肖榮輝

(1. 中國(guó)礦業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院， 北京 100083； 2. 廈門南洋學(xué)院 科研處， 福建 廈門 361102)

社工服務(wù)作為中國(guó)政府完善公共服務(wù)體系的重要舉措之一， 是政府開展公共服務(wù)的重要手段， 也是政府與社會(huì)基層的重要連接紐帶。 近年來(lái)， 中國(guó)社工服務(wù)在國(guó)家的大力支持和引導(dǎo)下， 得到了一定發(fā)展， 廣州、 深圳、 上海、 廈門等地都在積極推廣應(yīng)用， 但與歐美國(guó)家相比， 還有很大差距。 雖然有不少學(xué)者結(jié)合新公共管理、 創(chuàng)新社會(huì)治理等理論與部分地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)， 從不同視角、 觀點(diǎn)和切入點(diǎn)對(duì)政府購(gòu)買社工服務(wù)、 政府購(gòu)買社工服務(wù)的模式、 政府購(gòu)買社工服務(wù)的作用、 問(wèn)題以及對(duì)策等方面開展了相關(guān)研究， 但由于中國(guó)政府購(gòu)買社工服務(wù)起步較晚， 缺乏較為系統(tǒng)且容易復(fù)制的模式。 因此， 如何更有效地發(fā)揮政府購(gòu)買社工服務(wù)的社會(huì)職能， 創(chuàng)新政府購(gòu)買社工服務(wù)的模式， 完善政府購(gòu)買社工服務(wù)管理、 運(yùn)營(yíng)與監(jiān)督制度， 探索建立專業(yè)化、 本土化的管理與服務(wù)模式， 成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的重要話題， 也是亟待解決的問(wèn)題。

1 地方政府購(gòu)買社工服務(wù)的重要意義

黨的十九大報(bào)告指出：“轉(zhuǎn)變政府職能， 深化簡(jiǎn)政放權(quán)， 創(chuàng)新監(jiān)管方式， 增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力， 建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府； 構(gòu)建系統(tǒng)完備、 科學(xué)規(guī)范、 運(yùn)行有效的制度體系。” 政府購(gòu)買社工服務(wù)是中國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的一個(gè)嶄新領(lǐng)域， 是指政府為舒緩、 解決個(gè)體、 家庭、 群體、 社區(qū)和組織在與社會(huì)環(huán)境互動(dòng)中出現(xiàn)的問(wèn)題與矛盾， 向社工組織公開招標(biāo)或定向購(gòu)買專業(yè)化、 職業(yè)化的社工服務(wù)或社工就業(yè)崗位。 社會(huì)工作者再根據(jù)政府購(gòu)買需求， 通過(guò)專業(yè)的理論指引， 應(yīng)用專業(yè)的技能和方法為服務(wù)對(duì)象提供專業(yè)的社工服務(wù)， 最終實(shí)現(xiàn)政府實(shí)施公共服務(wù)的基本職能。 要告別過(guò)去集體經(jīng)濟(jì)背景下形成的政府“大包大攬”的服務(wù)供給方式， 政府必須轉(zhuǎn)變觀念， 改變傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給方式， 通過(guò)購(gòu)買第三方服務(wù)， 將部分職能轉(zhuǎn)移出去， 提高政府工作效率。 因此， 新時(shí)代背景下， 政府通過(guò)購(gòu)買社工服務(wù)對(duì)于推進(jìn)創(chuàng)新社會(huì)治理、 促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)具有重要意義。

1.1 優(yōu)化政府職能， 促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

2006年， 中國(guó)開始實(shí)施“政府購(gòu)買， 民間運(yùn)作”的公共服務(wù)模式， 在此基礎(chǔ)上， 社會(huì)工作事業(yè)得到蓬勃發(fā)展。 政府購(gòu)買社工服務(wù)， 顧名思義， 就是政府采取購(gòu)買服務(wù)的方式， 引入社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)， 緩解、 解決社會(huì)問(wèn)題與矛盾。 通過(guò)實(shí)施政府購(gòu)買社工服務(wù)， 促使市場(chǎng)在資源配置中起到?jīng)Q定性作用， 有利于發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制， 確保政府更好地發(fā)揮宏觀調(diào)控手段。 另外， 通過(guò)實(shí)施政府購(gòu)買社工服務(wù)， 有利于政府轉(zhuǎn)變職能， 促使其向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變， 從而將更多的時(shí)間與精力花在完善市場(chǎng)監(jiān)督與管理體制建設(shè)方面， 更好發(fā)揮政府服務(wù)職能， 提高政府監(jiān)督與管理效率， 全面提升政府效能。 由此可見， 政府購(gòu)買社工服務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)變存在緊密聯(lián)系， 彼此相互促進(jìn)、 影響。 政府要通過(guò)實(shí)施購(gòu)買社工服務(wù)來(lái)提供公共服務(wù)， 就必須改革其以往的“大政府、 小社會(huì)”的運(yùn)作理念， 改變傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給方式， 轉(zhuǎn)變職能， 由服務(wù)生產(chǎn)者變?yōu)楹献髡吆捅O(jiān)督者， 促使其職能的轉(zhuǎn)變， 提升服務(wù)與管理能力。

