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        從“辦法”到“規(guī)定”

        2019-01-02 02:04:56陳敏吳婷婷
        公民導(dǎo)刊 2019年12期
        關(guān)鍵詞:上位法草案野生動物

        陳敏 吳婷婷

        重慶市第五屆人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議審議通過《重慶市野生動物保護規(guī)定》,并于2019年12月1日起施行。

        按重慶市人大常委會今年的立法計劃,原本是修訂《重慶市實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》,但最終出臺的卻是《重慶市野生動物保護規(guī)定》。從“辦法”到“規(guī)定”,立法體裁的變化背后究竟有怎樣的故事?

        一審文本,一半重復(fù)上位法

        1998年3月28日,重慶市第一屆人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議審議通過了《重慶市實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》(以下簡稱《辦法》),2004年6月、2005年5月、2010年7月、2012年5月、2012年11月和2014年9月又進行了6次修正。《辦法》的實施對重慶市野生動物保護工作發(fā)揮了重要作用。

        隨著時代的發(fā)展和野生動物保護客觀條件的變化,2016年7月,全國人民代表大會常務(wù)委員會修改了《中華人民共和國野生動物保護法》。

        面對新情況,《辦法》的部分內(nèi)容已不合時宜,不能適應(yīng)重慶市野生動物保護的需要,修訂工作刻不容緩。因此,《辦法》的修訂被列為重慶市2019年度立法計劃審議項目。

        今年2月,重慶市林業(yè)局在廣泛調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上完成了《辦法(修訂草案)》起草工作,并報市政府審查。市司法局又按照立法程序進行了調(diào)研論證,廣泛吸納了各方面的意見建議。

        5月5日,重慶市第五屆人民政府第48次常務(wù)會議審議通過了《辦法(修訂草案)》。

        《辦法(修訂草案)》與《中華人民共和國野生動物保護法》保持體例一致,共5章50條,分為總則、野生動物及其棲息地保護、野生動物管理、法律責(zé)任和附則。《辦法(修訂草案)》在《辦法》的基礎(chǔ)上修改了35條、刪除了21條、新增了14條。

        《辦法(修訂草案)》學(xué)習(xí)借鑒了其他省市的立法經(jīng)驗,完善了重慶市野生動物保護的相關(guān)制度;取消了有關(guān)許可的年審年檢,體現(xiàn)了“放管服”要求;對生態(tài)文明地方性法規(guī)清理中發(fā)現(xiàn)的“降低標準,管控不嚴,與法律、行政法規(guī)不一致的”的8個條文逐一進行了修改。

        “政府相關(guān)部門雖然對這部法規(guī)作了一些修改,但仍存在一個突出問題?!敝貞c市人大城環(huán)委相關(guān)負責(zé)人稱,人大在拿到《辦法(修訂草案)》后,又征求了專家的意見,有專家提出《辦法(修訂草案)》存在照搬照抄上位法條款,地方特色不明顯的問題?!捌渲?,有18條完全重復(fù)上位法、9條基本重復(fù)上位法,占比達54%。”該負責(zé)人說。

        面對質(zhì)疑,參與起草《辦法(修訂草案)》的政府部門人員也有困惑:“實際上,政府在起草階段也發(fā)現(xiàn)了這一問題,但由于上位法規(guī)定得比較詳細,地方立法能夠細化的內(nèi)容不多,如果全部刪除重復(fù)部分,又擔(dān)心影響法規(guī)文本結(jié)構(gòu)的完整性和邏輯的嚴謹性?!?/p>

        2015年修正的立法法對立法質(zhì)量和地方立法工作提出了新要求,“法律規(guī)范應(yīng)當明確、具體,具有針對性和可執(zhí)行性”“制定地方性法規(guī),對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容,一般不作重復(fù)性規(guī)定”。全國人大法律委員會在立法法釋義中也明確“在立法模式和體例上,不求大而全,需要幾條就制定幾條,重在管用,重在實施”“地方立法應(yīng)當根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要,哪些方面需要規(guī)定就規(guī)定哪些方面,不要構(gòu)筑體系,對法律、行政法規(guī)的規(guī)定不要作不必要的重復(fù)”。

        “法律法規(guī)的‘靈魂在于有效管用?!掇k法(修訂草案)》未能體現(xiàn)立法法對地方性法規(guī)的要求?!笔腥舜蟪黔h(huán)委認為。

        基于這一考量,市人大城環(huán)委隨即向市人大常委會黨組匯報了這一情況。黨組要求:不能墨守成規(guī),要在野生動物保護地方立法上進行探索創(chuàng)新。

        人大建議,調(diào)整立法體裁

        6月中旬,重慶市人大城環(huán)委會同市司法局、市林業(yè)局,在聽取各方面意見的基礎(chǔ)上,就野生動物保護立法進行研究。

        按照《重慶市地方立法技術(shù)規(guī)范》,地方性法規(guī)類型分為條例、辦法、規(guī)定、規(guī)則和法規(guī)性決定。

        條例適用于對某一方面事項作比較全面、系統(tǒng)的規(guī)定的地方性法規(guī);辦法適用于對某一方面事項作比較具體、詳細的規(guī)定的地方性法規(guī);規(guī)定適用于對某一方面的事項作專項規(guī)定,或者對某一方面事項作針對性較強的規(guī)范的地方性法規(guī);規(guī)則適用于規(guī)范以程序性活動為主要內(nèi)容的地方性法規(guī);法規(guī)性決定適用于對某一重要事項或者重大行動進行部署,需要設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強制、行政事業(yè)性收費,以及其他需要設(shè)定公民、法人和其他組織的普遍義務(wù)的地方性法規(guī)。

