何 蕾

(中國人民解放軍審計署 石家莊審計中心，河北 石家莊 050000)

現代審計是規(guī)范經濟運行秩序、促進反腐倡廉建設的重要手段和主要途徑，在推動法制化建設中具有重要作用。[1]因此，只有堅持依法施審、從嚴執(zhí)審，不斷促進審計法制化、制度化、常態(tài)化，才能使審計工作適應新形勢、新常態(tài)、新要求，在推動國家經濟建設、政治建設、社會建設、黨的建設和反腐倡廉建設中發(fā)揮更大作用、取得更大進步。

1 中國審計法制化研究現狀

2018年是中國改革開放40周年。在40年的歷史進程中，中國經歷了經濟的高速發(fā)展和社會的巨大進步，各項事業(yè)取得了前所未有的成功。在這一歷史時期，中國的審計事業(yè)順應了時代發(fā)展和現實需要，也得到了快速發(fā)展和進步，并逐步走向了成熟，形成了具有中國特色的審計制度。同時，也為審計工作與國際接軌，實現審計法制化、規(guī)范化、制度化奠定了堅實基礎。[1]

1.1 審計法制化研究的發(fā)展階段

隨著審計事業(yè)的不斷發(fā)展，審計法制化建設的探索和實踐從未停歇。從提出依法審計，到大力推進依法審計，再到全面貫徹依法審計，審計工作經歷了比較漫長的過程。總的來說，中國審計法制化經歷了啟動、發(fā)展、創(chuàng)新三個階段。第一個階段(1983-1988年)，是審計法制化的研究階段，也稱為初始階段。在這期間，主要是引進和吸收世界上一些發(fā)達國家的審計理論和實踐，派遣國內審計從業(yè)者出國留學深造，用國際上先進的審計法制理念推動中國現代審計理論的形成和發(fā)展。第二個階段(1989年底到20世紀末)，是審計法制化的發(fā)展完善階段。在這個階段，審計法制研究呈現出蓬勃發(fā)展，隨著國家審計條例的頒布，審計法制化的發(fā)展進入了新的階段。第三個階段(20世紀末至今)，是審計法制化發(fā)展的創(chuàng)新階段。這個時期主要是全面實施依法審計的階段，中國形成了比較完善且具有中國特色的審計法制理論和實踐體系。[2]

1.2 審計主要特征性分析研究

審計法制建設的研究和探索離不開對審計特征的準確理解和全面把握。從另一個角度來看，通過對審計特征的分析和研究，能夠有效促進依法審計的開展和審計法制化的完善。從審計的一般屬性上看，審計的特征主要包括經濟性、發(fā)展性、有效性三個方面。

1.2.1 經濟性

通過對行業(yè)和單位實施審計，可以有效降低其經濟運行成本，有助于提高其經費使用效能。從這方面來講，審計的經濟屬性非常突出。任何經濟活動中都必然會產生各種各樣的成本，有必須發(fā)生的成本，也有非必要成本。例如：機器和設備的折舊費、材料成本、勞動力成本等都屬于必要成本。這部分成本最終會轉移到輸出，并由輸出值抵消。非必要成本，通常是人為因素超出正常標準而產生的成本。如提前設定的非必要成本客戶造成的不必要的代理成本；環(huán)境污染超出環(huán)境保護和健康生產標準等。為了獲得最大的經濟效益，就必須要降低經濟成本，這就需要通過審計手段來實現這一目的。[3]

1.2.2 發(fā)展性

隨著中國社會、經濟的快速發(fā)展，經濟活動變得更加復雜多變，成本也逐漸趨向多樣化發(fā)展。特別是非必要成本的發(fā)生往往具有很大的隱蔽性，發(fā)現和辨別難度的增加使避免非必要成本的難度也相應增大。這就導致了審計工作不能因循守舊，更不能裹足不前，必然會隨著經濟活動的發(fā)展而快速發(fā)展。