1.2 深化管理體制改革， 創(chuàng)新社會(huì)治理模式

黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》， 明確提出改革機(jī)構(gòu)設(shè)置、 優(yōu)化職能配置。 為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化， 深化行政管理體制改革， 政府應(yīng)當(dāng)減政放權(quán)， 發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制， 優(yōu)化政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)， 逐步從審批型政府向監(jiān)督型、 服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變， 提高政府部門與社會(huì)力量之間的協(xié)同治理能力， 創(chuàng)新社會(huì)治理模式。 政府購(gòu)買社工服務(wù)作為一個(gè)系統(tǒng)工程， 其整個(gè)過(guò)程需要財(cái)政、 民政、 稅務(wù)、 教育、 衛(wèi)生等多部門協(xié)同開展， 通過(guò)深化行政管理體制改革， 能夠有效避免“政出多門、 多門一事、 互為前置、 批不擔(dān)責(zé)”的現(xiàn)象。[1]因此， 通過(guò)深化行政管理體制改革， 簡(jiǎn)化行政管理部門， 能夠確保政府在購(gòu)買社工服務(wù)時(shí)明確主體， 不會(huì)因?yàn)樨?zé)任部門過(guò)多而導(dǎo)致出現(xiàn)責(zé)任不清的現(xiàn)象， 能夠有效提高政府的監(jiān)督與管理效率， 實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新社會(huì)治理模式。

1.3 提升政府資源效益， 提高公共服務(wù)質(zhì)量

目前， 中國(guó)大部分地區(qū)的公共服務(wù)都是由政府根據(jù)自身掌握的服務(wù)需求來(lái)提供， 導(dǎo)致不同公眾的差異化需求難于得到滿足。 另外， 在大部分公共服務(wù)領(lǐng)域， 政府部門缺乏專業(yè)的人才和技能且專業(yè)水平不高， 無(wú)法為公眾提供專業(yè)化的公共服務(wù)。 而且， 政府在提供公共服務(wù)過(guò)程中， 其既是服務(wù)的購(gòu)買方， 也是服務(wù)的提供方， 不存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)， 不管其服務(wù)成效好與壞， 社會(huì)公眾必須接受。 最終導(dǎo)致政府所提供的公共服務(wù)項(xiàng)目難于滿足社會(huì)公眾的差異化需求， 服務(wù)質(zhì)量與效率低下。

第三方組織起源于社會(huì)自身， 相比政府部門， 其對(duì)社會(huì)基層的需求掌握的更加透徹， 且在提供公共服務(wù)過(guò)程中具有靈活性、 迅速性和專業(yè)性等優(yōu)勢(shì)特征。 另外， 第三方組織相對(duì)政府而言， 其在公共服務(wù)領(lǐng)域具備專業(yè)的人才、 技術(shù)和管理方法， 能夠充分利有限的資金和整合社會(huì)資源， 為公眾提供專業(yè)化、 個(gè)性化、 差異化、 多樣性的公共服務(wù)。 因此， 政府采取有效的市場(chǎng)機(jī)制， 向第三方組織購(gòu)買專業(yè)化的公共服務(wù)， 通過(guò)督促第三方組織應(yīng)用專業(yè)的人才、 技術(shù)和管理方法向公眾提供公共服務(wù)， 能夠確保政府有限資源發(fā)揮最大效益， 能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾提供高質(zhì)量、 高效率的公共服務(wù)， 實(shí)現(xiàn)政府公共資源的帕累托最優(yōu)效益。

1.4 加強(qiáng)政府與社會(huì)力量的合作關(guān)系， 促進(jìn)社會(huì)力量健康穩(wěn)定發(fā)展

新時(shí)代， 中國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變， 如何滿足社會(huì)公眾個(gè)性化、 差異化、 多樣性的公共服務(wù)需求是政府迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。 政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)作為公共治理的一種新模式， 它能夠有效解決政府在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)I(yè)性不強(qiáng)、 人才資源有限等突出問(wèn)題， 扭轉(zhuǎn)政府單方面提供公共服務(wù)的不良局面。 通過(guò)向社會(huì)力量購(gòu)買專業(yè)化、 規(guī)范化的公共服務(wù)， 既能有效解決政府在公共服務(wù)領(lǐng)域供給有限、 專業(yè)性不強(qiáng)的問(wèn)題， 也能刺激社會(huì)力量發(fā)展壯大， 擴(kuò)寬社會(huì)力量的發(fā)展空間。 同時(shí)能夠?yàn)樯鐣?huì)力量提供一個(gè)健康可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)良環(huán)境， 最終確保政府與社會(huì)力量形成資源與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)， 確保社會(huì)公共服務(wù)需求得到有效滿足。