        “事實上,省級野生動物保護立法的類型主要有‘辦法和‘條例兩種?!笔腥舜蟪黔h(huán)委相關(guān)負責(zé)人介紹,從全國來看,17個省級人大以“辦法”的形式訂立野生動物保護地方性法規(guī),包括北京、上海、重慶、江西、內(nèi)蒙、甘肅、安徽、山東、湖北、遼寧、山西、陜西、四川、河南、西藏、海南、寧夏;7個省級人大以“條例”的形式訂立野生動物保護地方性法規(guī),包括天津、河北、江蘇、云南、廣東、浙江、黑龍江。另外,廣西壯族自治區(qū)出臺的是陸生野生動物保護管理規(guī)定、水生野生動物保護管理規(guī)定。

        鑒于上位法規(guī)定比較詳細,根據(jù)立法法和《重慶市立法技術(shù)規(guī)范》,結(jié)合全市野生動物保護實際,按照“有什么問題就解決什么問題”的原則,市人大城環(huán)委建議重慶市野生動物保護地方立法體裁由“辦法”調(diào)整為“規(guī)定”。

        7月初,市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)主持召開了由市人大法制委、常委會法制工委,市人大城環(huán)委,市司法局,市林業(yè)局參加的協(xié)調(diào)會。協(xié)調(diào)會上,大家形成一致意見:由市人大城環(huán)委重新起草《重慶市野生動物保護規(guī)定(草案)》(以下簡稱《規(guī)定(草案)》,待市人大常委會會議審議《辦法(修訂草案)》時,在審議意見報告里說明相關(guān)情況并附上《規(guī)定(草案)》,提請一并審議。

        二審過關(guān),突出“有效管用”

        7月底,《辦法(修訂草案)》提請重慶市五屆人大常委會第十一次會議一審。與之前審議法規(guī)不同的是,《辦法(修訂草案)》和附在審議意見報告后的《規(guī)定(草案)》一同擺在市人大常委會組成人員案頭。一部法規(guī)出現(xiàn)“辦法”和“規(guī)定”兩個版本且同時上會,這在重慶市人大歷史上還是首次。

        一審中,多數(shù)常委會組成人員對修改立法體裁表示贊同。他們表示,地方立法的生命力體現(xiàn)在地方特色上,應(yīng)當緊密結(jié)合本市經(jīng)濟社會發(fā)展實際,提高立法針對性、可操作性,防止照抄照搬。對此,市人大法制委研究后采納了市人大城環(huán)委的審議意見以及組成人員們的建議,放棄了《辦法(修訂草案)》以《規(guī)定(草案)》為“藍本”繼續(xù)推進相關(guān)立法工作。

        之后,市人大法制委、常委會法制工委又及時將《規(guī)定(草案)》推送給全體市人大代表和立法咨詢專家征求意見,并公開征求了社會各界建議,組織有關(guān)部門和單位對重點問題進行了研究論證。在此基礎(chǔ)上,會同市人大城環(huán)委、市司法局和市林業(yè)局,形成了二次審議稿。

        本著針對問題立法、立法解決問題、不照抄照搬上位法的原則,二審稿嚴格落實“哪些方面需要規(guī)定就規(guī)定哪些方面”的原則,剔除了與上位法完全重復(fù)和部分重復(fù)的內(nèi)容,注重突出了地方特色。

        9月底,《規(guī)定(草案)》提請市五屆人大常委會第十二次會議二審。

        二審時,有常委會組成人員提出,應(yīng)規(guī)范政府對野生動物重要棲息地的保護管理責(zé)任,終止人工繁育野生動物活動應(yīng)當提前兩個月向批準機關(guān)辦理終止手續(xù);由于《中華人民共和國野生動物保護法》已作了較為細致的規(guī)定,可以刪除部分法律責(zé)任等建議。市人大法制委對這些建議予以采納。

        據(jù)悉,最終表決通過的《重慶市野生動物保護規(guī)定》只有20條。針對多頭管理、職責(zé)交叉的問題,明確了部門職責(zé),如:市、區(qū)縣(自治縣)林業(yè)主管部門依據(jù)各自職責(zé),負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)陸生野生動物保護工作;市、區(qū)縣(自治縣)漁業(yè)主管部門依據(jù)各自職責(zé),負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水生野生動物保護工作;發(fā)展改革、財政、規(guī)劃自然資源、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、海關(guān)、交通、城市管理、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、文化旅游、衛(wèi)生健康、海事等部門依據(jù)各自職責(zé),做好野生動物保護相關(guān)工作。此外,落實野生動物名錄管理的要求,規(guī)定市政府每五年根據(jù)評估情況調(diào)整確定并公布名錄;對于野生動物的重要棲息地,明確了管理責(zé)任,細化了保護措施;對妨礙野生動物保護的違法行為設(shè)定了法律責(zé)任;為維護法制統(tǒng)一,規(guī)定了兜底條款,明確本規(guī)定的適用問題。

        “從‘辦法變?yōu)椤?guī)定,《重慶市野生動物保護規(guī)定》堅持問題導(dǎo)向,著力解決我市野生動物保護領(lǐng)域突出問題,體現(xiàn)了人大在立法工作上的指導(dǎo)性。”市人大常委會相關(guān)負責(zé)人表示。(編輯 方娟 419973134@qq.com)

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