陳敏 吳婷婷

重慶市第五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議審議通過(guò)《重慶市野生動(dòng)物保護(hù)規(guī)定》，并于2019年12月1日起施行。

按重慶市人大常委會(huì)今年的立法計(jì)劃，原本是修訂《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法〉辦法》，但最終出臺(tái)的卻是《重慶市野生動(dòng)物保護(hù)規(guī)定》。從“辦法”到“規(guī)定”，立法體裁的變化背后究竟有怎樣的故事？

一審文本，一半重復(fù)上位法

1998年3月28日，重慶市第一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議審議通過(guò)了《重慶市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），2004年6月、2005年5月、2010年7月、2012年5月、2012年11月和2014年9月又進(jìn)行了6次修正?！掇k法》的實(shí)施對(duì)重慶市野生動(dòng)物保護(hù)工作發(fā)揮了重要作用。

隨著時(shí)代的發(fā)展和野生動(dòng)物保護(hù)客觀條件的變化，2016年7月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修改了《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》。

面對(duì)新情況，《辦法》的部分內(nèi)容已不合時(shí)宜，不能適應(yīng)重慶市野生動(dòng)物保護(hù)的需要，修訂工作刻不容緩。因此，《辦法》的修訂被列為重慶市2019年度立法計(jì)劃審議項(xiàng)目。

今年2月，重慶市林業(yè)局在廣泛調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上完成了《辦法（修訂草案）》起草工作，并報(bào)市政府審查。市司法局又按照立法程序進(jìn)行了調(diào)研論證，廣泛吸納了各方面的意見(jiàn)建議。

5月5日，重慶市第五屆人民政府第48次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《辦法（修訂草案）》。

《辦法（修訂草案）》與《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》保持體例一致，共5章50條，分為總則、野生動(dòng)物及其棲息地保護(hù)、野生動(dòng)物管理、法律責(zé)任和附則?！掇k法（修訂草案）》在《辦法》的基礎(chǔ)上修改了35條、刪除了21條、新增了14條。

《辦法（修訂草案）》學(xué)習(xí)借鑒了其他省市的立法經(jīng)驗(yàn)，完善了重慶市野生動(dòng)物保護(hù)的相關(guān)制度;取消了有關(guān)許可的年審年檢，體現(xiàn)了“放管服”要求;對(duì)生態(tài)文明地方性法規(guī)清理中發(fā)現(xiàn)的“降低標(biāo)準(zhǔn)，管控不嚴(yán)，與法律、行政法規(guī)不一致的”的8個(gè)條文逐一進(jìn)行了修改。

“政府相關(guān)部門(mén)雖然對(duì)這部法規(guī)作了一些修改，但仍存在一個(gè)突出問(wèn)題?！敝貞c市人大城環(huán)委相關(guān)負(fù)責(zé)人稱(chēng)，人大在拿到《辦法（修訂草案）》后，又征求了專(zhuān)家的意見(jiàn)，有專(zhuān)家提出《辦法（修訂草案）》存在照搬照抄上位法條款，地方特色不明顯的問(wèn)題。“其中，有18條完全重復(fù)上位法、9條基本重復(fù)上位法，占比達(dá)54%?！痹撠?fù)責(zé)人說(shuō)。

面對(duì)質(zhì)疑，參與起草《辦法（修訂草案）》的政府部門(mén)人員也有困惑：“實(shí)際上，政府在起草階段也發(fā)現(xiàn)了這一問(wèn)題，但由于上位法規(guī)定得比較詳細(xì)，地方立法能夠細(xì)化的內(nèi)容不多，如果全部刪除重復(fù)部分，又擔(dān)心影響法規(guī)文本結(jié)構(gòu)的完整性和邏輯的嚴(yán)謹(jǐn)性?！?/p>

2015年修正的立法法對(duì)立法質(zhì)量和地方立法工作提出了新要求，“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”。全國(guó)人大法律委員會(huì)在立法法釋義中也明確“在立法模式和體例上，不求大而全，需要幾條就制定幾條，重在管用，重在實(shí)施”“地方立法應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，哪些方面需要規(guī)定就規(guī)定哪些方面，不要構(gòu)筑體系，對(duì)法律、行政法規(guī)的規(guī)定不要作不必要的重復(fù)”。

