摘要：政府績(jī)效評(píng)估被看作是重要的治理工具創(chuàng)新和政府改革助推器，受到世界各國(guó)與地區(qū)政府的重視。作為一種管理工具創(chuàng)新，政府績(jī)效評(píng)估在理論上雖已較為成熟并得到高度認(rèn)可，但在實(shí)踐運(yùn)用中還面臨來(lái)自評(píng)估指標(biāo)體系不科學(xué)、評(píng)估程序不透明、評(píng)估結(jié)果與行政問(wèn)責(zé)體系相分離等方面的挑戰(zhàn)。本著增強(qiáng)實(shí)踐可行性、科學(xué)性和有效性之目標(biāo)，完善政府績(jī)效評(píng)估需要在評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)、評(píng)估結(jié)果應(yīng)用、評(píng)估指標(biāo)體系動(dòng)態(tài)調(diào)整、政府信息公開(kāi)支持、目標(biāo)控制取向轉(zhuǎn)換、人才支持、公民參與等方面做出切實(shí)改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：績(jī)效評(píng)估;行政改革;評(píng)估指標(biāo);政務(wù)信息公開(kāi)

中圖分類號(hào)：D035 ???文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：CN61-1487-（2019）17-0036-05

作為政府改革與治理創(chuàng)新的重要工具之一—政府績(jī)效評(píng)估對(duì)于提高政府工作效能，增強(qiáng)政府回應(yīng)性，構(gòu)建負(fù)責(zé)任的結(jié)果導(dǎo)向的政府具有重要意義，因而受到世界各個(gè)國(guó)家與地區(qū)執(zhí)政黨和政府的重視。就我國(guó)來(lái)看，由于受到世界范圍內(nèi)新公共管理主義運(yùn)動(dòng)和改革開(kāi)放前“大鍋飯”嚴(yán)重降低人民生產(chǎn)積極性弊端的共同影響，自上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，“政府績(jī)效評(píng)估開(kāi)始在一些地方政府受到熱捧”[1]，后來(lái)逐步擴(kuò)散到全國(guó)。由于源自西方的績(jī)效管理理念與改革開(kāi)放以后興起的目標(biāo)責(zé)任制精神相契合，政府績(jī)效評(píng)估在我國(guó)普及較為迅速，各級(jí)地方政府都試圖通過(guò)引進(jìn)績(jī)效管理來(lái)實(shí)現(xiàn)提高工作效率和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之目標(biāo)。然而，在對(duì)績(jī)效評(píng)估寄予重望之余，其實(shí)際效果如何卻不得而知，也因“面臨著勞而無(wú)功的現(xiàn)實(shí)而屢遭質(zhì)疑”[2]。同時(shí)，在理論研究和實(shí)踐之間也出現(xiàn)了裂痕——與實(shí)踐運(yùn)用相比，政府績(jī)效評(píng)估理論研究可謂“曲高和寡”，實(shí)踐操作者對(duì)理論研究成果的吸收運(yùn)用呈明顯減弱跡象[3]?？梢哉f(shuō)在形式上績(jī)效評(píng)估在政府部門得到了普遍應(yīng)用，但現(xiàn)實(shí)卻是它后來(lái)被越來(lái)越多地當(dāng)作“花瓶擺設(shè)”，很多當(dāng)初對(duì)績(jī)效評(píng)估滿腔熱情的地方政府最后也都半途而廢，比如備受矚目的“甘肅模式”在推行的第三年就叫停了，而且一直沒(méi)有重啟的跡象。

事實(shí)上，政府績(jī)效評(píng)估的理念雖然很容易理解，并被社會(huì)各界廣泛接受，但科學(xué)實(shí)施績(jī)效評(píng)估確是一個(gè)艱難的挑戰(zhàn)，面臨著諸多障礙與問(wèn)題。比如，客觀評(píng)估所需的支撐體系難以建立，科學(xué)評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建中的價(jià)值沖突，以及實(shí)施評(píng)估所需的高昂成本等。總體來(lái)看，自從1993年公布《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》以來(lái)，經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)踐發(fā)展，政府績(jī)效評(píng)估在實(shí)踐中取得了巨大的發(fā)展，績(jī)效評(píng)估觀念已經(jīng)深入人心，績(jī)效評(píng)估也在各級(jí)政府機(jī)構(gòu)得到了普遍應(yīng)用，但“從實(shí)踐操作層面看，現(xiàn)在的績(jī)效評(píng)估體系遠(yuǎn)未成功”[4]，很多情況下僅僅被當(dāng)作是一個(gè)安全帶——大部分人相信它是必要的，而不愿意去使用它[5]。為此，有必要考察我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的發(fā)展情況，反思政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中存在的問(wèn)題，以期為完善政府績(jī)效管理體系，助推行政管理改革提供參考。