政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)， 將部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)向社會(huì)力量， 引導(dǎo)社會(huì)力量共同參與社會(huì)治理， 為社會(huì)力量提供廣闊的發(fā)展空間， 也為政府與社會(huì)力量提供有效的交流渠道。 社會(huì)力量通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式為公眾提供服務(wù)， 參與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定， 并接受政府的監(jiān)督管理， 從而促進(jìn)社會(huì)力量的健康穩(wěn)定發(fā)展。 由此可見， 政府通過(guò)向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)， 既能促進(jìn)社會(huì)力量健康穩(wěn)定發(fā)展， 也能讓政府與社會(huì)力量的關(guān)系更加和諧、 穩(wěn)定。

2 地方政府購(gòu)買社工服務(wù)面臨的突出問(wèn)題

2007年， 中國(guó)深圳、 上海等地試點(diǎn)政府購(gòu)買社工服務(wù)， 隨后廣州、 廈門等地也陸續(xù)通過(guò)借鑒國(guó)內(nèi)外有關(guān)政府購(gòu)買社工服務(wù)經(jīng)驗(yàn)， 開始實(shí)施相關(guān)購(gòu)買服務(wù)。 在此期間， 國(guó)家有關(guān)部門出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》(中組發(fā)〔2011〕25號(hào))《關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》(民發(fā)〔2012〕196號(hào))等指導(dǎo)性文件， 支持地方政府通過(guò)購(gòu)買社工服務(wù)來(lái)提供公共服務(wù)。 同時(shí)， 政府購(gòu)買社工服務(wù)在全國(guó)范圍內(nèi)得到蓬勃發(fā)展。 但由于政府購(gòu)買社工服務(wù)在中國(guó)是一個(gè)新興的研究領(lǐng)域， 在國(guó)內(nèi)推行應(yīng)用的時(shí)間較短， 對(duì)于全國(guó)很多地區(qū)而言還是個(gè)空白， 雖然在廣州、 深圳、 上海、 廈門等地得到推廣并取得了一定的經(jīng)驗(yàn)， 但因牽扯到政府、 社工組織、 服務(wù)對(duì)象等多方受益群體。 因此， 還有很多亟待解決的問(wèn)題。 具體如下：

2.1 地方政府認(rèn)識(shí)不到位， 管理體系不完善

第一， 社工服務(wù)實(shí)施細(xì)則不完善。 2012年11月， 民政部、 財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》(民發(fā)〔2012〕196號(hào))， 明確指出：“建立健全政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)政策制度， 建立完善的社會(huì)工作服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系， 形成協(xié)調(diào)有力的政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)管理體制以及規(guī)范高效的工作機(jī)制； 加大財(cái)政投入力度， 逐步拓寬政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)范圍、 擴(kuò)大政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)規(guī)模、 提升政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)質(zhì)量?！?然而， 各級(jí)政府對(duì)政策的執(zhí)行和落實(shí)不容樂(lè)觀。 以廈門市為例， 自2012年廈門市實(shí)施政府購(gòu)買社工服務(wù)以來(lái)， 先后出臺(tái)了《廈門市政府購(gòu)買和資助社會(huì)工作服務(wù)實(shí)施辦法(試行)》(廈民〔2013〕22號(hào))《湖里區(qū)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)實(shí)施辦法 (試行)》(廈湖委辦〔2013〕75號(hào))等地方性實(shí)施辦法。 實(shí)施辦法對(duì)主要購(gòu)買范圍的定義是“為青少年、 孤兒、 犯罪人員、 特殊家庭、 殘疾人、 孤寡空巢老人等群體提供幫輔”， 而對(duì)于全體社會(huì)成員的公共福利項(xiàng)目并未包括在內(nèi)， 最終導(dǎo)致相關(guān)部門在購(gòu)買項(xiàng)目時(shí)缺乏實(shí)施依據(jù)。 政府購(gòu)買社工服務(wù)， 它的參與主體多樣化， 需要有完善的制度去規(guī)范和保障項(xiàng)目的有效實(shí)施。 特別是在政府購(gòu)買社工服務(wù)發(fā)展階段， 更應(yīng)該有完善的規(guī)章制度去約束和規(guī)范參與主體的形為， 避免不良組織機(jī)構(gòu)降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、 套取政府經(jīng)費(fèi)， 損壞社工組織的社會(huì)聲譽(yù)， 阻礙政府購(gòu)買社工服務(wù)工作健康可持續(xù)發(fā)展。 因此， 地方政府應(yīng)當(dāng)不斷完善和改進(jìn)社工服務(wù)實(shí)施細(xì)則， 確保社工服務(wù)監(jiān)督管理體系更加完善、 成熟。