“法律法規(guī)的‘靈魂在于有效管用?！掇k法（修訂草案）》未能體現(xiàn)立法法對(duì)地方性法規(guī)的要求?！笔腥舜蟪黔h(huán)委認(rèn)為。

基于這一考量，市人大城環(huán)委隨即向市人大常委會(huì)黨組匯報(bào)了這一情況。黨組要求：不能墨守成規(guī)，要在野生動(dòng)物保護(hù)地方立法上進(jìn)行探索創(chuàng)新。

人大建議，調(diào)整立法體裁

6月中旬，重慶市人大城環(huán)委會(huì)同市司法局、市林業(yè)局，在聽(tīng)取各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，就野生動(dòng)物保護(hù)立法進(jìn)行研究。

按照《重慶市地方立法技術(shù)規(guī)范》，地方性法規(guī)類(lèi)型分為條例、辦法、規(guī)定、規(guī)則和法規(guī)性決定。

條例適用于對(duì)某一方面事項(xiàng)作比較全面、系統(tǒng)的規(guī)定的地方性法規(guī);辦法適用于對(duì)某一方面事項(xiàng)作比較具體、詳細(xì)的規(guī)定的地方性法規(guī);規(guī)定適用于對(duì)某一方面的事項(xiàng)作專(zhuān)項(xiàng)規(guī)定，或者對(duì)某一方面事項(xiàng)作針對(duì)性較強(qiáng)的規(guī)范的地方性法規(guī);規(guī)則適用于規(guī)范以程序性活動(dòng)為主要內(nèi)容的地方性法規(guī);法規(guī)性決定適用于對(duì)某一重要事項(xiàng)或者重大行動(dòng)進(jìn)行部署，需要設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政事業(yè)性收費(fèi)，以及其他需要設(shè)定公民、法人和其他組織的普遍義務(wù)的地方性法規(guī)。

“事實(shí)上，省級(jí)野生動(dòng)物保護(hù)立法的類(lèi)型主要有‘辦法和‘條例兩種?！笔腥舜蟪黔h(huán)委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，從全國(guó)來(lái)看，17個(gè)省級(jí)人大以“辦法”的形式訂立野生動(dòng)物保護(hù)地方性法規(guī)，包括北京、上海、重慶、江西、內(nèi)蒙、甘肅、安徽、山東、湖北、遼寧、山西、陜西、四川、河南、西藏、海南、寧夏;7個(gè)省級(jí)人大以“條例”的形式訂立野生動(dòng)物保護(hù)地方性法規(guī)，包括天津、河北、江蘇、云南、廣東、浙江、黑龍江。另外，廣西壯族自治區(qū)出臺(tái)的是陸生野生動(dòng)物保護(hù)管理規(guī)定、水生野生動(dòng)物保護(hù)管理規(guī)定。

鑒于上位法規(guī)定比較詳細(xì)，根據(jù)立法法和《重慶市立法技術(shù)規(guī)范》，結(jié)合全市野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)際，按照“有什么問(wèn)題就解決什么問(wèn)題”的原則，市人大城環(huán)委建議重慶市野生動(dòng)物保護(hù)地方立法體裁由“辦法”調(diào)整為“規(guī)定”。

7月初，市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)主持召開(kāi)了由市人大法制委、常委會(huì)法制工委，市人大城環(huán)委，市司法局，市林業(yè)局參加的協(xié)調(diào)會(huì)。協(xié)調(diào)會(huì)上，大家形成一致意見(jiàn)：由市人大城環(huán)委重新起草《重慶市野生動(dòng)物保護(hù)規(guī)定（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定（草案）》，待市人大常委會(huì)會(huì)議審議《辦法（修訂草案）》時(shí)，在審議意見(jiàn)報(bào)告里說(shuō)明相關(guān)情況并附上《規(guī)定（草案）》，提請(qǐng)一并審議。

二審過(guò)關(guān)，突出“有效管用”