一、當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐存在的主要問(wèn)題

與私營(yíng)部門績(jī)效評(píng)估相比，政府績(jī)效評(píng)估面臨更多的約束性條件，也面臨著更多的問(wèn)題。我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中面臨的主要問(wèn)題可以概括為以下幾個(gè)方面：

（一）評(píng)估指標(biāo)體系不科學(xué)

“作為政府績(jī)效評(píng)估的核心，績(jī)效指標(biāo)體系的建構(gòu)決定著整個(gè)績(jī)效評(píng)估的科學(xué)程度，同時(shí)影響著政府工作的科學(xué)程度”[6]。具體而言，科學(xué)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系是政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐應(yīng)用的基礎(chǔ)，它需要與各個(gè)政府部門的工作實(shí)際尤其是工作目標(biāo)相適應(yīng)，兼具科學(xué)性、規(guī)范化和可行性。但受到政治文化、歷史發(fā)展水平、指標(biāo)制定者與公共行政實(shí)踐者溝通不足等多方面因素的影響，我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系在科學(xué)化、規(guī)范化和可行性方面存在諸多有待完善的方面。

第一，從橫向上看，由于缺乏權(quán)威的、統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo)，職能相同或相近的政府部門績(jī)效評(píng)估在“內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)上差別大、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、評(píng)估程序和方法不一致”[7]，這就使得績(jī)效評(píng)估結(jié)果不具備可比性，科學(xué)性和客觀性也備受質(zhì)疑。

第二，從縱向上看，政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)缺乏層次性。我國(guó)中央-省-地市-縣-鄉(xiāng)五級(jí)政府部門之間以及同一部門不同層級(jí)工作人員之間，其在職能履行方面存在顯著差異，尤其是中央政府與地方政府之間以及行政領(lǐng)導(dǎo)與科級(jí)以下工作人員之間，其所需履行的職能存在顯著層次差異。比如中央機(jī)關(guān)職能部門主要把握全局，聚焦政策制定、宏觀規(guī)劃與管理，而基層政府則主要面向民眾與企業(yè)提供面對(duì)面的公共服務(wù);中央政府的考核應(yīng)聚焦于決策與宏觀管理的科學(xué)性、實(shí)效性，以及內(nèi)部行政效率，而基層政府則更應(yīng)該聚焦于情緒勞動(dòng)（emotional labor）①，進(jìn)而引導(dǎo)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部與民眾之間的良性互動(dòng)，提高民眾的政治信任水平與公共服務(wù)滿意度。但在當(dāng)前的政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中，絕大部分績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系缺乏明顯的層次區(qū)分②，尤其是基層干部績(jī)效評(píng)估體系也未能把情緒勞動(dòng)作為重要指標(biāo)納入績(jī)效考核指標(biāo)體系之中。

第三，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的價(jià)值目標(biāo)取向有失偏頗。與私營(yíng)部門主要追求經(jīng)濟(jì)效益最大化不同，政府所追求的價(jià)值目標(biāo)是多元的，效率、公正、平等、民主、回應(yīng)性等都是重要目標(biāo)，而在政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中，往往強(qiáng)調(diào)效率指標(biāo)，而忽視了公平、民主、回應(yīng)性等社會(huì)指標(biāo)。比如2016年度杭州市民政局（市老齡工辦）績(jī)效考核指標(biāo)包括完善社會(huì)保障體系、養(yǎng)老為老服務(wù)、社會(huì)救助、慈善事業(yè)促進(jìn)、基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織培育發(fā)展和社會(huì)事務(wù)等七個(gè)方面，但均為強(qiáng)調(diào)政策落實(shí)和完成數(shù)量型任務(wù)指標(biāo)，比如在完善社會(huì)保障體系方面，要求出臺(tái)《杭州市支出型貧困家庭基本生活保障辦法》;提高城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提升10%以上，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的90%③，而未涉及服務(wù)質(zhì)量、民主價(jià)值、回應(yīng)性等價(jià)值目標(biāo)。