第二， 社工組織績(jī)效考核體系不完善。 目前， 廣州、 深圳、 上海、 廈門等地政府購(gòu)買社工服務(wù)發(fā)展勢(shì)頭迅猛， 且各地都紛紛出臺(tái)了有關(guān)社工組織績(jī)效考核辦法， 但在實(shí)施考核過(guò)程中基本由政府、 行業(yè)協(xié)會(huì)或第三方組織機(jī)構(gòu)來(lái)完成， 而作為社工服務(wù)對(duì)象為主體的考核指標(biāo)占比不高。 以深圳市《2017年深圳市社會(huì)工作崗位服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系》為例， 深圳市2017年社會(huì)工作崗位服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系分為專業(yè)部分和財(cái)務(wù)審計(jì)兩大指標(biāo)， 并設(shè)二級(jí)指標(biāo)， 其中專業(yè)部分一級(jí)指標(biāo)主要在于考核崗位設(shè)置與管理、 服務(wù)實(shí)施與監(jiān)管、 服務(wù)產(chǎn)出與成效三個(gè)項(xiàng)目， 其中崗位設(shè)置與管理、 服務(wù)產(chǎn)出與成效的考核占比達(dá)60%， 雖然服務(wù)實(shí)施與監(jiān)管占40%[2]， 但其二級(jí)指標(biāo)中真正通過(guò)服務(wù)對(duì)象的滿意度評(píng)價(jià)權(quán)重并不高。 當(dāng)前， 各地還未建立一套實(shí)施適當(dāng)、 操作性強(qiáng)的評(píng)價(jià)模式， 對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)、 評(píng)價(jià)形式、 評(píng)價(jià)人員等幾個(gè)關(guān)鍵要素的選擇具有隨意性。[3]中國(guó)各地社工組織發(fā)展不均衡， 能夠承擔(dān)的服務(wù)項(xiàng)目有所差異， 很多特殊的社工服務(wù)項(xiàng)目往往只有一兩家社工組織能夠承擔(dān)， 甚至有不少項(xiàng)目還是政府指定的社工組織在開展， 從而導(dǎo)致對(duì)社工組織的評(píng)價(jià)難以進(jìn)行有效的橫向比較。 同時(shí)， 在當(dāng)前考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中， 主要還是以量化考核和事后考核為主， 缺乏對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的質(zhì)量和效果的考核， 導(dǎo)致政府在購(gòu)買社工服務(wù)中無(wú)法及時(shí)發(fā)展問(wèn)題， 積少成多， 致使政府監(jiān)管效率下降。

2.2 社工組織不成熟， 服務(wù)能力較薄弱

第一， 社工組織權(quán)責(zé)不清。 根據(jù)中國(guó)民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例規(guī)定， 民辦非企業(yè)單位登記時(shí)必須經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意。 提高社工組織的登記門檻容易導(dǎo)致社工組織被行政權(quán)力所約束與綁架。 在開展社工服務(wù)過(guò)程中存在一定的行政色彩， 導(dǎo)致社工組織在開展社工服務(wù)過(guò)程中， 被政府政策框架所限定， 缺少創(chuàng)新服務(wù)意識(shí)， 對(duì)于中國(guó)社會(huì)工作事業(yè)的發(fā)展起到消級(jí)作用， 無(wú)法滿足服務(wù)對(duì)象差異化需求， 在政策制定和完善方面無(wú)法給出具有積極意義的建議。 受政府行政權(quán)力所約束與綁架， 社工組織最終成為部分政府部門“維穩(wěn)”的重要“手臂”， 失去了原有以服務(wù)人民群眾為宗旨的基本方針， 成為服務(wù)政府、 “工具化”的政治實(shí)踐。[4]與歐美國(guó)家的獨(dú)立自主、 同臺(tái)競(jìng)技的社工組織對(duì)比， 中國(guó)社工組織更像是相關(guān)業(yè)務(wù)單位旗下的事業(yè)單位， 而不是民辦非企業(yè)單位。 受制于行政權(quán)力的約束與綁架及人文環(huán)境等因素的影響和制約， 中國(guó)社工組織發(fā)展并不理想， 截至 2017年12月， 全國(guó)共有民辦社工服務(wù)機(jī)構(gòu) 7 511家。[5]而政府要想更好地開展社工服務(wù)， 必須要有優(yōu)秀的社工組織來(lái)助其實(shí)施， 但目前國(guó)內(nèi)的政策體系， 很難滋生優(yōu)秀的社工組織發(fā)展成長(zhǎng)， 導(dǎo)致難于找到能夠滿足服務(wù)對(duì)象需求、 提供高水平社工服務(wù)的社工組織。 社工組織發(fā)育遲緩， 使得政府失去了高效益、 低成本的社會(huì)化選擇， 政府職能社會(huì)化轉(zhuǎn)變不能深入推進(jìn)， “強(qiáng)政府、 弱社會(huì)”的局面難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性變化。[3]

