。同時(shí)，調(diào)查權(quán)也并非單一的權(quán)力，而也是一權(quán)力束。

其次，監(jiān)督性。行政公益訴訟檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)不僅是對(duì)信息和證據(jù)的收集，本身的實(shí)施過(guò)程即是監(jiān)督行政權(quán)力的實(shí)際運(yùn)用狀況，糾舉行政違法、濫權(quán)或侵權(quán)。調(diào)查權(quán)有無(wú)監(jiān)督(權(quán))的性質(zhì)？這一方面是調(diào)查核實(shí)本身的功能決定的，另一方面也是其所依托的基礎(chǔ)權(quán)力的功能決定的，其并非孤立存在的。在檢察權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)的前提和范圍之中，調(diào)查核實(shí)，就有別于其他的權(quán)力活動(dòng)，而是在法律監(jiān)督的目標(biāo)導(dǎo)向和功能定位之中存在和發(fā)揮作用。因此，并非如有學(xué)者所論述的[4]，公訴權(quán)的普遍性和傳統(tǒng)性，使之在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)序列或總和之中不具有監(jiān)督的屬性；其所具有的監(jiān)督，是對(duì)偵查權(quán)力主體的監(jiān)督。審判權(quán)有無(wú)監(jiān)督的性質(zhì)？毫無(wú)疑問(wèn)，行政訴訟即是審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，是通過(guò)進(jìn)入或轉(zhuǎn)化為案件的行政爭(zhēng)議受到審判權(quán)的“司法審查”所予以的監(jiān)督?！缎姓V訟法》第一條在立法目的中就行政訴訟的功能、價(jià)值明確規(guī)定：“為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！币源俗鳛槿啃姓徟械脑V訟組織法律規(guī)范、訴訟程序法律規(guī)范和訴訟裁判法律規(guī)范的根本引領(lǐng)，并在法律修改中凸顯對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。即表明，在客觀作用與效果上，之所以創(chuàng)設(shè)和運(yùn)行行政訴訟作為行政法的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)機(jī)制，就是因?yàn)榛庑姓?quán)力和公民權(quán)利之間的法律爭(zhēng)議，實(shí)質(zhì)是依法審查被訴行政行為的合法性和合理性，甚至附帶審查行政規(guī)范性文件，否則難以定紛止?fàn)?。在價(jià)值基點(diǎn)和歸宿上，即要求審判權(quán)對(duì)行政案件的證據(jù)審查、事實(shí)認(rèn)定與法律適用中的解釋和司法方法與技術(shù)的運(yùn)用，堅(jiān)持以監(jiān)督行政權(quán)力、維護(hù)公民權(quán)利為導(dǎo)向和尺度。因此，有學(xué)者以審判權(quán)不具有監(jiān)督的功用、屬性而反過(guò)來(lái)推導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)限，包括審查逮捕和提起公訴不具有“法律監(jiān)督”的性質(zhì)，是不成立的。

再次，構(gòu)成性。調(diào)查核實(shí)，在指向上是進(jìn)行事實(shí)的調(diào)查與研判，而這一方面的事實(shí)，不是籠統(tǒng)的，而是明確是否有著構(gòu)成行政侵權(quán)、行政不作為、行政職權(quán)違法濫用或不用進(jìn)而對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益造成危害和侵害的事實(shí)。所以，調(diào)查權(quán)在本質(zhì)上不僅僅是進(jìn)行事實(shí)的了解，而是證據(jù)的收集和對(duì)證據(jù)的固定、檢定，作為是否決定做出檢察建議或提起行政公益訴訟的依據(jù)。在調(diào)查核實(shí)過(guò)程中，是以行政行為是否存在、行政作為抑或不作為是否合法、是否構(gòu)成對(duì)特定行政相對(duì)人的侵權(quán)，行政相對(duì)人是否行使行政訴權(quán)、是否達(dá)到或滿(mǎn)足檢察建議監(jiān)督或公益訴訟監(jiān)督的提起條件為衡量的標(biāo)準(zhǔn)及其強(qiáng)度的。原本刑事訴訟法的制度背景下，在檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查起步階段，往往進(jìn)行案件初查。有學(xué)者由此概括為“初查權(quán)”，認(rèn)為初查權(quán)在《刑事訴訟法》中并未規(guī)定，是司法實(shí)踐的適用創(chuàng)造，起因是職務(wù)犯罪等案件比較抽象，需要進(jìn)一步核實(shí)材料，以決定是否立案[16]。初查，是調(diào)查權(quán)的一個(gè)形象比擬。檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)，不能僅停留在一般的訴的成立要件和訴的勝訴要件上，而應(yīng)本著謙抑審慎而又積極擔(dān)當(dāng)相結(jié)合的原則針對(duì)行政公益訴訟，厘清其形式、程序要件以及具備“初步證據(jù)”或達(dá)到基本證明標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)體、實(shí)質(zhì)要件，既不應(yīng)過(guò)于嚴(yán)苛，也不必過(guò)于寬松，而應(yīng)有的放矢。構(gòu)成性，在調(diào)查取證的目標(biāo)指向、證據(jù)結(jié)構(gòu)和因果關(guān)系等方面對(duì)調(diào)查權(quán)如何有效有力亦具有規(guī)范、引導(dǎo)的功能。

最后，適度性。第一，要求行政公益訴訟提起前，檢察機(jī)關(guān)要有著對(duì)被告行政機(jī)關(guān)違法且造成國(guó)家和社會(huì)公共利益損害的證據(jù)證明，因此，調(diào)查核實(shí)作為檢察機(jī)關(guān)查明案件事實(shí)的重要審查手段應(yīng)具有剛性需求。對(duì)調(diào)查權(quán)在權(quán)能手段、保障措施的配備上，在恪守與刑事偵查之間的原則界限即不對(duì)人身自由予以限制和強(qiáng)制之下，遵循比例原則、正當(dāng)程序原則以及平衡原則，可以和應(yīng)當(dāng)賦予其一定的強(qiáng)制力。第二，被告一如在行政訴訟中一樣，負(fù)有舉證責(zé)任，并且受到舉證規(guī)則、非法證據(jù)排除規(guī)則等行政訴訟證據(jù)制度的限定，這是行政權(quán)作為受監(jiān)督一方的必需，也是依法行政、自當(dāng)對(duì)其行為的依據(jù)、方式和效果之合法性富有的說(shuō)明理由義務(wù)，并以此接受檢察監(jiān)督和審理審查的必然承擔(dān)。否則，當(dāng)出現(xiàn)調(diào)查核實(shí)對(duì)象不配合亦或妨礙檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)時(shí)，缺乏拘束力的調(diào)查權(quán)形同虛設(shè)，不利于有力和有效地收集證據(jù)，而且導(dǎo)致檢察建議和行政公益訴訟亦缺乏立論根據(jù)，有礙檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的彰顯。第三，調(diào)查權(quán)的容量、適用范圍、強(qiáng)制程度決定了調(diào)查權(quán)的效果，是該主體的能力體現(xiàn)?！敖梃b有關(guān)行政執(zhí)法的立法，相應(yīng)的調(diào)查措施應(yīng)主要包括：要求說(shuō)明情況，通知談話(huà)，傳喚，調(diào)取證據(jù)，查閱有關(guān)會(huì)議記錄、文件、案卷材料，責(zé)令提供相關(guān)證據(jù)、材料，檢查，鑒定等；以及必要的直接采取強(qiáng)制性措施，如查封、扣押、凍結(jié)、發(fā)出禁止令、責(zé)令立即停止侵害公益的行為等”[5]。