第四，一些地方政府部門的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)粗糙，或是“領(lǐng)導(dǎo)上級(jí)拍腦袋決策的結(jié)果，完全脫離現(xiàn)實(shí)”[8]，或者東拼西湊，與本部門主要職能、工作目標(biāo)、工作性質(zhì)不相適應(yīng)，難以準(zhǔn)確測(cè)量工作績(jī)效，不具備科學(xué)性和可行性。

第五，績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)難以量化。組織所設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)必須是可測(cè)量的，即績(jī)效目標(biāo)要轉(zhuǎn)化為可計(jì)算的量化指標(biāo)，而現(xiàn)有政府績(jī)效評(píng)估所依據(jù)的主要標(biāo)準(zhǔn)卻是難以精確量化的。我國(guó)現(xiàn)有的政府績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)《公務(wù)員法》，考核內(nèi)容立足于“德”“能”“勤”“績(jī)”“廉”等五個(gè)維度。然而，這五個(gè)維度“太模糊以至于難以用于評(píng)估實(shí)踐”[4]。從本質(zhì)上看，包括《公務(wù)員法》和各省市公務(wù)員考核實(shí)施辦法在內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)文本多是公務(wù)員評(píng)估操作的一般性框架，難以用于實(shí)際評(píng)估過(guò)程，自然也就無(wú)法有效地指導(dǎo)政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐。

第六，評(píng)估過(guò)程不透明，績(jī)效評(píng)估結(jié)果難以服眾。體制內(nèi)外共同參與、程序民主、過(guò)程透明、結(jié)果公開(kāi)的績(jī)效評(píng)估才有說(shuō)服力，但我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中民眾參與程度不高，政府內(nèi)部非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員參與情況也不容樂(lè)觀，其評(píng)估結(jié)果自然也就令人質(zhì)疑。比如根據(jù)政府主導(dǎo)完成的《中共湖南省委辦公廳湖南省人民政府辦公廳關(guān)于2013年績(jī)效評(píng)估和為民辦實(shí)事情況的通報(bào)》顯示，公眾對(duì)各市州黨委政府和省直機(jī)關(guān)各單位2013年工作的滿意度較高，評(píng)價(jià)平均分為85.91（總分100）④。但如此高的評(píng)價(jià)，網(wǎng)友多持懷疑態(tài)度。這一公開(kāi)結(jié)果與第三方評(píng)估的政府網(wǎng)站信息公開(kāi)指數(shù)差距較大，根據(jù)《2015中國(guó)政府網(wǎng)站績(jī)效評(píng)估總報(bào)告》⑤，2015年全國(guó)地市級(jí)城市政府網(wǎng)站信息公開(kāi)指數(shù)均值只有0.49，省會(huì)城市均值也只有0.74。

第七，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系偏離政府角色定位。政府績(jī)效評(píng)估要評(píng)估政府該做的事以及應(yīng)該履行法定職責(zé)的程度[9]，并隨著政府職能轉(zhuǎn)變要求及時(shí)更新評(píng)估指標(biāo)體系。但當(dāng)前我國(guó)很多地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)不僅未能根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變要求及時(shí)進(jìn)行更新，而且還存在越位現(xiàn)象，即在績(jī)效評(píng)估過(guò)程中很多賦予較大權(quán)重的所謂“中心工作”其實(shí)“許多不屬于政府的份內(nèi)職責(zé)?！盵7]，而那些應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化應(yīng)該納入政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的內(nèi)容卻被忽略了，比如互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管責(zé)任、政府購(gòu)買公共服務(wù)績(jī)效等。