1.2.3 有效性

審計活動對規(guī)范財經秩序的有效性，確保了審計結果是必須予以承認和重視的。社會的發(fā)展需要經濟增長，經濟增長在很大程度上取決于投資拉動。在投資過程中，決定投資成敗的主要因素通常是投資決策。財務報告等是對被投資實體或投資項目的過去和現狀的反思。潛在投資者，包括股權投資者和債務投資者，可以通過審計結果了解和掌握被投資的實體或投資項目，以此為依據最終做出投資決策。這充分表明審計活動是非常有效的，可以準確地為投資者做出投資決策，提供有效且可靠的審計結果。

2 審計法制建設存在的主要問題和不足

在新時代、新形勢、新常態(tài)下，中國審計法制建設與經濟社會發(fā)展、人民群眾期待和審計職能任務還有許多不相適應的地方，存在著不足之處和一定的差距，需要我們認真對待并加以研究分析。

2.1 審計法律規(guī)范體系建設緩慢

中國審計事業(yè)已經進入了新的發(fā)展階段，但有關審計方面的法律規(guī)范目前也只有《中華人民共和國國家審計條例施行細則》和《中華人民共和國國家審計準則》兩項，審計法制體系建設相對審計職能的拓展和審計工作的開展，特別是遇到的一些新的矛盾和問題還比較滯后。一方面，缺少與新的審計職能和新的工作業(yè)務相關的法律規(guī)范。[4]對于一些新的審計領域。例如，派駐海外的機構審計和環(huán)境領域的審計，由于缺乏相應的法律法規(guī)，在實際操作中就會出現瓶頸，導致無法可循、缺少依據。另一方面，現有的法律規(guī)范不能很好地適應形勢的發(fā)展變化。例如，隨著改革開放的持續(xù)深入，對企業(yè)和金融機構進行審計時，往往受到了多元化所有制結構的影響，缺乏具體的操作規(guī)范。[5]如果套用現有的審計法規(guī)，則會造成執(zhí)法尺度把握不準，導致審計實踐中執(zhí)法的偏差。

2.2 審計人員法制意識不強

從審計隊伍整體上來看，知識結構、執(zhí)業(yè)水平、業(yè)務素質、工作能力方面還是能夠適應工作任務的需要和崗位的要求。但審計人員的法制意識、法規(guī)意識和依法審計意識還不夠強。在實際工作中，審計員還存在按經驗、按慣例、按習慣執(zhí)法辦事的問題，造成了一定的審計風險。隨著審計職能的不斷拓展，標準要求的日益提高，審計的任務越來越重、壓力越來越大。由于人少事多任務重，一些審計部門和人員更加注重對任務的完成而忽視了風險的增加，依法審計意識、質量精品意識還不夠強，從而導致審計質量和效果打了折扣。[5]

2.3 審計獨立性有待進一步提高

受原計劃經濟體制和國有企業(yè)改制不夠徹底的雙重影響，中國企業(yè)尚未完全擺脫行政治理模式。因此，企業(yè)和行業(yè)內部行政干預過多，本位主義、人本主義思想過重，“人情味”過濃。審計監(jiān)督往往失之于軟、失之于松。[6]在審計實踐中，審部部門還不能完全避免人為因素和主觀行為的干擾，審計監(jiān)督職能發(fā)揮不夠充分，審計獨立性難以得到有效保證。

2.4 審計準則局限性比較大

由于中國的審計準則是由財政部制定的，屬于行政法規(guī)的范疇，而準則本身又是行業(yè)的操作標準，這種內外雙重身份導致了一些矛盾和問題的產生。一方面，審計實踐中審計人員可能會以審計準則作為自己執(zhí)業(yè)底線，回避甚至逃避法律法規(guī)的約束。另一方面，審計準則只是一般性和原則性的規(guī)范，并不能對所有審計領域做到有效而全面的覆蓋。[6]

3 新時代法制環(huán)境下加強審計體系建設的對策

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系，要把黨內監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力。所有審計工作者，唯有不忘初心、砥礪奮進，扎根于審計本職工作，做踏實的耕耘者、新時代的審計工作開拓者，才能不負時代、不負此生。[7]因此，在從嚴治黨、依法治國、建設現代化法制國家的大背景下，不斷加強審計法制體系建設，日益成為新常態(tài)下貫徹從嚴治黨、預防職務犯罪、促進黨風廉政建設的重中之重。