第二， 社工組織服務(wù)能力有限。 2007年， 中國(guó)在部分城市開始試點(diǎn)政府購(gòu)買社工服務(wù)， 社工組織也隨之逐漸發(fā)展， 而且很多服務(wù)模式是參照香港、 澳門、 臺(tái)灣等地的做法來(lái)開展， 但由于經(jīng)濟(jì)和人文環(huán)境存在差異性， 導(dǎo)致政府購(gòu)買社工服務(wù)發(fā)展并不順暢。 目前， 中國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)候， 社會(huì)公眾對(duì)于公共服務(wù)的需求與港、 澳、 臺(tái)地區(qū)有所差異， 內(nèi)陸地區(qū)的社工服務(wù)應(yīng)當(dāng)以社會(huì)福利、 社會(huì)救助、 慈善、 教育、 衛(wèi)生、 養(yǎng)老、 就業(yè)培訓(xùn)等領(lǐng)域?yàn)橹饕獙?shí)施要點(diǎn)。 但是， 目前內(nèi)陸地區(qū)缺乏社工專業(yè)人才， 特別是具備完善的理論知識(shí)體系和實(shí)踐能力較強(qiáng)的高層次人才。 另外， 內(nèi)陸地區(qū)社工組織都是非營(yíng)利組織或公益機(jī)構(gòu)， 其資源來(lái)源相對(duì)單一， 基本通過(guò)政府以項(xiàng)目資助的方式獲取運(yùn)營(yíng)費(fèi)用， 沒(méi)有相對(duì)穩(wěn)定的資金來(lái)源渠道， 這樣導(dǎo)致了社工組織難于長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)， 且容易造成社工人員因收入來(lái)源低或不穩(wěn)定而出現(xiàn)人才流動(dòng)頻繁。 由于中國(guó)政府購(gòu)買社工服務(wù)起步較晚， 社工組織缺乏社工專業(yè)人才、 資金來(lái)源不穩(wěn)定及政府的認(rèn)知程度和社工組織的發(fā)展遲緩， 影響了政府開展購(gòu)買社工服務(wù)的實(shí)踐效果和社工組織的服務(wù)能力。

第三， 社工組織用人機(jī)制不完善。 根據(jù)中國(guó)《社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃(2011-2020年)》要求， 到2020年， 中國(guó)社會(huì)工作專業(yè)人才總量要增加到145萬(wàn)人， 其中中級(jí)社會(huì)工作專業(yè)人才達(dá)到20萬(wàn)人、 高級(jí)社會(huì)工作專業(yè)人才達(dá)到三萬(wàn)人， 這給不少開展社工服務(wù)的城市提出了難題。 深圳、 北京等地是中國(guó)社工服務(wù)發(fā)展較快的城市， 但其社會(huì)工作者人才隊(duì)伍， 特別是一線社會(huì)工作者的專業(yè)素質(zhì)， 與中國(guó)建設(shè)高水平、 專業(yè)化的社工人才隊(duì)伍還有較大差距。 雖然中國(guó)為提高社會(huì)工作者入職門檻和專業(yè)素質(zhì)， 啟動(dòng)了社會(huì)工作師資格認(rèn)證， 但由于考試門檻相對(duì)較低、 通過(guò)率高， 其對(duì)社會(huì)工作者的專業(yè)知識(shí)與實(shí)踐能力水平測(cè)試并不科學(xué)。 有關(guān)調(diào)研顯示， 國(guó)內(nèi)社會(huì)工作資格認(rèn)證考試知識(shí)水平只是社會(huì)工作專業(yè)的基礎(chǔ)知識(shí)， 與發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)工作專業(yè)認(rèn)可度有較在差距。[3]而作為社會(huì)工作者， 她們所服務(wù)的群體相對(duì)特殊， 所以社會(huì)工作者必須具備良好的專業(yè)素養(yǎng)和實(shí)操技能， 這樣服務(wù)對(duì)象才不會(huì)喪失對(duì)社會(huì)工作者的信任感， 避免后續(xù)工作的阻力和難度加大。 另外， 不少城市為解決社會(huì)工作者用人需求， 普遍降低用人標(biāo)準(zhǔn)。 例如， 北京市為吸引社工人才， 甚至把贈(zèng)送北京戶口作為籌碼， 但由于社工待遇不高， 且發(fā)展空間有限， 不少年輕人拿到北京戶口后， 便尋思著跳槽； 深圳為吸引人才加入社工行列， 則放寬用人標(biāo)準(zhǔn)， 不管是否社工專業(yè)畢業(yè)生， 只要對(duì)社工這個(gè)職業(yè)感興趣的都可以加入社工組織， 并在組織接受一系列專業(yè)課程訓(xùn)練后便可轉(zhuǎn)正。 由此可見， 中國(guó)社會(huì)工作者準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不高， 且現(xiàn)有社會(huì)工作者隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)， 缺乏社會(huì)工作者高端人才、 領(lǐng)軍人才。 最終導(dǎo)致社會(huì)工作者隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊。