（二）評(píng)估結(jié)果與行政問(wèn)責(zé)體系相分離——束之高閣或被忽略

“績(jī)效評(píng)估目的實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵就在于結(jié)果應(yīng)用的不斷反饋與改進(jìn)”[10]，尤其是要與行政問(wèn)責(zé)體系相對(duì)接，進(jìn)而依據(jù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果信息對(duì)組織成員進(jìn)行獎(jiǎng)懲，并在此基礎(chǔ)上調(diào)整和改進(jìn)人力資源管理體系。但出于對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果不信任等多種復(fù)雜性因素影響，除了深圳、北京等個(gè)別發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府外，我國(guó)現(xiàn)有的政府績(jī)效評(píng)估多未能與行政問(wèn)責(zé)機(jī)制明確掛鉤。其中，除了深圳市在2015年發(fā)布的《深圳市政府績(jī)效管理辦法》中較為明確詳細(xì)地規(guī)定了政府績(jī)效評(píng)估信息運(yùn)用，并與行政問(wèn)責(zé)明確掛鉤外，其它地方政府尚未發(fā)現(xiàn)有明確法規(guī)文件對(duì)此做出規(guī)定。即使是公務(wù)員工資中帶有績(jī)效工資性質(zhì)的獎(jiǎng)金發(fā)放也很難在管理實(shí)踐中發(fā)揮預(yù)期的激勵(lì)作用。《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員定期考核的結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職四個(gè)等次;其中，在定期考核中被確定為優(yōu)秀、稱職的享受年終獎(jiǎng)金，但法律文本卻并未進(jìn)一步明確各個(gè)等次的比例，各級(jí)地方政府出臺(tái)的條例細(xì)則也只是明確規(guī)定被確定為優(yōu)秀等次的人數(shù)比例，而對(duì)稱職、基本稱職和不稱職比例卻并未做出明確規(guī)定，實(shí)際執(zhí)行中也往往只有優(yōu)秀和稱職兩種考核結(jié)果。如此，所有公務(wù)員也就都會(huì)獲得年終獎(jiǎng)金，發(fā)揮不了績(jī)效激勵(lì)功能，進(jìn)而使得“評(píng)估的效果不佳、流于形式，達(dá)不到優(yōu)化政府職責(zé)和提升政府績(jī)效的初衷”[11]。

（三）評(píng)估程序不規(guī)范，透明性低

政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果信息只有向社會(huì)公開(kāi)，民眾才能據(jù)此評(píng)價(jià)和監(jiān)督政府工作，但當(dāng)前我國(guó)一些地方政府推行的績(jī)效評(píng)估程序并不規(guī)范，“評(píng)估過(guò)程具有封閉性、神秘性，缺乏透明、公開(kāi)與應(yīng)有的監(jiān)督”[12];在個(gè)別地方績(jī)效評(píng)估還淪為干部人事調(diào)整的工具——一些地區(qū)或部門“一把手”往往打著績(jī)效評(píng)估的旗號(hào)，行調(diào)整干部之實(shí)，而且評(píng)估體系中領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)占據(jù)較大權(quán)重，從而可以保證領(lǐng)導(dǎo)中意的人選獲得高分[7]。事實(shí)上，2015年公布的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》在績(jī)效評(píng)估程序方面也有明確規(guī)定，對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的定期考核先由個(gè)人按照職位職責(zé)和有關(guān)要求進(jìn)行總結(jié)，主管領(lǐng)導(dǎo)在聽(tīng)取群眾意見(jiàn)后，提出考核等次建議，由本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或者授權(quán)的考核委員會(huì)確定考核等次。這也就意味著法律明確了主管領(lǐng)導(dǎo)，往往是黨政“一把手”對(duì)公務(wù)員考核等級(jí)評(píng)定具有的決定性權(quán)力。這種績(jī)效考核程序缺乏第三方參與，透明度低，不夠科學(xué)、規(guī)范。

二、政府績(jī)效考核的保證支持性條件

事實(shí)上，與絕大部分管理技術(shù)創(chuàng)新一樣，政府績(jī)效評(píng)估的應(yīng)用也是一個(gè)系統(tǒng)工程，而絕非可以單獨(dú)使用的技術(shù)手段，其成功運(yùn)用依賴于多種保障支持性條件。具體來(lái)看，成功實(shí)施政府績(jī)效評(píng)估至少需要具備以下四類保證支持性條件：領(lǐng)導(dǎo)支持、人才支持、政治文化支持和公開(kāi)信息支持。