7月底，《辦法（修訂草案）》提請(qǐng)重慶市五屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議一審。與之前審議法規(guī)不同的是，《辦法（修訂草案）》和附在審議意見(jiàn)報(bào)告后的《規(guī)定（草案）》一同擺在市人大常委會(huì)組成人員案頭。一部法規(guī)出現(xiàn)“辦法”和“規(guī)定”兩個(gè)版本且同時(shí)上會(huì)，這在重慶市人大歷史上還是首次。

一審中，多數(shù)常委會(huì)組成人員對(duì)修改立法體裁表示贊同。他們表示，地方立法的生命力體現(xiàn)在地方特色上，應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，提高立法針對(duì)性、可操作性，防止照抄照搬。對(duì)此，市人大法制委研究后采納了市人大城環(huán)委的審議意見(jiàn)以及組成人員們的建議，放棄了《辦法（修訂草案）》以《規(guī)定（草案）》為“藍(lán)本”繼續(xù)推進(jìn)相關(guān)立法工作。

之后，市人大法制委、常委會(huì)法制工委又及時(shí)將《規(guī)定（草案）》推送給全體市人大代表和立法咨詢專(zhuān)家征求意見(jiàn)，并公開(kāi)征求了社會(huì)各界建議，組織有關(guān)部門(mén)和單位對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了研究論證。在此基礎(chǔ)上，會(huì)同市人大城環(huán)委、市司法局和市林業(yè)局，形成了二次審議稿。

本著針對(duì)問(wèn)題立法、立法解決問(wèn)題、不照抄照搬上位法的原則，二審稿嚴(yán)格落實(shí)“哪些方面需要規(guī)定就規(guī)定哪些方面”的原則，剔除了與上位法完全重復(fù)和部分重復(fù)的內(nèi)容，注重突出了地方特色。

9月底，《規(guī)定（草案）》提請(qǐng)市五屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議二審。

二審時(shí)，有常委會(huì)組成人員提出，應(yīng)規(guī)范政府對(duì)野生動(dòng)物重要棲息地的保護(hù)管理責(zé)任，終止人工繁育野生動(dòng)物活動(dòng)應(yīng)當(dāng)提前兩個(gè)月向批準(zhǔn)機(jī)關(guān)辦理終止手續(xù);由于《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》已作了較為細(xì)致的規(guī)定，可以刪除部分法律責(zé)任等建議。市人大法制委對(duì)這些建議予以采納。

據(jù)悉，最終表決通過(guò)的《重慶市野生動(dòng)物保護(hù)規(guī)定》只有20條。針對(duì)多頭管理、職責(zé)交叉的問(wèn)題，明確了部門(mén)職責(zé)，如：市、區(qū)縣（自治縣）林業(yè)主管部門(mén)依據(jù)各自職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)陸生野生動(dòng)物保護(hù)工作;市、區(qū)縣（自治縣）漁業(yè)主管部門(mén)依據(jù)各自職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水生野生動(dòng)物保護(hù)工作;發(fā)展改革、財(cái)政、規(guī)劃自然資源、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、海關(guān)、交通、城市管理、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、文化旅游、衛(wèi)生健康、海事等部門(mén)依據(jù)各自職責(zé)，做好野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)工作。此外，落實(shí)野生動(dòng)物名錄管理的要求，規(guī)定市政府每五年根據(jù)評(píng)估情況調(diào)整確定并公布名錄;對(duì)于野生動(dòng)物的重要棲息地，明確了管理責(zé)任，細(xì)化了保護(hù)措施;對(duì)妨礙野生動(dòng)物保護(hù)的違法行為設(shè)定了法律責(zé)任;為維護(hù)法制統(tǒng)一，規(guī)定了兜底條款，明確本規(guī)定的適用問(wèn)題。

“從‘辦法變?yōu)椤?guī)定，《重慶市野生動(dòng)物保護(hù)規(guī)定》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，著力解決我市野生動(dòng)物保護(hù)領(lǐng)域突出問(wèn)題，體現(xiàn)了人大在立法工作上的指導(dǎo)性?！笔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。（編輯 方娟 419973134@qq.com）