2.3 公眾認(rèn)可度偏低， 工作實(shí)施困難

中國(guó)社會(huì)工作起步較晚， 缺乏歷史沉淀， 導(dǎo)致工作的社會(huì)認(rèn)可度較低。 政府購(gòu)買社工服務(wù)是其完善公共服務(wù)供給體系， 為人民群眾提供公共服務(wù)的重要舉措， 所以公眾的認(rèn)可和支持是政府購(gòu)買社工服務(wù)健康可持續(xù)發(fā)展的重要保障。 而當(dāng)前， 社會(huì)公眾的思維普遍停留在過(guò)去政府“大包大攬”的公共服務(wù)供給時(shí)代， 特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)， 這種思維更嚴(yán)重。 一方面， 政府對(duì)于購(gòu)買公共服務(wù)的宣傳力度不夠， 人民群眾對(duì)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的行為理解不透徹。 在公共服務(wù)購(gòu)買方面， 主觀意見較強(qiáng)， 導(dǎo)致社工組織在開展社工服務(wù)時(shí)受制于政府行政約束， 無(wú)法創(chuàng)新服務(wù)項(xiàng)目， 滿足人民群眾對(duì)公共服務(wù)的差異化需求。 另一方面， 社工人才隊(duì)伍專業(yè)實(shí)踐能力不強(qiáng)， 社工服務(wù)能力有限， 無(wú)法實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)公共服務(wù)的真正需求， 導(dǎo)致人民群眾滿意度不高， 甚至出現(xiàn)抵觸情緒， 最終， 導(dǎo)致社工組織的公眾認(rèn)可度不高， 在開展社工服務(wù)時(shí)難困難重重。 例如， 以廣東清遠(yuǎn)市為例， 截止2017年底， 廣東清遠(yuǎn)市持證社工數(shù)為1 394人， 而實(shí)際參與社工服務(wù)的相關(guān)人員大約只有300人， 按照“雙社聯(lián)動(dòng)+”的服務(wù)模式來(lái)看， 持證人員能夠滿足至少10人每社區(qū)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)， 但實(shí)際服務(wù)人數(shù)卻不容樂(lè)觀。

3 地方政府優(yōu)化購(gòu)買社工服務(wù)的對(duì)策建議

黨的十九大報(bào)告指出：“完善公共服務(wù)體系， 保障群眾基本生活， 不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要， 不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義， 形成有效的社會(huì)治理、 良好的社會(huì)秩序?！?創(chuàng)新社會(huì)治理和服務(wù)型政府等一系列理論依據(jù)， 為政府購(gòu)買社工服務(wù)提供了必要的政策和理論支持。 政府購(gòu)買公共服務(wù)主要有合同外包、 公私合作、 政府補(bǔ)助、 憑單制等方式[6]， 社工服務(wù)作為公共服務(wù)的主要范疇之一， 是政府通過(guò)購(gòu)買方式提供公共服務(wù)的重要組成部分， 是滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要、 保障人民群眾基本權(quán)益的重要保障， 也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要保障。 因此， 今后應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面， 創(chuàng)新社會(huì)治理模式， 加快政府職能轉(zhuǎn)變， 建立政府購(gòu)買社工服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制， 構(gòu)建社會(huì)力量協(xié)同參與的公共服務(wù)新格局。