（一）領(lǐng)導(dǎo)支持

領(lǐng)導(dǎo)支持對(duì)于任何科層體制下的政府績(jī)效評(píng)估運(yùn)用都具決定性作用。在我國(guó)，黨政“一把手”是否倡導(dǎo)和支持政府改革項(xiàng)目對(duì)于是否能真實(shí)地推進(jìn)相關(guān)改革起著決定性作用。當(dāng)然，除了倡議和支持績(jī)效評(píng)估外，這些領(lǐng)導(dǎo)還要對(duì)績(jī)效信息保持足夠的敏感度。正如彼得斯（Peters，2007）所說(shuō)的，“任何問(wèn)責(zé)體系的有效利用都需要政府精英對(duì)不佳績(jī)效有某種羞恥感（shame about inadequate performance）”[13]15，“知恥而后勇”——把對(duì)不佳績(jī)效的羞恥感轉(zhuǎn)變?yōu)樽兏锏膭?dòng)力和行動(dòng)，這對(duì)于利用政府績(jī)效考核來(lái)推進(jìn)工作是有益的。

（二）人才支持

正所謂“獨(dú)木難支”，僅有領(lǐng)導(dǎo)支持還不足以推動(dòng)政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的進(jìn)行，它還需要可以勝任績(jī)效評(píng)估工作的人才隊(duì)伍。正如Liu and Dong（2012）所指出的那樣，“績(jī)效評(píng)估的成功有賴于一個(gè)準(zhǔn)備充分的績(jī)效規(guī)劃過(guò)程，以及精心挑選與經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的評(píng)估人員”[4]。這些精心挑選的績(jī)效評(píng)估人員要熟悉相關(guān)領(lǐng)域知識(shí)與技能，比如通曉如何科學(xué)設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，以及如何利用統(tǒng)計(jì)軟件進(jìn)行相關(guān)數(shù)據(jù)信息分析等。同時(shí)，理想狀態(tài)下，政府績(jī)效評(píng)估主要由政府以外的“第三方”，尤其是公民及社會(huì)組織來(lái)實(shí)施;這樣既可以節(jié)約政府部門公共成本支出，又可以降低組織內(nèi)部熟人評(píng)估帶來(lái)的人情困擾，也解決了專業(yè)人才缺乏的困境。具體來(lái)看，科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估首先需要公共行政實(shí)踐者和理論研究者在相互溝通的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、可行的評(píng)估指標(biāo)體系。我國(guó)現(xiàn)有的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系主要分為兩類：一類是學(xué)者基于邏輯推演，從“應(yīng)然”角度出發(fā)，主觀建構(gòu)的綜合指標(biāo)體系;另一類是政府內(nèi)部基于自身工作情況設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系。從實(shí)踐來(lái)看，前者由于存在與政府部門實(shí)際情況相脫節(jié)的問(wèn)題，難以被相關(guān)政府部門所采納;后者則由于多種因素的影響，其科學(xué)性、完善性等存在問(wèn)題。當(dāng)然，近年來(lái)，政府越來(lái)越多地授權(quán)“智庫(kù)”研究設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，但即使是這樣，此類績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系也很難被政府相關(guān)部門所采納，最后都要根據(jù)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的要求做出大幅度調(diào)整，即研究者設(shè)計(jì)的用于政府績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐的指標(biāo)體系也必須以政府領(lǐng)導(dǎo)的主張為基礎(chǔ)。

（三）公開(kāi)信息支持

沒(méi)有政府信息全面公開(kāi)的支持，政府績(jī)效評(píng)估就不可能真正得到落實(shí)。事實(shí)上，學(xué)術(shù)界經(jīng)常把績(jī)效管理看作是政府信息公開(kāi)的前提條件，認(rèn)為不完善的績(jī)效管理體系是阻礙政府信息公開(kāi)進(jìn)程的一個(gè)重要障礙[14];但問(wèn)題的另一面是，沒(méi)有政府信息真實(shí)全面的公開(kāi)就不可能科學(xué)、全面、客觀地進(jìn)行績(jī)效評(píng)估?！扒蓩D難為無(wú)米之炊”，科學(xué)、全面和客觀的績(jī)效評(píng)估必須首先保證第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和民眾能夠收集和獲得政府部門相關(guān)信息，否則政府績(jī)效評(píng)估就難以進(jìn)行。當(dāng)然，政府信息公開(kāi)的作用不僅限于影響評(píng)估指標(biāo)的落實(shí)，信息公開(kāi)不足也極有可能是造成當(dāng)前“公眾作為評(píng)價(jià)主體存在能力的有限性”[15]的主要原因。