3.1 健全審計法制制度機制

加強法制機構建設是實現審計法制化的必然要求和重要途徑。法制機構是否健全完善，運行是否順暢高效對于推進依法審計、促進審計法制建設具有重要作用。[8]因此，我國審計部門要在進一步強化機構職能、理順機構設置、充實機構人員、規(guī)范機構運行等方面下功夫，確保審計法制化進程符合形勢需要和任務要求。

3.2 加強審計法制環(huán)境建設

3.2.1 加強審計法制隊伍建設

在審計隊伍建設上，我國要完善選拔、錄用和管理制度，健全評價、獎懲等措施辦法，為審計事業(yè)發(fā)展提供堅實基礎。特別是要充實審計法制干部力量，采取公開選拔和競爭上崗的形式，調整充實和配齊配強審計法制干部。[8]在此基礎上，要通過請進來教和送出去學等途徑，讓審計人員積極學習相關法律法規(guī)和審計準則，進一步加深對國家基本準則和通用準則的理解和應用，努力培養(yǎng)一批既懂業(yè)務又通法律法規(guī)的復合型人才。

3.2.2 加強審計法制宣傳教育

要注重搞好審計法制宣傳教育，不斷增強影響力、擴大輻射面。要廣泛采取知識競賽、論文評比、法制研討、經驗交流等形式，在行業(yè)內部和全社會開展審計法制宣傳教育活動，營造濃厚的審計法制環(huán)境和氛圍，促進行業(yè)內部的思想統(tǒng)一和爭取全社會的關注支持。要利用業(yè)務培訓、崗位輪訓、送學培養(yǎng)等形式，組織審計人員學條例、學準則、學法規(guī)，不斷強化審計法規(guī)和準則意識，切實提高依法執(zhí)審水平。與此同時，還要注重學習《中華人民共和國行政處罰法》 《中華人民共和國行政訴訟法》 《中華人民共和國國家賠償法》等相關法規(guī)政策，做到既懂法規(guī)又懂政策。

3.3 提高依法審計效能

3.3.1 堅持依法審計

依法審計是審計的基本法則，不會以時代的變化而改變，也不會以形勢的發(fā)展而弱化。所謂“法”，不僅僅是審計的法理依據，還有對審計人員的制度約束。審計的主體永遠是“人”[9]。審計人員要做到依法施審、從嚴執(zhí)審、公正評價，確保自身清正廉潔，審計結果經得起歷史檢驗，要摒棄“人治”思維，樹牢法制理念。因此，無論經濟、社會發(fā)展到什么程度，審計人員只有堅持依法審計、依法履職，依照審計法規(guī)制度來開展審計工作，才能保證自身的合法性，確保審計結果的公正性。

3.3.2 推行審計公開

推行審計公開，是體現時代特征、加強審計工作公信力和透明度的必然舉措，也是體現審計法制化進程的重要環(huán)節(jié)。[10]審計公開，就是要在公平公正的前提下，將審計執(zhí)行、審計處理、審計結果等各個環(huán)節(jié)及時準確地向公眾公開，接受群眾的監(jiān)督和舉報。審計公開有助于將貫徹落實法規(guī)制度的準繩拉緊，進一步促進審計工作法制化、規(guī)范化。

3.3.3 完善審計問責

審計問責，是促進審計機構和審計人員履職盡責，被審計單位加大對查糾問題整改力度的現實需要。審計問責主要體現在兩個方面：一方面，是對被審計單位領導、業(yè)務部門和重要崗位負責人履行經濟責任的問責；另一方面，是對審計機構、審計人員履職情況的問責。審計問責制度是推進審計工作規(guī)范化的有力舉措，使審計工作從主、被動關系轉化為雙向主動關系，有利于進一步發(fā)揮審計的職能作用，增強審計效能。

4 結 論

作為中國法制建設的重要組成部分和關鍵一環(huán)，審計法制化建設水平的提高將有助于完善審計制度，強化審計職能，規(guī)范審計程序，對于加強依法治國，推動法治中國建設起重要作用。