3.1 轉(zhuǎn)變地方政府職能， 完善政策與法律體系

第一， 中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期， 人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求日漸增長(zhǎng)， 傳統(tǒng)的政府“大包大攬”的公共服務(wù)供給模式與人民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求及市場(chǎng)化運(yùn)作之間矛盾凸顯， 地方政府必須厘清與社會(huì)組織、 市場(chǎng)三方之間的關(guān)系， 通過(guò)完善政策與法律體系， 明確職責(zé)、 轉(zhuǎn)變職能， 合理調(diào)動(dòng)社會(huì)組織和應(yīng)用市場(chǎng)機(jī)制， 以低成本、 高效率的方式提供公共服務(wù)。 地方政府通過(guò)購(gòu)買社工服務(wù)， 將過(guò)去由政府提供的社工服務(wù)職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移， 合理運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制， 提高社工服務(wù)效率， 降低運(yùn)營(yíng)成本， 給政府“減負(fù)”， 讓政府有更多的時(shí)間向服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變， 實(shí)現(xiàn)構(gòu)建政府引導(dǎo)、 社會(huì)參與、 市場(chǎng)運(yùn)作的社會(huì)治理新模式， 從而實(shí)現(xiàn)地方政府職能轉(zhuǎn)變， 將政府從社工服務(wù)提供者的群體中解放出來(lái)， 使其從服務(wù)供給者向監(jiān)督者轉(zhuǎn)變。

第二， 加強(qiáng)政策與法律制度建設(shè)， 完善社會(huì)治理體系， 為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義、 創(chuàng)新社會(huì)治理體系和提升國(guó)家社會(huì)治理能力提供重要保障。 地方政府要做好購(gòu)買社工服務(wù)工作， 就必須加強(qiáng)政策與法律制度建設(shè)， 完善社會(huì)治理體系。 良好的政策與法律體系， 既是政府執(zhí)政和監(jiān)督的可靠依據(jù)， 也是社工組織實(shí)施社工服務(wù)的保障， 能夠確保政府有的放矢地開展購(gòu)買社工服務(wù)工作， 規(guī)范政府購(gòu)買社工服務(wù)行為， 確保政府購(gòu)買公共服務(wù)有章可尋， 營(yíng)造良好的社會(huì)治理環(huán)境。 隨著政府購(gòu)買公共服務(wù)工作的快速推進(jìn)， 制定有關(guān)的法律法規(guī)刻不容緩。[7]通過(guò)制定相關(guān)政策與法律體系， 合理界定政府購(gòu)買社工服務(wù)的范疇， 賦予社工組織參與公共服務(wù)的主體地位， 明確政府和社工組織的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任。 另外， 通過(guò)完善政策與法律體系， 有利于政府構(gòu)建合理、 有效的監(jiān)督評(píng)價(jià)制度。 例如， 建立科學(xué)的動(dòng)態(tài)和分類評(píng)價(jià)體系， 對(duì)政府所購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施全程監(jiān)控， 做到事前評(píng)審、 事中監(jiān)督、 事后評(píng)價(jià)的全程監(jiān)控機(jī)制； 對(duì)于不同區(qū)域、 不同類型的項(xiàng)目采取分類評(píng)價(jià)， 注重社工服務(wù)對(duì)象整體效益。 通過(guò)完善政策與法律體系， 為政府購(gòu)買公共服務(wù)和社工組織開展社工服務(wù)奠定了良好的基礎(chǔ)， 是實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新社會(huì)治理的重要標(biāo)志， 有利于社工服務(wù)工作健康可持續(xù)發(fā)展。

3.2 加強(qiáng)社工組織機(jī)構(gòu)建設(shè)， 提升社工服務(wù)專業(yè)化水平

第一， 社工組織機(jī)構(gòu)作為政府提供公共服務(wù)、 創(chuàng)新社會(huì)治理的重要保障， 既承擔(dān)了政府公共服務(wù)的部分職能， 同時(shí)也是社會(huì)公眾參與社會(huì)治理的重要工具。 因此， 在此過(guò)程中， 社工組織機(jī)構(gòu)必須擺脫政府的行政干涉， 通過(guò)創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)和管理模式， 為社會(huì)公眾提供差異化服務(wù)需求， 最終更好地服務(wù)社會(huì)公眾。 作為政府部門， 應(yīng)當(dāng)擺正位置， 明確自身權(quán)責(zé)， 合理發(fā)揮其監(jiān)督與管理職能。 例如， 在社會(huì)組織機(jī)構(gòu)登記管理方面， 降低準(zhǔn)入門檻， 簡(jiǎn)化登記手續(xù)， 為社工組織機(jī)構(gòu)的登記設(shè)立提供便利； 積極完善社會(huì)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施， 為社工組織開展公共服務(wù)提供必要的硬件和軟件保障； 建立科學(xué)的評(píng)價(jià)體系， 強(qiáng)化對(duì)社工組織機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理， 培育優(yōu)秀社工組織機(jī)構(gòu)， 為政府開展公共服務(wù)提供基礎(chǔ)保障。 社工組織機(jī)構(gòu)和政府部門在公共服務(wù)方面既是一種承上啟下的關(guān)系， 同時(shí)也存在著相互監(jiān)督的關(guān)系， 社工組織是公共服務(wù)的執(zhí)行者， 政府則是社工組織的監(jiān)督與服務(wù)者。 因此， 必須明確各方職責(zé)， 才能夠確保各方更好地發(fā)揮其職能。