（四）政治文化支持

政治文化是開(kāi)展績(jī)效評(píng)估的大環(huán)境，是政府績(jī)效評(píng)估大廈的地基，它不僅影響到評(píng)估的客觀性、可能性，也會(huì)影響到評(píng)估的有效性。Jungin（2016）的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，感知的績(jī)效評(píng)估公正性（perceived fairness of performance appraisal）越高，績(jī)效評(píng)估有效性越強(qiáng)，而感知的績(jī)效評(píng)估政治化傾向（perceived politicization of performance appraisal）越高，則績(jī)效評(píng)估有效性越弱[7]。這種公正性就要求政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)立足于包括公開(kāi)透明、民眾和被評(píng)估者參與、效率或效能導(dǎo)向在內(nèi)的正確價(jià)值導(dǎo)向基礎(chǔ)之上。這種政治文化具體包括政府行政的價(jià)值取向、政府內(nèi)部對(duì)績(jī)效及其評(píng)估工作的重視、民眾對(duì)政府績(jī)效信息的信任、賦予民眾根據(jù)績(jī)效評(píng)議和對(duì)政府問(wèn)責(zé)的真正權(quán)力，以及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)能夠根據(jù)績(jī)效信息來(lái)做出晉升獎(jiǎng)懲決定的法律要求等。

三、推進(jìn)政府績(jī)效考核應(yīng)注意的問(wèn)題

正如Ammons和Condrey（1992）所指出的那樣，地方政府把績(jī)效評(píng)估體系整合入人力資源管理計(jì)劃并不意味著執(zhí)行了有效的績(jī)效評(píng)估[16]?？?jī)效評(píng)估是一個(gè)系統(tǒng)工程，要發(fā)揮實(shí)效需要有多方面的前提條件或保障性支持。就我國(guó)而言，進(jìn)一步推行政府績(jī)效評(píng)估還需要解決以下問(wèn)題。

第一，構(gòu)建科學(xué)合理可行的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系?？茖W(xué)合理的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系需要組織專業(yè)團(tuán)隊(duì)精心設(shè)計(jì)，為執(zhí)行績(jī)效評(píng)估做準(zhǔn)備。具體來(lái)看，需要把政府績(jī)效評(píng)估關(guān)鍵環(huán)節(jié)和內(nèi)容細(xì)化，并以法律法規(guī)形式加以固化。應(yīng)分層級(jí)、分部門制定指標(biāo)，并盡可能兼顧多重價(jià)值，不僅考慮完成任務(wù)數(shù)量，還要考慮完成任務(wù)質(zhì)量;不僅考察結(jié)果，還要考察過(guò)程。建議通過(guò)推動(dòng)立法和加強(qiáng)執(zhí)法檢查來(lái)確?？?jī)效評(píng)估指標(biāo)細(xì)化為兼顧多重價(jià)值取向、具有激勵(lì)約束功能的科學(xué)指標(biāo)體系，把績(jī)效評(píng)估各等級(jí)所占的比例明確化，并據(jù)此實(shí)施獎(jiǎng)懲，確?？?jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)落到實(shí)處。

結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變要求，建議黨中央和國(guó)務(wù)院及時(shí)為各級(jí)地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)更新提供指導(dǎo)。績(jī)效評(píng)估和管理的目標(biāo)是通過(guò)將支出與產(chǎn)出績(jī)效聯(lián)系起來(lái)，力爭(zhēng)使政府能夠以盡可能低的成本和更高的效率，提供更多更有效的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，以滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的美好生活需要。比如結(jié)合新媒體發(fā)展引導(dǎo)地方政府強(qiáng)化其對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管，并將其納入績(jī)效評(píng)估體系及賦予應(yīng)有的權(quán)重。