第二， 社工組織專業(yè)化服務(wù)是社工組織參與公共服務(wù)的重要保障， 社會(huì)工作者是社工服務(wù)的主要執(zhí)行者， 是社工服務(wù)開展的基本要素。 目前， 國(guó)內(nèi)大部分城市的社工人才結(jié)構(gòu)水平參差不齊， 而中國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期， 各地政府購(gòu)買公共服務(wù)需求日漸增長(zhǎng)， 其對(duì)社工組織的專業(yè)化服務(wù)水平要求必然越來(lái)越高。 因此， 各地政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合區(qū)域公共服務(wù)發(fā)展需求， 培養(yǎng)具備理論知識(shí)和實(shí)務(wù)技能的專業(yè)社工服務(wù)團(tuán)隊(duì)已刻不容緩。 通過(guò)完善政策與法律法規(guī)， 鼓勵(lì)地方高校參與社工人才培養(yǎng)， 為社工組織運(yùn)行提供基本人才需求； 與港、 澳、 臺(tái)地區(qū)聯(lián)合建立社會(huì)工作者繼續(xù)教育培訓(xùn)平臺(tái)， 為在職社會(huì)工作者提供專業(yè)素養(yǎng)和實(shí)務(wù)技能提升培訓(xùn)； 優(yōu)化社會(huì)工作者職業(yè)資格證書考核體系， 在培訓(xùn)和資質(zhì)認(rèn)證過(guò)程中重視社會(huì)工作者技能的訓(xùn)練和實(shí)踐。

3.3 提高社會(huì)認(rèn)識(shí)， 促進(jìn)社工組織健康發(fā)展

社工組織作為政府開展公共服務(wù)的重要執(zhí)行者， 它是政府轉(zhuǎn)變職能、 創(chuàng)新社會(huì)治理的重要保障。 目前， 除北京、 上海、 廣州、 深圳等一線城市在政府購(gòu)買社工服務(wù)方面取得較突出成效外， 其他地方政府購(gòu)買社工服務(wù)發(fā)展并不順暢， 很多地方因社工組織自身承接能力有限， 或政府在購(gòu)買社工服務(wù)過(guò)程中找不到合適的社工組織來(lái)承接。 因此， 大力推進(jìn)社工組織發(fā)展已刻不容緩。 受制于以往公共服務(wù)都由政府計(jì)劃性供給， 社工組織如果要代替政府執(zhí)行公共服務(wù)， 必須在法律上賦予其合法地位， 在政策和資金上給予支持， 確保社工組織在開展公共服務(wù)過(guò)程中擁有足夠的話語(yǔ)權(quán)， 使其在公共服務(wù)的參與上減少阻礙， 在獲得自身經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)創(chuàng)造好的社會(huì)效益。[8]另外， 為確保社工組織健康可持續(xù)發(fā)展， 地方政府應(yīng)當(dāng)避免對(duì)社工組織進(jìn)行過(guò)多的行政干預(yù)， 積極維護(hù)社工組織的獨(dú)立主體地位， 合理借鑒歐美國(guó)家“去行政化”的社工組織管理模式， 鼓勵(lì)社工組織自主運(yùn)營(yíng)、 自主管理、 創(chuàng)新項(xiàng)目。

4 結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)前， 中國(guó)進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代， 也是經(jīng)濟(jì)和政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期， 社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。 購(gòu)買社工服務(wù)作為政府提供公共服務(wù)的新模式， 也是中國(guó)未來(lái)公共服務(wù)發(fā)展的趨勢(shì)。 中國(guó)各級(jí)地方政府正在積極探索適合區(qū)域人民群眾需求的公共服務(wù)項(xiàng)目， 積極推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)， 滿足人民群眾多樣化的公共服務(wù)需求， 緩解社會(huì)矛盾， 創(chuàng)新社會(huì)治理模式。 同時(shí)， 各級(jí)政府正在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變， 積極探索政府引導(dǎo)、 社會(huì)參與、 市場(chǎng)運(yùn)作的社會(huì)治理新模式， 明確各方主體地位， 促使政府購(gòu)買社工服務(wù)健康可持續(xù)發(fā)展。