第二，通過(guò)立法和加強(qiáng)執(zhí)法推進(jìn)政府信息公開(kāi)，并確保公開(kāi)信息的真實(shí)性，提高績(jī)效評(píng)估結(jié)果的有效利用程度。建議在以往政務(wù)信息公開(kāi)基礎(chǔ)之上，結(jié)合當(dāng)前的政務(wù)信息公開(kāi)改革⑥進(jìn)一步鞏固以往信息公開(kāi)成果，增強(qiáng)政府的回應(yīng)性，擴(kuò)大政府信息公開(kāi)范圍、增強(qiáng)信息公開(kāi)時(shí)效性和主動(dòng)性，為推進(jìn)績(jī)效評(píng)估工作提供信息支持。在保證信息公開(kāi)可獲得之前提下，政府部門公開(kāi)的相關(guān)信息還必須真實(shí)、全面、可靠，這樣才能有助于提高政府內(nèi)部管理效率和外部服務(wù)效率。在政府公開(kāi)信息真實(shí)前提之下的績(jī)效評(píng)估結(jié)果是否得到有效利用，是影響績(jī)效管理實(shí)效的關(guān)鍵變量。在一定程度上，績(jī)效評(píng)估信息是否得到利用既是績(jī)效管理取得成效的決定性因素[17][18]，也是衡量績(jī)效管理實(shí)踐成功與否的重要檢驗(yàn)方法之一。因此，建議增加政府執(zhí)行績(jī)效管理的動(dòng)機(jī)和壓力，提高評(píng)估信息的可靠性和客觀性等，使得績(jī)效評(píng)估結(jié)果信息得到有效利用，發(fā)揮預(yù)期的監(jiān)督和激勵(lì)功能。

第三，兼顧外部責(zé)任取向與內(nèi)部控制取向，并推動(dòng)績(jī)效評(píng)估實(shí)現(xiàn)從內(nèi)部控制取向?yàn)橹飨蛲獠控?zé)任取向?yàn)橹鞯霓D(zhuǎn)換?？?jī)效評(píng)估目標(biāo)大體可以劃分為外部責(zé)任和內(nèi)部控制兩種基本類型。外部責(zé)任取向的績(jī)效評(píng)估是自下而上的途徑，聚焦于公民關(guān)注的客觀結(jié)果，并主要由社會(huì)力量主導(dǎo)評(píng)估，評(píng)估結(jié)果對(duì)外公開(kāi)并與社會(huì)問(wèn)責(zé)與監(jiān)督相掛鉤;內(nèi)部控制取向的績(jī)效評(píng)估則是自上而下的途徑。結(jié)合當(dāng)前政務(wù)信息公開(kāi)改革，推進(jìn)政府績(jī)效評(píng)估從以內(nèi)部控制為核心取向到以外部責(zé)任為核心取向的轉(zhuǎn)換。實(shí)現(xiàn)外部責(zé)任取向的評(píng)估的最大前提就是有足夠的可供使用的公開(kāi)的政府信息，而政務(wù)信息公開(kāi)改革則提供了契機(jī)。在信息全面公開(kāi)基礎(chǔ)上，建議基于社會(huì)主觀評(píng)價(jià)強(qiáng)化各級(jí)政府部門對(duì)政治體制外部力量的回應(yīng)性，在績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中加入“民意評(píng)價(jià)”指標(biāo)，并擴(kuò)大其所占比重，增加公民的實(shí)質(zhì)性參與度。同時(shí)，建議加強(qiáng)上級(jí)黨委和人民代表大會(huì)對(duì)下級(jí)政府的體制內(nèi)評(píng)估，并通過(guò)曝光評(píng)估結(jié)果方式給予被評(píng)估政府部門施加績(jī)效改進(jìn)壓力。

第四，加強(qiáng)政府與學(xué)術(shù)界的溝通，充分發(fā)揮“智庫(kù)”的作用。積極利用“智庫(kù)”科學(xué)合理設(shè)定動(dòng)態(tài)的和契合本地區(qū)本部門治理目標(biāo)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，以解決人才支持缺乏的問(wèn)題。以高校和科研院所為主力的“智庫(kù)”是政府績(jī)效管理最大的人才支持來(lái)源，是包括績(jī)效管理在內(nèi)的行政改革的智力保障。這就需要政府部門“主動(dòng)有為”——信任并賦權(quán)于“智庫(kù)”，并積極主動(dòng)尋求與“智庫(kù)”之間的跨行業(yè)合作。當(dāng)然，“智庫(kù)”也要尊重公共行政實(shí)踐者，努力做到理論和實(shí)踐相結(jié)合，在設(shè)定績(jī)效評(píng)估指標(biāo)時(shí)與相關(guān)政府部門實(shí)踐者充分溝通，認(rèn)真聽(tīng)取來(lái)自實(shí)踐者的聲音，兼顧理論應(yīng)然的政府職能和政府工作的具體情況。

第五，要落實(shí)公民政治權(quán)力，擴(kuò)大公民參與，兼顧平衡多重政府行政價(jià)值目標(biāo)，給予公民廣泛的政治參與機(jī)會(huì)與途徑。在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，落實(shí)憲法賦予人民的各項(xiàng)政治權(quán)力，尤其是細(xì)化、落實(shí)和保障公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員提出批評(píng)、建議和對(duì)其違法失職行為提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，加強(qiáng)巡視、監(jiān)察工作，嚴(yán)厲打擊因公民在行使合法權(quán)利而遭受打擊報(bào)復(fù)的違法行為，確保公民依法參與政府績(jī)效管理考核。

注?釋：

①情緒勞動(dòng)是與體力勞動(dòng)、認(rèn)知?jiǎng)趧?dòng)相對(duì)應(yīng)的概念，它是勞動(dòng)形式的一種表現(xiàn)，是兩個(gè)人之間動(dòng)態(tài)關(guān)系的組成部分，指工作人員與公民之間或者工作人員之間在因工作而發(fā)生互動(dòng)關(guān)系時(shí)，需要管理個(gè)人情感，尤其是壓抑私人情感，進(jìn)而展現(xiàn)適合工作需要的情緒的過(guò)程與狀態(tài)。詳細(xì)參見(jiàn)瑪麗.E.蓋伊、梅雷迪思.A.紐曼和莎倫.H.馬斯特雷：《公共服務(wù)中的情緒勞動(dòng)》，周文霞、孫霄雪和陳文靜譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014。

②近年來(lái)，也有部分地方政府開(kāi)始注重評(píng)估指標(biāo)的層次性區(qū)分。比如深證市政府直屬單位的評(píng)估與管理指標(biāo)體系包括行政業(yè)績(jī)、行政效率、行政執(zhí)行力與行政成本等四個(gè)方面;而區(qū)級(jí)政府的評(píng)估與管理指標(biāo)體系則調(diào)整為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、公共服務(wù)、社會(huì)管理與市場(chǎng)監(jiān)管等四個(gè)方面。

③詳細(xì)情況參見(jiàn)杭州考評(píng)網(wǎng)（http：//kpb.hz.gov.cn/showpage.aspx？id=1051）。

④參見(jiàn)中國(guó)政府公開(kāi)信息整合服務(wù)平臺(tái)-湖南省分站（http：// govinfo. nlc.gov.cn/hnsfz/zfgb/ gb201407/201506/ t20150 616_ 7972882.shtml？classid=656）

⑤由于2013年地市級(jí)政府網(wǎng)站信息公開(kāi)指數(shù)查詢不到，我們采用2015年數(shù)據(jù)作為比較，2013年政府信息公開(kāi)指數(shù)要低于2015年。

⑥政務(wù)信息公開(kāi)是以習(xí)近平同志為首的黨中央推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要舉措之一。在2013年10月出臺(tái)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開(kāi)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切提升政府公信力的意見(jiàn)》基礎(chǔ)之上，今年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳又先后出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》、《2016年政務(wù)公開(kāi)工作要點(diǎn)》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于在政務(wù)公開(kāi)工作中進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》等法律法規(guī)文件集中推動(dòng)政府信息公開(kāi)工作。

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作者簡(jiǎn)介：陳春宏（1997—），女，漢族，海南三亞人，單位為湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向?yàn)檎螌W(xué)。

（責(zé)任編輯：朱希良）